Jedro

ZLS v prvem odstavku 48. člena določa, da lahko najmanj pet odstotkov volivcev v občini zahteva izdajo ali razveljavitev splošnega akta ali druge odločitve iz pristojnosti občinskega sveta oziroma drugih občinskih organov. Organ, na katerega je naslovljena zahteva iz prvega odstavka, je dolžan v roku, ki ga določi statut občine, najkasneje pa v treh mesecih odločiti o zahtevi. Zakonodajalec ni določil, za katere "druge odločitve iz pristojnosti občinskega sveta" lahko volivci zahtevajo razveljavitev. Sklep o začetku priprave OPPN je sicer res procesni sklep, izdan na podlagi določb Zakona o urejanju prostora, vendar po presoji Vrhovnega sodišča zakon ne izključuje, da bi lahko občani zahtevali razveljavitev tudi takšne odločitve, kot je bila sprejeta v obravnavani zadev, če seveda zahtevo podpre zadostno število občanov (pet odstotkov vseh volivcev v občini).

Izrek

I. Pritožbi se ugodi, sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije, Oddelka v Celju, IV U 117/2018-13 z dne 13. 9. 2018, se razveljavi in se zadeva vrne sodišču prve stopnje v nov postopek.

II. Odločitev o stroških pritožbenega postopka se pridrži za končno odločbo.

Obrazložitev

1. Z izpodbijanim sklepom je sodišče prve stopnje zavrglo tožnikovo tožbo, vloženo zoper akt (obvestilo) župana Občine S. z dne 4. 7. 2018, s katerim ga je ta obvestil, da zavrača njegovo pobudo za razveljavitev akta - Sklepa o začetku priprave občinskega prostorskega načrta na kmetijskih zemljiščih brez spremembe namenske rabe za gradnjo farme za piščance v K., ki ga je sprejel Občinski svet Občine S. na 33. redni seji dne 14. 6. 2018. 2. Sodišče prve stopnje v obrazložitvi izpodbijanega sklepa navaja, da obvestilo o zavrnitvi pobude, ki se nanaša na sklep o začetku postopka priprave občinskega prostorskega načrta, ne predstavlja upravnega akta, pa tudi ne drugega posamičnega akta iz 2. ali 4. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), o zakonitosti katerega bi lahko odločalo sodišče v upravnem sporu. Ne posega namreč v pravni položaj tožnika in z njim ni odločeno o tožnikovi pravici, obveznosti ali pravni koristi, ampak gre za procesni akt v postopku sprejetja občinskega prostorskega načrta. Navedeno potrjuje tudi Zakon o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-2), ki v 110. členu določa, da župan sprejme sklep o pripravi ali spremembi občinskega prostorskega načrta. To naj bi po mnenju sodišča prve stopnje potrjevalo zaključek, da gre za procesni sklep v eni od faz postopka sprejetja občinskega prostorskega načrta.

3. Tožnik (v nadaljevanju pritožnik) zoper sklep sodišča prve stopnje vlaga pritožbo zaradi bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu, zmotne uporabe materialnega prava, zmotne presoje pravilnosti postopka izdaje upravnega akta in zaradi zmotne oziroma nepopolne ugotovitve dejanskega stanja. Navaja, da je obrazložitev sklepa nerazumljiva in v nasprotju sama s sabo. Sodišče prve stopnje je tožbo zavrglo, iz vsebine sklepa pa izhaja, da jo je vsebinsko presojalo. Sklicuje se na določbo 47. člena v povezavi z drugim odstavkom 48. člena Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZLS). Poudarja, da ni zahteval odprave akta občinskega sveta in ni zahteval razveljavitve sklepa o začetku priprave občinskega podrobnega prostorskega načrta, pač pa odpravo obvestila župana, ki je bilo izdano v skladu z navedenima členoma ZLS. Vse odločitve občinskega sveta so na podlagi 48. člena ZLS lahko predmet ljudske iniciative. Na ta način se omogoča sodelovanje občanov pri upravljanju občine. V obravnavanem primeru gre nedvomno za odločitev organa občine, pri čemer je nepomembno, ali gre za splošni, procesni ali kakšen drug akt, z ljudsko iniciativo pa je mogoče in dopustno zahtevati odločanje istega organa (župana) o razveljavitvi sprejete odločitve. Pogoji za dopustitev ljudske iniciative so namreč popolnoma drugačni, kot to velja pri referendumu. Tudi če bi odločitev o začetku postopka priprave OPPN s sklepom sprejel župan, bi občani lahko z ljudsko iniciativo zahtevali, da o tej svoji odločitvi premisli in jo morebiti tudi razveljavi. Ker je v obravnavnem primeru odločitev sprejel občinski svet, je pritožnik svojo pobudo naslovil na ta organ, in vse kar bi tožena stranka morala storiti je to, da bi na naslednji seji občinskega sveta ponovno odločala o tem, ali bo svoj sklep razveljavila ali ga pustila v veljavi. Vrhovnemu sodišču predlaga, da pritožbi ugodi in spremeni sklep sodišča prve stopnje tako, da odloči, da se tožbi ugodi in izpodbijani akt - obvestilo župana Občine S. z dne 4. 7. 2018, s katerim je tožena stranka zavrnila zahtevo tožnika in sopodpisnikov za razveljavitev sklepa o začetku priprave občinskega podrobnega prostorskega načrta na kmetijskih zemljiščih brez spremembe namenske rabe za gradnjo farme za piščance v K., ki ga je sprejel občinski svet Občine S. na svoji 33. redni seji dne 14. 6. 2018, razveljavi in vrne toženi stranki v ponovni postopek. Tožena stranka pa mora obravnavo zahteve uvrstiti na prvo naslednjo sejo občinskega sveta, ta pa mora o njej odločiti najkasneje v treh mesecih od pravilno vložene zahteve. Podredno pa zahteva, da izpodbijani sklep razveljavi in zadevo vrne v ponovno odločanje sodišču prve stopnje. Zahteva tudi povračilo stroškov postopka.

4. Tožena stranka v odgovoru na pritožbo navaja, da bi moral pritožnik za tožbo v upravnem sporu izkazovati svoj pravni interes oziroma pravovarstveno potrebo. Sklicuje se tudi na določbo 46. člena ZLS, ki ureja odločanje občanov na referendumu o vprašanjih, ki so vsebina splošnih aktov občine, razen o proračunu in zaključnem računu občine ter o splošnih aktih, s katerimi se v skladu z zakonom predpisujejo občinski davki in druge dajatve. Tožena stranka kot neutemeljene zavrača tudi druge pritožbene navedbe in Vrhovnemu sodišču predlaga, da pritožbo kot neutemeljeno zavrne.

**K I. točki izreka**

5. Pritožba je utemeljena.

6. Občinski svet tožene stranke je na 33. redni seji dne 14. 6. 2018 sprejel Sklep o začetku priprave občinskega podrobnega prostorskega načrta na kmetijskih zemljiščih brez spremembe namenske rabe za gradnjo farme za piščance na Sv. Jerneju (v nadaljevanju Sklep o začetku priprave OPPN).

7. Tožnik je dne 26. 6. 2018 pri županu tožene stranke vložil zahtevo za razveljavitev navedenega sklepa (akta iz pristojnosti občinskega sveta) ter zahtevi (po lastnem zatrjevanju) priložil 756 podpisov volivcev v Občini S., kar naj bi predstavljalo najmanj 5 odstotkov volivcev v navedeni občini. V zahtevi se je skliceval na 66. člen Statuta Občine S. (Ur. l. RS, št. 87/2015 z dne 13. 11. 2015, v nadaljevanju Statut) ter navedel, da pričakuje, da bo njegova zahteva za razveljavitev Sklepa o začetku priprave OPPN obravnavana na prvi naslednji seji občinskega sveta ter da se bo do odločanja občinskega sveta na podlagi te zahteve zadržala objava oziroma izvajanje tega sklepa.

8. Župan tožene stranke je tožniku odgovoril z dopisom, št. 032-0014/2018-3 (121) z dne 4. 7. 2018, v katerem je navedel, da ZLS v 46. členu ureja odločanje občanov na referendumu o vprašanjih, ki so vsebina splošnih aktov občine, razen o proračunu in zaključnem računu občine ter o splošnih aktih, s katerimi se v postopku z zakonom predpisujejo občinski davki in druge dajatve. Pred začetkom postopka za razveljavitev predpisa po ZLS je potrebno preveriti, ali gre za občinski splošni akt oziroma akt, s katerim občinski svet ureja zadeve splošnega pomena v občini. Sklep o začetku priprave OPPN je procesne narave in ne splošni akt, zato je tožnikovo pobudo zavrgel, saj sklepa ni mogoče razveljaviti z naknadnim zavrnitvenim referendumom.

9. ZLS v prvem odstavku 48. člena določa, da lahko najmanj pet odstotkov volivcev v občini zahteva izdajo ali razveljavitev splošnega akta ali druge odločitve iz pristojnosti občinskega sveta oziroma drugih občinskih organov. Organ, na katerega je naslovljena zahteva iz prvega odstavka, je dolžan v roku, ki ga določi statut občine, najkasneje pa v treh mesecih odločiti o zahtevi (tretji odstavek 48. člena ZLS). Zakonodajalec ni določil, za katere "druge odločitve iz pristojnosti občinskega sveta" lahko volivci zahtevajo razveljavitev. Sklep o začetku priprave OPPN je sicer res procesni sklep, izdan na podlagi določb Zakona o urejanju prostora (119. člen v povezavi s 110. členom), vendar po presoji Vrhovnega sodišča zakon ne izključuje, da bi lahko občani zahtevali razveljavitev tudi takšne odločitve, kot je bila sprejeta v obravnavani zadev, če seveda zahtevo podpre zadostno število občanov (pet odstotkov vseh volivcev v občini).

10. Določba 48. člena ZLS ureja možnost uresničevanja pravice občanov do neposrednega sodelovanja pri upravljanju javnih zadev. Tako lahko občani zahtevajo razveljavitev ali izdajo katerekoli odločitve iz pristojnosti občinskega sveta oziroma drugih organov občine, ne samo izdajo ali razveljavitev splošnega akta. Da ne bi prihajalo do zlorabe te pravice, je korektor kvorum (pet odstotkov vseh volivcev v občini) ter dejstvo, da mora organ, na katerega je zahteva naslovljena, o njej odločiti najkasneje v treh mesecih. Organ lahko vztraja pri svoji odločitvi, zoper to potrditev odločitve pa sodno varstvo v ZLS ni predvideno.

11. Glede pobude volivcem za vložitev zahteve iz prvega odstavka 48. člena ZLS in postopka s pobudo se primerno uporabljajo določbe 47. člena ZLS (drugi odstavek 48. člena ZLS). 47. člen ZLS ureja pobudo za vložitev zahteve za razpis referenduma ter postopek, ki tej pobudi sledi. Pobudnik o pobudi volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma pisno seznani občinski svet in pobudo predloži županu; če župan meni, da pobuda za zahtevo ni oblikovana v skladu s prejšnjim odstavkom ali je v nasprotju z zakonom in s statutom občine, o tem v osmih dneh po prejemu pobude obvesti pobudnika in ga pozove, da ugotovljeno neskladnost odpravi v osmih dneh; če pobudnik tega ne stori, se šteje, da pobuda ni bila vložena, župan pa o tem nemudoma obvesti pobudnika in občinski svet (drugi odstavek 47. člena ZLS). Na podlagi tretjega odstavka 47. člena pa lahko pobudnik v osmih dneh po prejemu obvestila iz prejšnjega odstavka zahteva, naj odločitev župana preizkusi upravno sodišče. Če upravno sodišče ugotovi, da je odločitev neutemeljena, jo razveljavi. Sodišče odloči v 30 dneh. 48. členu identično določbo vsebuje tudi Statut (66. člen statuta).

12. Glede na citirane določbe je po presoji Vrhovnega sodišča upravno sodišče dolžno presojati tudi županovo obvestilo tožniku, da zavrača njegovo pobudo in da sklepa ni mogoče razveljaviti "z naknadnim zavrnitvenim referendumom".

13. Tožnik namreč utemeljeno opozarja, da ni podal referendumskega predloga oziroma pobude, ampak je zahteval samo razveljavitev odločitve iz pristojnosti občinskega sveta oziroma drugih občinskih organov na podlagi prvega odstavka 48. člena ZLS. To pobudo je v predhodnem preizkusu presojal župan (drugi odstavek 48. člena v zvezi z drugim odstavkom 47. člena ZLS), in ker jo je z obvestilom zavrnil, ima tožnik kot pobudnik možnost zahtevati preizkus županove odločitve pred upravnim sodiščem, kot to določa tretji odstavek 47. člena v zvezi z drugim odstavkom 48. člena ZLS.

14. Ker je sodišče prve stopnje napačno uporabilo določbo 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 in tožbo zavrglo, je Vrhovno sodišče na podlagi 77. člena ZUS-1 izpodbijani sklep razveljavilo in zadevo vrnilo prvostopenjskemu sodišču, da opravi nov postopek, v katerem bo, če so izpolnjene tudi druge procesne predpostavke, moralo vsebinsko presojalo tožnikovo tožbo.

**K II. točki izreka**

15. Odločitev o stroških pritožbenega postopka temelji na določbi tretjega odstavka 165. člena Zakona o pravdnem postopku.