Jedro

V zvezi s prostim pretokom kapitala se je razvila razmeroma obsežna sodna praksa Sodišča Evropskih skupnosti (SES). Če so po presoji Vrhovnega sodišča določbe PES že dovolj razjasnjene z dosedanjo sodno prakso SES, Vrhovno sodišče RS te zadeve SES ne predloži v predhodno odločitev (3. odstavek 234. člena PES). Promet z nepremičninami je pojavna oblika prostega pretoka kapitala. Za prosti pretok kapitala se uporabljajo člen 56 in naslednji PES. V takšnem primeru ne velja načelo subsidiarnosti (člen 5, odst. 2 PES). Po ustaljeni in dolgoletni sodni praksi SES se na prosti pretok kapitala in ostale temeljne prostosti (svoboščine) lahko sklicujejo tudi osebe civilnega prava, ne le države. Nekatere omejitve prostega pretoka kapitala, ki jih določajo predpisi držav članic, so vseeno dovoljenje (člen 58, odst. 1 b) PES). Med razlogi, ki opravičujejo omejitev prostega pretoka kapitala, je tudi javna varnost (člen 58, odst. 1 b) PES). Pojem javne varnosti vključuje tudi zunanjo varnost države članice. Omejitve prostega pretoka kapitala zaradi javne varnosti so torej načeloma dopustne. Ne smejo pa biti niti nesorazmerne, niti povzročiti neutemeljenega razlikovanja ali prikrite omejitve prostega pretoka kapitala. Omejitve so dovoljene, če bi enaka obravnava pripadnikov držav članic pripeljala do stvarnih, konkretnih in težkih nevarnosti za vojaške koristi prizadete države članice.

Izrek

Reviziji se ugodi, izpodbijana sodba se spremeni tako da se tožbi ugodi in se izpodbijana odločba tožene stranke odpravi, zadeva pa vrne v ponovno odločanje.

Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki 350,00 EUR stroškov v 15 dneh.

Obrazložitev

Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi 1. odstavka 59. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97 in 70/2000, ZUS) zavrnilo tožbo zoper odločbo Ministrstva za obrambo Republike Slovenije z dne 26. 1. 2005. Z navedeno odločbo je tožena stranka zavrnila tožnikovo pritožbo zoper odločbo Direktorata za obrambne zadeve, Uprave za obrambo Novo mesto z dne 24. 12. 2004, s katero je bilo zavrnjeno soglasje k pravnemu poslu s kmetijskim zemljiščem, parc. št. 15 in 16, k.o...

Sodišče prve stopnje v obrazložitvi izpodbijane sodbe navaja, da sta v obravnavani zadevi dva tuja državljana, ki sta državljana Evropske unije, želela kupiti nepremičnini, ki ležita na območju katastrske občine (k.o.) S. v neposredni bližini vojaških objektov. Zemljišča, ki se nahajajo v isti katastrski občini, se šteje za območje za razmestitev vojske. Ta zemljišča so obremenjena s dolžnostjo, omogočiti začasno uporabo za obrambne potrebe. Ta dolžnost se imenuje tudi materialna dolžnost, k njej pa je zavezan le državljan Republike Slovenije. Tuji državljani, tudi če so državljani EU, niso zavezani k takšni dolžnosti in tudi članstvo Republike Slovenije v Evropski uniji glede tega ni nič spremenilo. Ker tujega državljana kot kupca nepremičnine materialna dolžnost ne bi zavezovala, bi bila lahko onemogočena uporaba zemljišča in ogroženo izvajanje dejavnosti vojske. Države članice na podlagi načela subsidiarnosti (člen 5 odst. 2 Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti ŠPESĆ) same urejajo organizacijo vojske.

Tožnik v pritožbi navaja, da odločitev temelji na nedopustnem razlikovanju med državljani Republike Slovenije in državljani ostalih držav članic Evropske unije. Soglasje k pravnemu poslu ni bilo izdano zgolj zato, ker sta kupca spornih zemljišč državljana Združenega kraljestva Velike Britanije in Severne Irske. Pritožnik ne razume, zakaj naj bi bila materialna dolžnost za člane Evropske unije kakorkoli drugačna. Bolj logična bi bila razlaga, da se lahko materialna dolžnost izvršuje na področjih, na katerih je to mogoče. Ni pravilna razlaga, da se ta dolžnost ne bi mogla nanašati na državljane EU, ki so v vseh ostalih pravicah in dolžnostih izenačeni z državljani Republike Slovenije. Napačna je navedba prvostopenjskega sodišča, da naj bi sporno zemljišče ležalo v neposredni bližini vojašnice, saj daleč naokoli ni nobene. Pojem materialne dolžnosti je pravno nedefinirani pojem, ki ga je potrebno ocenjevati od primera do primera z ugotavljanjem dejanskih okoliščin na terenu. Tega pa prvostopenjsko sodišče ni storilo.

Tožena stranka v odgovoru na pritožbo navaja, da obstaja obrambna dolžnost le za državljane Republike Slovenije, zato se materialna dolžnost ne more nanašati tudi na državljane drugih držav članic EU. V izpodbijani odločbi ni trdila, da sta zemljišči, ki sta predmet pravnega posla, v bližini vojašnice. Navedla je, da sta v neposredni bližini objekta, v katerem se nahaja stacionarni sistem zvez. V skladu z Uredbo o določitvi objektov posebnega pomena, imata tudi obe zemljišči poseben pomen za obrambo. Promet s tema zemljiščema je zato vezan na soglasje ministrstva, pristojnega za obrambo.

Ker se je s 1.1.2007 začel uporabljati ZUS-1, je bilo treba s tožnikovo pritožbo, ki je bila vložena še pred uveljavitvijo ZUS-1, ravnati po določbi 2. odstavka 107. člena ZUS-1. Skladno s to določbo se zadeve, v katerih je bila vložena pritožba pred uveljavitvijo ZUS-1, še naprej obravnavajo kot pritožbe po določbah ZUS-1, če izpolnjujejo pogoje za pritožbo po določbah ZUS-1 in v primerih, ko je pravnomočnost sodbe po zakonu pogoj za izvršitev upravnega akta ter v primerih, ko je pritožba izrecno dovoljena na podlagi posebnega zakona. Ker v obravnavani zadevi niso izpolnjeni pogoji za obravnavanje vložene pritožbe kot pritožbe po določbi 2. odstavka 107. člena ZUS-1, jo je Vrhovno sodišče RS obravnavalo kot revizijo. Sodba sodišča prve stopnje je v skladu z določbo 2. odstavka 107. člena ZUS-1 postala pravnomočna s 1.1.2007. Revizija je utemeljena.

V obravnavani zadevi je sporno, ali je bilo kršeno materialno pravo, ker ni bilo izdano soglasje k sklenitvi pravnega posla.

Tožnik je v skladu s 3. odstavkom 29. člena Zakona o obrambi (ZObr; Ur. l. RS, št. 82/94 in naslednji) zaprosil za soglasje k prodajni pogodbi, ki jo je že pred tem sklenil z dvema državljanoma Združenega kraljestva Velike Britanije in Severne Irske. Prodajna pogodba se je nanašala na dve zemljišči (parc. št. 15 in 16), ki obe ležita v k.o. S. in nista pozidani gradbeni parceli.

1. odstavek 123. člena Ustave zavezuje k obrambi državljane, v mejah in na način, ki ga določa zakon. Te dolžnosti so podrobneje opredeljene v ZObr in v Zakonu o materialni dolžnosti (ZMatD, Ur. l. RS, št. 87/2001).

Vlada Republike Slovenije lahko določi objekte in okoliše objektov, ki so posebnega pomena za obrambo (1. odstavek 29. člena ZObr). Kot okoliš posebnega pomena za obrambo se lahko določi tudi območje, predvideno za razmestitev vojske. Ministrstvo za obrambo daje soglasje k prometu z zemljišči v okoliših posebnega pomena za obrambo, če obrambni interes ni zavarovan z drugimi predpisi (2. in 3. odstavek 29. člena ZObr). Upravičenje za določitev okoliša posebnega pomena za obrambo iz 1. odstavka 29. člena ZObr je Vlada Republike Slovenije uporabila tako, da je izdala "Uredbo o določitvi objektov in okolišev objektov, ki so posebnega pomena za obrambo, in ukrepih za njihovo varovanje (Uredba o določitvi objektov in okolišev; Ur. l. RS, št. 7/99 in 67/2003). Glede na (sedanji) 1. odstavek 6. člena (nekdanji drugi odstavek) se preostali deli katastrske občine, znotraj katere se nahaja stacionarni objekt sistema zvez, šteje za območje za razmestitev vojske. Na takšnih območjih je treba pred sklenitvijo pravnega posla pridobiti soglasje Ministrstva za obrambo. Izjema velja za gradbene parcele, na katerih so objekti že zgrajeni; zanje namreč soglasja ni potrebno pridobiti. Katastrske občine so določene v prilogi uredbe (zadnji stavek 1. odstavka 6. člena Uredbe o določitvi objektov in okolišev). Ta priloga se imenuje "Seznam katastrskih občin", in se v njej nahaja tudi k.o. S. Na podlagi sedanjega 5. odstavka 6. člena Uredbe o določitvi objektov in okolišev (t. j. nekdanjega 6. odstavka) je bil izdan še "Pravilnik o pogojih za izdajo soglasja Ministrstva za obrambo za promet s kmetijskimi zemljišči, gozdovi in z zemljišči, namenjenimi za poselitev" (Pravilnik o pogojih za izdajo soglasja; Ur. l. RS, št. 89/2003). V njem so bili določeni pogoji za izdajo soglasja za promet z zemljišči, kot ga predvideva 1. odstavek 6. člena Uredbe o določitvi objektov in okolišev objektov. V 4. členu je natančneje opredeljeno, v katerih primerih se sme zavrniti izdajo soglasja za promet z zemljiščem.

V 1. odstavku 6. člena ZObr je določeno, da za državljane obstaja materialna dolžnost. Podrobnosti so, v skladu s 4. odstavkom 11. člena ZObr, določene v ZMatD.

Lastnike zemljišč na območjih za razmestitev vojske bremeni materialna dolžnost trpeti začasno uporabo teh zemljišč za potrebe mobilizacije, ki je oblika razmestitve vojske (3. odstavek 2. člena ZMatD). Materialna dolžnost na zemljiščih je po svoji vsebini zakonska služnost. K njej so zavezani državljani Republike Slovenije - 1. odstavek 2. člena ZMatD), ne pa tudi fizične osebe s tujim državljanstvom.

Republika Slovenija se je v 3. odstavku 3.a člena Ustave zavezala, da bo pravne akte Evropske Unije uporabljala, in sicer v skladu z ureditvijo EU. V skladu s to ureditvijo pa ima pravo EU prednost pri uporabi pred morebitno slovensko zakonsko ali podzakonsko ureditvijo iz istega področja (ustaljena sodna praksa Sodišča Evropskih skupnosti; tako že odločba v zadevi 6/64, Costa ./. E.N.E.L., zbirka 1964, 1251).

PES v okviru prostega pretoka kapitala ureja tudi pridobitev zemljišč po državljanih držav članic EU, če takšne osebe nimajo slovenskega državljanstva. Zmotno je zato prepričanje prvostopenjskega sodišča, da se v tej zadevi PES sploh ne more uporabiti.

Prosti pretok kapitala (člen 56 odst. 1 PES) je generalna klavzula. Njena odprtost povzroča dvome o njeni vsebini. Tudi ostale določbe v zvezi s prostim pretokom kapitala so potrebne razlage. V zvezi s prostim pretokom kapitala se je zato razvila razmeroma obsežna sodna praksa Sodišča Evropskih skupnosti (SES). Ker so bile po presoji Vrhovnega sodišča določbe PES glede prostega pretoka kapitala že dovolj razjasnjene z dosedanjo sodno prakso SES, Vrhovno sodišče RS te zadeve SES ni predložilo v predhodno odločitev (3. odstavek 234. člena PES).

Glede na sodno prakso SES (npr. odločbi SES C-302/97, zbirka odločb 1999, I-3099 (KonleĆ, zadeva C-423/98, zbirka odločb 2000, I-5965 (AlboreĆ in zadeva C-300/01, zbirka odločb 2003, str. I-04899 (SalzmannĆ) in glede na prevladujoče mnenje v literaturi (Bröhmer v Calliess/Ruffert, EUV/EGV, Kommentar, München 2007, kom. k členu 56, oš. 9 do 13 in Ress/Ukrow v: Grabitz/Hilf, Das Recht der Europäischen Union, München, stanje februar 2002, kom. k čl. 56, oš. 13 do 17) je nakup zemljišč pojavna oblika pretoka kapitala, in se zato zanjo uporabljajo členi 56 in naslednji PES.

Glede na čl. 56 odst. 1 PES so prepovedane vse omejitve pretoka kapitala med državami članicami. Po ustaljeni in dolgoletni sodni praksi SES se na prosti pretok kapitala in ostale temeljne prostosti (svoboščine) lahko sklicujejo tudi osebe civilnega prava, ne le države (začetek takšne sodne prakse z odločbo v zadevi 26/62, Zbirka 1963, 1 (van Gend & LoosĆ; prim. npr. Kingreen v Calliess/Ruffert, EUV/EGV, Kommentar, München 2007, kom. k členom 28 do 30, oš. 9).

V obravnavani zadevi je za izdajo soglasja zaprosil slovenski državljan. Zaprosil pa je za soglasje k prodajni pogodbi, pri kateri sta bila kupca zemljišč državljana Velike Britanije in Severne Irske, ki sta hkrati državljana EU. Soglasje pa se nanaša na pravni posel z državljanoma EU. Ker se člen 56 odstavek 1 PES nanaša prav na takšne posle, ga je mogoče uporabiti v tej zadevi.

Nekatere omejitve prostega pretoka kapitala, ki jih določajo predpisi držav članic, so vseeno dovoljene (čl. 58 odst. 1 b) PES). Med razlogi, ki opravičujejo omejitev prostega pretoka kapitala, je tudi javna varnost (čl. 58 odst. 1 b) PES). Pojem javne varnosti vključuje tudi zunanjo varnost države članice. Tako je izrecno odločilo SES v zadevi Albore, (oš. 18; na navedenem mestu je tudi pregled starejše sodne prakse SES).

Omejitve prostega pretoka kapitala zaradi javne varnosti so torej načeloma dopustne. Ne smejo pa biti niti nesorazmerne, niti povzročiti neutemeljenega razlikovanja ali prikrite omejitve prostega pretoka kapitala (zadeva Albore, oš. 19 in 20). Omejitve so dovoljene, če bi enaka obravnava pripadnikov držav članic pripeljala do stvarnih, konkretnih in težkih nevarnosti za vojaške koristi prizadete države članice (zadeva Albore, oš. 23).

Iz navedenega izhaja, da nacionalna pravna ureditev prometa z zemljišči, ki so posebnega pomena za obrambo, vodi do razlikovanja med državljani RS in vsemi drugimi državljani EU. Sicer pridobitev nepremičnin na območjih, ki so posebnega pomena za obrambo, državljanom drugih držav članic EU ni izrecno prepovedana. Pri razlagi predpisov, ki jo je vzelo za podlago prvostopenjsko sodišče, pa bi bila pridobitev zemljišč (razen zazidanih stavbnih zemljišč) državljanom ostalih držav članic EU vselej onemogočena. Razlogi pri tem niso stvarne, temveč pravne narave, namreč okoliščina, da materialna dolžnost za tuje državljane ni bila uvedena.

Pri takšni razlagi 123. in 67. člena Ustave ter ZMatD, kot je tista, na kateri temelji izpodbijana sodba, bi prišli do zaključka, da lahko država na dopusten način na podlagi nacionalnih predpisov omeji prosti pretok kapitala. To je po presoji Vrhovnega sodišča RS v nasprotju z razlago čl. 56 ods. 1 in 58 odst. 1 b) PES, na kateri temelji podobna, vendar ne povsem enaka zadeva Albore. Pravna ureditev, ki nalaga materialno dolžnost le državljanom RS, po presoji Vrhovnega sodišča RS namreč ni stvaren razlog, temveč praven razlog. Res je, da Ustava Republike Slovenije v 67. členu omogoča omejitev lastninske pravice na nepremičninah. Omejitev je pravno dopustna ne glede na lastnikovo takšno ali drugačno povezavo s tujino, ali kakšne druge dolžnosti. Res je tudi, da 123. člen Ustave Republike Slovenije zavezuje k obrambi le državljane RS. Zaradi te obveznosti državljanov pa si ni mogoče 67. člena Ustave RS razlagati tako, da ne bi bilo mogoče omejiti lastninske pravice na nepremičninah, če lastnik ni slovenski državljan.

Glede na razlago prvostopenjskega sodišča zaradi načela subsidiarnosti (člen 5 odst. 2 PES) v obravnavani zadevi evropskega prava sploh ne bi bilo mogoče uporabiti. To pa je materialnopravno zmotno. Členi 56 odst. 1 in 58 odst. 1 PES imajo namreč prednost pri uporabi pred tistimi določbami slovenskih predpisov, ki služijo kot pravna podlaga za omejitev prostega pretoka kapitala. Prvostopenjsko sodišče in tožena stranka se v obravnavani zadevi nista ukvarjala z vprašanjem, ali obstajajo kakšne v dosedanjem postopku še neugotovljene okoliščine, zaradi katerih je mogoče ob nediskriminatorni uporabi ZObr in na njegovi podlagi izdanega Pravilnika o pogojih za izdajo soglasja, zavrniti izdajo soglasja za promet z obema zemljiščema. V tej smeri je zaradi nepravilne uporabe materialnega prava ostalo dejansko stanje nepopolno ugotovljeno. Vrhovno sodišče RS je zato ugodilo reviziji in je spremenilo sodbo sodišča prve stopnje tako, da je ugodilo tožbi, odpravilo odločbo tožene stranke ter ji je zadevo vrnilo v ponovno odločanje (1. odstavek 94. člena ZUS-1 in 4. točka 1. odstavka 64. člena ZUS-1). Pri ponovnem odločanju bo moral drugostopenjski upravni organ upoštevati stališče Vrhovnega sodišča RS v tej sodbi.

Tožena stranka mora revidentu povrniti stroške v višini 350 EUR (3. odstavek 25. člena ZUS-1 v povezavi z 2. odstavkom 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu - Ur. l. RS, št. 24/2007) v 15 dneh. Neutemeljena pa je zahteva za povrnitev materialnih stroškov, za nagrado za poročilo stranki in za povrnitev 20 % DDV (od odvetniških storitev), ker za povrnitev teh stroškov ni podlage v navedenem pravilniku.