Jedro

Zakonska dikcija iz 1. točke petega odstavka 218b člena ZGO-1 "se štejejo" pomeni izjemo od siceršnje opredelitve pogojev za stavbna zemljišča, saj izenačuje pravni status omenjenih zemljišč s tistimi, ki izpolnjujejo splošne pogoje za stavbna zemljišča. Med pogoje, ki jih ta določba izrecno izključuje ("ne glede na določbe druge alineje prvega odstavka"), spada tudi zagotovljena oskrba s pitno vodo in energijo, odvajanje odplak in odstranjevanje odpadkov ter dostop na javno cesto. Zgolj to, da na parcelah, ki so predmet obravnavane odločbe, ni zagotovljena komunalna oskrba v navedenem obsegu, torej ni razlog za nedopustnost odmere NUSZ.

Izrek

I. Tožbi se ugodi, odločba Finančne uprave Republike Slovenije, št. DT 4224-13227/2018-13 z dne 7. 10. 2019 se odpravi v delu, ki se nanaša na odmero NUSZ za nezazidana stavbna zemljišča za leto 2019 in se v tem obsegu vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

1. Prvostopni organ je z izpodbijano odločbo tožniku za leto 2019 odmeril nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča (NUSZ) na območju občine Lukovica v višini 29.482,47 EUR, kar mora plačati tožnik v predpisanih rokih na naveden račun. Odločitev je organ sprejel na podlagi v odločbi citiranih zakonov, Zakona o stavbnih zemljiščih (ZSZ/84), Zakona o graditvi objektov (ZGO-1), Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v občini Lukovica (Odlok o NUSZ) in Odloka o lokacijskem načrtu območje sanacije kamnoloma Lukovica ( Odlok o LN).

2. Drugostopni organ je pritožbo tožnika, ki je bila usmerjena zgolj na odmero NUSZ za nezazidano stavbno zemljišče, zavrnil. 3. Tožnik v tožbi vztraja, da izpodbija odmero le za nezazidana stavbna zemljišča. Odmeri nasprotuje iz dveh razlogov, ker se ta zemljišča nahajajo v rudniškem – pridobivalnem prostoru (območje Kamnoloma ...), za katerega tožnik od leta 2006 dalje plačuje tudi koncesnino, in ker za zaključek, da so navedene parcele nezazidano stavbno zemljišče, upravni organ nima pravne podlage. Upravna organa si preširoko razlagata generalno določbo 58. člena ZSZ/84 in 60. člena istega zakona, ki opredeljuje kriterije, kdaj se neko zemljišče šteje za stavbno zemljišče. Za odmero nadomestila za nezazidano stavbno zemljišče v obsegu, kot ga je odmeril upravni organ, ni pravne podlage, saj je v petem odstavku 218.b člena ZGO-1 določeno, da se za nezazidana stavbna zemljišča štejejo tudi zemljiške parcele, za katere je z lokacijskim načrtom določeno, da so namenjene za površinsko izkoriščanje mineralnih snovi. Vendar pa v nobenem postopku ni naveden prostorski akt, s katerim je določeno območje, način in pogoji za površinsko izkoriščanje mineralnih surovin. Odlok o LN je prostorski akt, ki opredeljuje prihodno namensko rabo območja ob izpolnitvi pogoja sanacije prostora po končanem pridobivanju surovin, ki še vedno traja. Ne vsebuje pa ta akt elementov prostorskega izvedbenega akta, na podlagi katerega bi bilo mogoče izdati dovoljenje za gradnjo objektov za potrebe površinskega izkoriščanja mineralnih surovin, kar pomeni, da za območje Kamnoloma ... občina ni sprejela lokacijskega načrta, s katerim bi določila območje in pogoje za izdajo ustreznih dovoljenj. Poleg tega pa za odmero NUSZ za nezazidana stavbna zemljišča v obsegu, kot ga je odmeril upravni organ, ni podlage v Odloku o NUSZ. Nasprotuje sklicevanju na odločitev Upravnega sodišča RS iz leta 2006, ker so bili v tem postopku razlogi upravnih odločb tako pomanjkljivi, da nikakor ne gre za enako dejansko stanje. Uveljavlja neskladnost 218.b člena ZGO-1 z Ustavo. Besedilo četrtega odstavka 218.b člena ZGO-1 ustvarja diskriminacijo med zavezanci za odmero NUZS za nezazidano stavbno zemljišče za primere, kjer je sprejet državni lokacijski načrt (DLN) ali občinski lokacijski načrt (OLN) oziroma občinski podrobni prostorski načrt (OPPN) in za primere, kjer je sprejet OPN – izvedbeni del (OPN-ID). V primeru, kjer je sprejet DLN ali OLN oziroma OPPN, je že podana osnova za odmero NUZS za nezazidana stavbna zemljišča, v primeru OPN-ID, pa mora biti podana možnost, da se komunalna infrastruktura tudi zgradi, oziroma možnost, da se zemljišče priključi na komunalno infrastrukturo. Peti odstavek 218.b člena ZGO-1 določbe druge alineje prvega odstavka 218.b člena v celoti izniči in postavlja nove pogoje zavezancem, ki želijo pripraviti zemljišče za gradnjo na območjih, kjer je sprejet lokacijski načrt in so trenutno namenjeni za površinsko izkoriščanje mineralnih surovi. Kumulativno določeni pogoji pa ne upoštevajo ostalih določb ZGO-1, ki določajo nezazidana stavbna zemljišča na območjih, kjer so sprejeti izvedbeni prostorski akti, to je komunalna opremljenost oziroma možnost, da se zemljišče priključi na komunalno infrastrukturo. Peti odstavek 218.b člena ZGO-1 ustvarja diskriminacijo med zavezanci, zato ga je potrebno razveljaviti ali dopolniti s pogoji iz četrtega odstavka, ki se nanašajo na določitev nezazidanih stavbnih zemljišč v primeru sprejetih prostorskih izvedbenih aktov. Odpraviti je treba tudi diskriminacijo med zavezanci za območja, za katera so sprejeti DLN ali OLN oziroma sedaj OPPN, in za primere, kjer je sprejet OPN-ID. Pri vseh zavezancih je treba, ne glede na način urejanja in ne glede na to ali se območje trenutno uporablja za površinsko izkoriščanje mineralnih surovin, določiti, da so nezazidana stavbna zemljišča tiste zemljiške parcele, kjer so sprejeti prostorski izvedbeni akti in kjer je možno izvesti priključke na javno sekundarno komunalno infrastrukturo. To pomeni, da mora biti zgrajena sekundarna komunalna infrastruktura. Predlaga, da Upravno sodišče uporabi exceptio illegalis in zaradi protiustavnosti odloči, da se ne uporabi petega odstavka 218.b člena ZGO-1 kot podlago za odmero NUSZ, oziroma podrejeno, da sodišče prekine odločanje o tem sporu in predlaga Ustavnemu sodišču RS, da oceni ustavnost petega odstavka 218.b člena ZGO-1. Predlaga odpravo izpodbijane odločbe v delu, ki se nanaša na odmero nadomestila za nezazidana stavbna zemljišča, in zahteva povrnitev stroškov postopka.

4. Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri razlogih izpodbijane odločbe in predlaga zavrnitev tožbe. V pripravljalni vlogi dopolnjuje odgovor na tožbo in obrazlaga, da je Odlok o LN prostorski akt, s katerim je določeno območje, način in pogoji za površinsko izkoriščanje mineralnih snovi, z zgodovinsko analizo sprejemanja zakonodaje.

5. Tožba je utemeljena.

6. Predmet upravnega spora je prvostopna odločba, s katero je prvostopni organ med drugim odmeril NUSZ za leto 2019, tudi za v 1. točki navedene parcele, ki jih šteje za nezazidano stavbno zemljišče. 7. Obveznost plačila NUSZ je določena v VI. poglavju ZSZ/84, ki se je v tem delu uporabljal v skladu s 5. točko prvega odstavka 179. člena Zakona o urejanju prostora (ZUreP-1) in prvo alinejo prvega odstavka 56. člena Zakona o stavbnih zemljiščih (ZSZ/97). Ta ureditev je ostala nespremenjena tudi po sprejetju Zakona o prostorskem načrtovanju (ZPNačrt), saj ta v svojem 103. členu ni določil prenehanja veljavnosti ZUreP-1 v delu, ki se nanaša na plačevanje nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča. 8. Tako ZUreP-1 kot ZPNačrt (z izjemo 89. člena) sta prenehala veljati z uveljavitvijo Zakona o urejanju prostora (ZUreP-2), ZGO-1 pa z uveljavitvijo Gradbenega zakona (GZ). Oba sedaj veljavna zakona kot datum začetka uporabe in s tem razveljavitve prej veljavnih zakonov določata 1. 6. 2018, kar je pred izdajo v tem upravnem sporu izpodbijane odločbe. Pri tem ZUreP-2 v prehodnih določbah izrecno našteva postopke, pričete pred njegovo ureditvijo, ki naj se končajo po prej veljavni zakonodaji, med njimi pa ni postopkov za odmero NUSZ. GZ sicer v prvem odstavku 106. člena določa, da se postopki, začeti pred začetkom uporabe tega zakona na podlagi ZGO-1, končajo po določbah ZGO-1, vendar postopek za odmero nadomestila ni začet na podlagi ZGO-1, temveč ZSZ/84. Ob upoštevanju načela zakonitosti bi to pomenilo, da je treba kot pravilno materialno podlago pri odmeri NUSZ (glede na prvo alinejo prvega odstavka 56. člena ZSZ/97) upoštevati izključno določbe 6. poglavja ZSZ/84 in zakonodajo veljavno v času izdaje izpodbijane odločbe, predvsem ZUreP-2, saj prehodne določbe zakonov, veljavnih v času izdaje izpodbijane odločbe, ne dajejo podlage za uporabo ZUreP-1 oziroma ZPNačrt, niti ZGO-1. Glede na odločbo Ustavnega sodišča U-I-313/13-86 z dne 31. 3. 2014, ki je presojalo ustavnost Zakona o davku na nepremičnine in med drugim odločilo, da se Zakon o davku na nepremičnine razveljavi (1. točka izreka), določilo pa je tudi način izvrševanja te odločbe, in sicer da se do drugačne zakonske ureditve obdavčitve nepremičnin uporabljajo predpisi iz prve do pete alineje 33. člena Zakona o davku na nepremičnine (3. točka izreka), med katerimi so tudi prva in tretja alineja 41. člena ter določbe VI. poglavja ZSZ/84 in občinski odloki, ki so bili izdani na podlagi VI. poglavja ZSZ/84, ter 218. člen, 218.a člen, 218.b člen, 218.c člen, 218.č člen in 218.d člen ZGO-1, se ne glede na prenehanje veljavnosti ZUreP-1 in ZGO-1 (in uveljavitev ZUreP-2 ter GZ), do sprejema ustrezne zakonske ureditve v postopkih za odmero NUSZ kot materialno pravno podlago uporablja 6. poglavje ZSZ/84 ter citirane določbe ZGO-1, ki opredeljujejo zazidana in nezazidana stavbna zemljišča. 9. V obrazložitvi izpodbijane odločbe organ našteva in povzema vso relevantno zakonodajo, pri čemer ne obrazloži za katero kategorijo zemljišč, za katere določa nadomestilo (nezazidana stavbna zemljišča, zazidana stavbna zemljišča – objekti (zaprte površine), zazidano stavbno zemljišče – odprte (zunanje/spremljevalne) površine) je posamezne določbe ZSZ/84, ZSZ/97, ZGO-1 in občinskih odlokov – Odlok o NUSZ in Odlok o LN uporabil. Šele drugostopni organ je obrazložitev prvostopnega organa dopolnil. Iz obrazložitve bi izhajalo, da je za obravnavana nezazidana stavbna zemljišča, po mnenju drugostopnega organa, izpolnjen pogoj iz 1. točke petega odstavka 218.b člena ZGO-1 (citira sicer celotni odstavek), saj je za območje sprejet Odlok o LN, na katerega se tudi sklicuje.

10. Skladno s petim odstavkom 218.b člena ZGO-1 se ne glede na določbe druge alineje prvega odstavka tega člena štejejo za nezazidano stavbno zemljišče tudi zemljiške parcele, za katere je z lokacijskim načrtom določeno, da so namenjene za površinsko izkoriščanje mineralnih surovin, če je z lokacijskim načrtom določeno, da se po opustitvi izkoriščanja na njih izvede sanacija tako, da se namenijo za gradnjo (1. točka te določbe).

11. Navedena zakonska dikcija "se štejejo" pomeni izjemo od siceršnje opredelitve pogojev za stavbna zemljišča, saj izenačuje pravni status omenjenih zemljišč s tistimi, ki izpolnjujejo splošne pogoje za stavbna zemljišča. Med pogoje, ki jih ta določba izrecno izključuje ("ne glede na določbe druge alineje prvega odstavka"), spada tudi zagotovljena oskrba s pitno vodo in energijo, odvajanje odplak in odstranjevanje odpadkov ter dostop na javno cesto. Zgolj to, da na parcelah, ki so predmet obravnavane odločbe, ni zagotovljena komunalna oskrba v navedenem obsegu, torej ni razlog za nedopustnost odmere NUSZ1. 12. Po citirani določbi 1. točke petega odstavka 218.b člena ZGO-1, ki v obravnavani zadevi predstavlja pravno podlago za odmero NUSZ za nezazidano stavbno zemljišče, sta za odločitev, ali se od obravnavanih parcel odmeri NUSZ, pravno pomembni izključno dve okoliščini: da gre za zemljiške parcele, za katere je z lokacijskim načrtom določeno, da so namenjene za površinsko izkoriščanje mineralnih surovin, in da je z lokacijskim načrtom določeno, da se po opustitvi izkoriščanja na njih izvede sanacija tako, da se namenijo za gradnjo.

13. Tožnik v zvezi s tem v tožbi ugovarja, da za takšno odmero ni pravne podlage, saj v nobenem postopku Občina Lukovica ni navedla prostorskega akta, s katerim je določeno območje, način in pogoji za površinsko izkoriščanje mineralnih surovin. Upravna organa obeh stopenj in Občina Lukovica se sklicujejo zgolj na Odlok o LN, vendar ta akt po tožnikovem prepričanju predstavlja le prostorski akt, ki opredeljuje prihodnjo namensko rabo območja ob izpolnitvi pogoja sanacije prostora po končanem pridobivanju surovin, ki še vedno traja. Ne vsebuje pa tudi elementov prostorskega izvedbenega akta, na podlagi katerega bi bilo mogoče izdati dovoljenje za gradnjo objektov za potrebe površinskega izkoriščanja mineralnih surovin.

14. Sodišče ugotavlja, da tožnik utemeljeno ugovarja, da organ v obrazložitvi izpodbijane odločbe ni izrecno navedel pravne podlage, po kateri je za zemljiške parcele, od katerih je v tej zadevi z izpodbijano odločbo odmerjen NUSZ za nestavbna zemljišča, določeno, da so namenjene za površinsko izkoriščanje mineralnih surovin, kar predstavlja eno izmed relevantnih okoliščin za odmero NUSZ za nezazidano stavbno zemljišče po 1. točki petega odstavka 218.b člena ZGO-1, torej za pravilno uporabo prava.

15. Očitka neustavnosti navedene zakonske določbe oziroma zatrjevane diskriminacije (in s tem kršitve 14. člena Ustave) po petem odstavku 218.b člena ZGO-1, glede na druga nezazidana stavbna zemljišča, pa tožnik po presoji sodišča, ob upoštevanju posebne narave zemljišč, namenjenih izrecno za površinsko izkoriščanje mineralnih surovin, torej za izvajanje del (oziroma dejavnosti) z namenom pridobivanja, obogatitve in uskladiščenja mineralnih surovin, in s tem za odkopavanje, predelavo in hranjenje teh snovi, ki se nahajajo na površini zemljišč, ni konkretizirano pojasnil. Sodišče namreč meni, da je opisana narava teh zemljišč oziroma namen njihove uporabe tako specifičen, da predstavlja razumen in stvaren razlog za razlikovanje obravnave tovrstnih zemljišč glede na druga nezazidana stavbna zemljišča pri določitvi obveznosti za odmero NUSZ za nezazidana stavbna zemljišča. Enako je namreč treba obravnavati tiste pravne ter dejanske stanove, ki so si v bistvenem podobni, in obratno2. 16. Glede na navedeno je sodišče tožbi ugodilo in na podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) odločbo prvostopnega organa v izpodbijanem delu odpravilo in zadevo skladno s tretjim odstavkom istega člena vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek, v katerem je, glede na četrti odstavek te določbe, vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka.

17. V ponovnem postopku bo tako organ pri odmeri NUSZ za nezazidana stavbna zemljišča za leto 2019, ob uporabi materialnega prava, kot izhaja iz obrazložitve te sodbe, moral natančno obrazložiti, kateri deli zemljišč se štejejo za nezazidana stavbna zemljišča in na katerih podlagah. Navedeno pomeni, da bo moral navesti tako dejanske okoliščine kot pravne podlage, kar sedaj ne v prvostopni odločbi ne v drugostopni odločbi ni bilo navedeno.

18. Sodišče v zadevi ni opravilo glavne obravnave, ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnih spisov očitno, da je potrebno tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena tega zakona, pa v upravnem sporu ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1). Obrazložitve drugostopnega organa, ki jo je ta podal v pripravljalni vlogi, v zvezi s pravno naravo Odloka o LN, sodišče v obravnavani zadevi ni moglo upoštevati, ker bi taka obrazložitev morala izhajati že iz obrazložitve organa v odločbi. Ne glede na navedeno pa je bistvena pomanjkljivost obrazložitve odločbe v nenavedbi akta, iz katerega bi izhajal obseg nezazidanih stavbnih zemljišč, za katere je odmerjen NUSZ, tega pa toženka tudi v pripravljalni vlogi ni pojasnila.

19. Ker je tožnik v tem upravnem sporu uspel, mu je sodišče odmerilo stroške postopka v višini 347,70 EUR (25. člen ZUS-1 v zvezi s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu). Stroške mu je dolžna toženka povrniti v roku 15 dni od prejema sodbe.

1 Tako tudi sodba tega sodišča I U 1162/2013 z 10. 7. 2015. 2 Primerjaj: M. Avbelj in K. Vatovec v Komentar Ustave Republike Slovenije, ur. M. Avbelj, Nova univerza, Evropska pravna fakulteta, Ljubljana, 2019, I. del, str. 116, tč. 21.