Jedro

Dejansko je tožena stranka vlogo obravnavala po vsebini, čeprav iz uvoda in izreka sklepa izhaja, da gre za zavrženje, ker naj bi bili za to podani procesni razlogi iz 2. točke prvega odstavka 129. člena ZUP. Izrek sklepa je tako v nasprotju z obrazložitvijo, zaradi česar se izpodbijanega akta ne da preizkusiti, kar predstavlja bistveno kršitev določb postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP in je bilo že zaradi tega potrebno sklep odpraviti in vrniti zadevo toženi stranki v ponovno odločanje.

Tožena stranka je sicer v ponovljenem upravnem postopku večkrat pozvala tožečo stranko na dopolnitev vloge, ni pa ji pred izdajo akta, ki se sedaj izpodbija, dala možnosti, da se izreče o tistih dejstvih in okoliščinah, ki so privedli toženo stranko do tega, da je vlogo ponovno zavrgla. Zahteva za dopolnitev vloge namreč ni isto kot poziv stranki, da se v skladu z načelom zaslišanja stranke pred izdajo akta izreče o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe.

Izdaja dovoljenja občine za poslovanje podružnične lekarne oziroma presoja, ali so izpolnjeni zakonski pogoji za njegovo izdajo, ni v pristojnosti toženke (torej Ministrstva za zdravje), temveč občine. Toženka je omejena na ugotovitev, ali je bilo tako dovoljenje izdano oziroma priloženo vlogi za verifikacijo lekarniške podružnice.

Izrek

I. Tožbi se ugodi in se sklep Ministrstva za zdravje št. 1600-3/2015-27 z dne 15. 12. 2017 odpravi ter se zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v višini 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

1. Tožeča stranka je dne 29. 9. 2017 vložila tožbo zaradi molka organa v postopku verifikacije podružnice lekarne, kjer je med drugim navedla, da je 15. 6. 2015 pri toženi stranki vložila vlogo za verifikacijo Lekarniške podružnice A, tožena stranka je nato vlogo zavrgla, Upravno sodišče RS je sklep o zavrženju s sodbo I U 1301/2015-12 z dne 7. 4. 2016 odpravilo in vrnilo zadevo toženi stranki v ponoven postopek. V postopku verifikacije so bili toženi stranki posredovani vsi za odločitev relevantni dokumenti, tožena stranka pa kljub temu ni odločila o vlogi tožeče stranke in je zato tožeča stranka toženo stranko pozvala, naj v roku 7 dni izda odločbo o verifikaciji, česar pa tožena stranka ni storila, zato je v tožbi tožeča stranka predlagala, naj sodišče odloči v sporu polne jurisdikcije in verificira Lekarniško podružnico A, podrejeno pa, naj toženi stranki naloži, naj izda odločbo o verifikaciji. Predlagala je tudi povrnitev stroškov postopka.

2. Sodišče je toženo stranko pozvalo, naj pošlje spise in sporoči razlog, zakaj v zadevi še ni odločeno. Tožena stranka je z dopisom z dne 18. 12. 2017 sodišču sporočila, da je izdala sklep, s katerim je odločila o zahtevku tožeče stranke. Tožeča stranka je bila nato pozvana, naj sporoči, ali je z aktom zadovoljna ali pa vztraja in v kakšnem delu vztraja pri tožbi. Tožeča stranka je nato tožbo razširila še na novi akt. 3. Z izpodbijanim sklepom, ki ji je bil izdan med upravnim sporom zaradi molka organa, je tožena stranka ponovno zavrgla vlogo tožeče stranke za verifikacijo Lekarniške podružnice A. V obrazložitvi sklepa pojasnjuje potek prvega upravnega postopka do izdaje sodbe Upravnega sodišča RS I U 1301/2015-12 z dne 7. 4. 2016. Sodišče je v navedeni sodbi toženi stranki naložilo, da mora v ponovljenem postopku ugotoviti, ali tožeča stranka razpolaga z dovoljenjem Občine A za poslovanje podružnične lekarne s tem, da jo pozove k posredovanju tega dokumenta. V ponovljenem postopku je tožena stranka tožečo stranko pozvala k predložitvi navedenega dovoljenja. Tožeča stranka je nato toženi stranki predložila soglasje župana B za odprtje nove podružnične lekarne v A, prav tako pa tudi sklep Občine A, s katerim le ta izdaja dovoljenje za poslovanje podružnične lekarne Javnega zavoda Lekarna B v občini A. Nadalje je tožena stranka pozvala tožečo stranko, naj predloži še mnenje Lekarniške zbornice Slovenije v skladu z 22. členom Zakona o lekarniški dejavnosti (Uradni list RS št. 36/04 – uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju ZLD). Pooblaščenec tožeče stranke je odgovoril, da s tem mnenjem ne razpolaga. Tožena stranka je od Lekarniške zbornice Slovenije prejela dopis, v katerem navaja, da se občina na zbornico za izdajo mnenja v skladu z drugim odstavkom 22. člena ZLD ni obrnila pravilno in s podatki, ki jih zbornica potrebuje za sprejem zahtevanega mnenja. Tožena stranka tako ugotavlja, da je bilo dovoljenje izdano brez pridobitve mnenja Lekarniške zbornice Slovenije in da v dovoljenju ni datuma izdaje dovoljenja. Zaradi tega je potrebno to dovoljenje odpraviti in ne more služiti kot dokaz v postopku. Hkrati tožena stranka ugotavlja, da je Občina C za celotno območje občine C kot tudi za območje občine A podelila koncesijo za opravljanje lekarniške dejavnosti D.D., ki svojo dejavnost opravlja v zasebni lekarni C, dolžan pa je organizirati tudi priročno zalogo zdravil v zdravstveni postaji A. 4. Tožeča stranka v razširitvi tožbe v zvezi z navedenim sklepom o zavrženju njene vloge navaja, da tožena stranka po eni strani navaja, da naj bi se seznanila s stališčem Lekarniške zbornice Slovenije, po drugi strani pa zaključuje, da naj bi bilo dovoljenje občine izdano brez pridobitve mnenja Lekarniške zbornice Slovenije in tako prihaja tožena stranka sama s sabo v nasprotje. Sicer pa mnenje kot tako ni zavezujoč normativni akt, ampak gre za akt posvetovalne narave. Mnenja so že sama po sebi nezavezujoče narave. Tudi če bi mnenje imelo normativni učinek, se soglasje občine šteje za veljavnega, dokler ni odpravljeno v ustreznem postopku. Dokler pa ni odpravljeno, pa je upravni organ na tako dovoljenje vezan. Tožeča stranka se tudi ne strinja s tem, da je možno enačiti pojem priročne zaloge zdravil v lekarni z lekarno. Razen tega Občine A ni v koncesijskem razmerju s koncesionarjem D.D.. Odločba o podelitvi koncesije v delu, ki se nanaša na območje A, je za tožečo stranko brez pravnega učinka. Tožeča stranka primarno predlaga, naj sodišče odloči v sporu polne jurisdikcije in izda odločitev, ki nadomešča odločbo o verifikaciji z besedilom, ki ga v tožbenem zahtevku natančno navaja, podrejeno pa predlaga, naj sodišče izpodbijani sklep odpravi, v obeh primerih pa zahteva povrnitev stroškov postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

5. Tožena stranka na razširitev tožbe ni odgovorila.

K točki I izreka:

6. Tožba je utemeljena.

7. Predmet izpodbijanega sklepa je zavrženje tožničine vloge za verifikacijo Lekarniške podružnice A, pri čemer je v uvodu sklepa navedeno, da se vloga zavrže na podlagi 2. točke prvega odstavka 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Skladno z 2. točko prvega odstavka 129. člena ZUP organ s sklepom vlogo zavrže, če vložnik v vlogi ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi oziroma, če po tem zakonu ne more biti stranka. Tožena stranka v ponovljenem postopku v obrazložitvi izpodbijanega sklepa ni pojasnila, zakaj je v uvodu sklepa navedla ta razlog za zavrženje in zakaj meni, da tožeča stranka ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi in zakaj naj ne bi mogla biti stranka v postopku. Kot razlog za zavrženje je navedeno to, da je bilo dovoljenje za poslovanje podružnice lekarne izdano, ne da bi občinski organ poprej pridobil mnenje Lekarniške zbornice Slovenije. To pa ne predstavlja nobenega od razlogov za zavrženje vloge iz 129. člena ZUP, kot tudi ni razlog za zavrženje vloge to, da je bila za območje občine C podeljena koncesija za opravljanje lekarniške dejavnosti D.D., ki je dolžan organizirati tudi priročno zalogo zdravil v Zdravstveni postaji A. Dejansko je tožena stranka vlogo obravnavala po vsebini, čeprav iz uvoda in izreka sklepa izhaja, da gre za zavrženje, ker naj bi bili za to podani procesni razlogi iz 2. točke prvega odstavka 129. člena ZUP. Izrek sklepa je tako v nasprotju z obrazložitvijo, zaradi česar se izpodbijanega akta ne da preizkusiti, kar predstavlja bistveno kršitev določb postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP in je bilo že zaradi tega potrebno sklep odpraviti in vrniti zadevo toženi stranki v ponovno odločanje.

8. Sodišče poleg tega še pojasnjuje, da po presoji sodišča niso podani razlogi za zavrženje vloge iz 2. točke prvega odstavka 129. člena ZUP, saj tožeča stranka uveljavlja svojo pravico ali pravno korist, ker ima pravico vložiti vlogo za verifikacijo lekarniške podružnice, če meni, da so za to izpolnjeni zakonski pogoji. Prav tako je po ZUP tožeča stranka lahko stranka v postopku, saj je skladno s prvim odstavkom 42. člena ZUP stranka v upravnem postopku lahko vsaka fizična in pravna oseba zasebnega ali javnega prava, na katere zahtevo je začet postopek ali zoper katero teče postopek. Tožena stranka bi tako morala vlogo tožeče stranke obravnavati po vsebini, kar pa pomeni, da bi morala v postopku upoštevati tudi vsa temeljna načela ZUP, med katerimi je tudi načelo zaslišanja stranke (9. člen ZUP). V skladu z določilom prvega odstavka 9. člena ZUP je treba dati stranki možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo, preden se izda odločba. Skladno s tretjim odstavkom 9. člena ZUP organ svoje odločbe ne sme opreti na dejstva, glede katerih vsem strankam ni bila dana možnost, da se o njih izjavijo, razen v primerih, določenih z zakonom. Tožena stranka je sicer v ponovljenem upravnem postopku večkrat pozvala tožečo stranko na dopolnitev vloge, ni pa ji pred izdajo akta, ki se sedaj izpodbija, dala možnosti, da se izreče o tistih dejstvih in okoliščinah, ki so privedli toženo stranko do tega, da je vlogo ponovno zavrgla. Zahteva za dopolnitev vloge namreč ni isto kot poziv stranki, da se v skladu z načelom zaslišanja stranke pred izdajo akta izreče o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe. Tožeča stranka je imela tako šele v upravnem sporu možnost navajati svoje ugovore, kot je npr. ta, da mnenje Lekarniške zbornice Slovenije ni zavezujoče, da ni možno brez posebnega postopka poseči v dovoljenje občine za poslovanje podružnice in podobno. Vsa ta sporna vprašanja bi bilo potrebno razčistiti že v upravnem postopku.

9. Razen tega je tožena stranka v obrazložitvi sklepa tudi navedla, da je potrebno dovoljenje Občine A odpraviti. S tem v zvezi sodišče še opozarja, da je že v zadnji sodbi št. I U 1301/2015-12 z dne 7. 4. 2016, ki se nanaša na ta postopek, navedlo, da izdaja dovoljenja občine oziroma presoja, ali so izpolnjeni zakonski pogoji za njegovo izdajo, ni v pristojnosti toženke (torej Ministrstva za zdravje), temveč občine. Sodišče je tudi navedlo, da je toženka omejena na ugotovitev, ali je bilo tako dovoljenje izdano oziroma priloženo vlogi za verifikacijo lekarniške podružnice (točka 14 citirane sodbe).

10. Iz vseh navedenih razlogov sodišče ugotavlja, da je tožba utemeljena, zato je izpodbijani sklep v skladu s 3. točko prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) odpravilo in vrnilo zadevo organu, ki ga je izdal, v ponoven postopek. V ponovljenem postopku je tožena stranka vezana na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka (četrti odstavek 64. člena ZUS-1). Tožena stranka bo tako morala v ponovljenem postopku upoštevati tovrstna stališča sodišča tako iz prejšnje sodbe (I U 1301/2015-12) kot tudi iz te sodbe. Ker je sodišče tožbo odpravilo zaradi navedenih procesnih kršitev, se do vseh navedb tožeče stranke v tožbi ni opredeljevalo.

11. Sodišče je v navedeni zadevi odločilo na nejavni seji brez glavne obravnave, ker je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je potrebno tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, pa v upravnem sporu ni sodeloval tudi stranski udeleženec z nasprotnim interesom. V teh primerih ima namreč sodišče v skladu s prvo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 izrecno pooblastilo, da lahko odloči tudi brez glavne obravnave. Pri tem pa ni šlo zgolj za procesno kršitev, da stranki ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe, ampak je šlo tudi za procesno kršitev, ker je izrek odločbe v nasprotju z obrazložitvijo in se odločbe ne da preizkusiti.

12. Sodišče ni odločilo v sporu polne jurisdikcije, ker narava stvari tega ne dopušča in podatki postopka za to ne dajejo zanesljive podlage. V primeru verifikacije podružnice lekarne ne gre zgolj za pravno presojo, ampak tudi za strokovno presojo, sodišče pa z tovrstnimi strokovnimi znanji ne razpolaga. V skladu s 6. členom ZLD namreč lahko podružnica lekarne začne opravljati lekarniško dejavnost, ko ministrstvo za zdravje ugotovi, da izpolnjuje kadrovske pogoje in pogoje glede prostorov in opreme. Ali podružnica zares izpolnjuje te pogoje, pa je po mnenju sodišča že stvar strokovne presoje. Iz navedenega razloga je sodišče sledilo podrednemu tožbenemu zahtevku in je izpodbijani sklep odpravilo ter vrnilo zadevo toženi stranki v ponovno odločanje.

K točki II izreka:

13. Ker je sodišče tožbi ugodilo in je izpodbijani upravni akt odpravilo, je tožeča stranka v skladu z določilom tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožnikov v upravnem sporu. Ker je bila zadeva rešena na seji, tožečo stranko pa je v postopku zastopala odvetniška družba, se ji priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena citiranega pravilnika), povišani za 22 % DDV, torej za 62,70 EUR.