Jedro

Po presoji Vrhovnega sodišča je določitev različnih kvot v Uredbi glede na dejavnost delodajalcev, ki upošteva različnost položajev delodajalcev, ki opravljajo različne dejavnosti, skladna z namenom tretjega odstavka 62. člena ZZRZI. Zakonodajalec je namreč izhajal iz izhodišča, da se dejavnosti po naravi stvari zelo razlikujejo glede na možnost zaposlovanja invalidov, kar pomeni, da so nekatere dejavnosti bolj primerne zanje kot druge. Določitev različnih višin kvot, glede na zakonski okvir od 2% do 6%, kot to določa ZZRZI, je tako v prosti presoji Vlade, pri čemer je ta omejena z vlogo Ekonomsko socialnega sveta (ki je tristranski organ socialnih partnerjev in Vlade, kar pomeni, da je vsak njegov predlog usklajen s predstavniki delojemalcev, delodajalcev in Vlade) v postopku sprejemanja Uredbe. Zato je po presoji Vrhovnega sodišča ustreznost oziroma (večja ali manjša) primernost višine kvot po posameznih dejavnostih kot podrobnejše opredelitve zakonskega okvira v 3. členu Uredbe strokovno in ne pravno vprašanje.

Izrek

I. R eviziji se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije, Oddelek v Mariboru II U 269/2013-43 z dne 8. 10. 2014 se razveljavi in s e zadeva vrne temu sodišču v novo sojenje.

II. O dločitev o stroških postopka se pridrži za končno odločbo.

Obrazložitev

1. Z izpodbijano sodbo je prvostopenjsko sodišče tožbi tožeče stranke zoper odločbo Javnega jamstvenega, preživninskega in invalidskega sklada Republike Slovenije (v nadaljevanju prvostopenjski organ) št. ODL-5680727000-2012-1/621 z dne 18. 7. 2012 ob smiselni uporabi četrte točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo, ne da bi zadevo vračalo toženi stranki v ponoven postopek (1. točka izreka) in odločilo, da je tožena stranka dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 285,00 EUR z DDV v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi (2. točka izreka). Z navedeno odločbo je prvostopenjski organ (med drugim) odločil, da je tožeča stranka zaradi neizpolnjevanja obveznosti po 65. členu Zakona o zaposlitveni rehabilitaciji in zaposlovanju invalidov (v nadaljevanju ZZRZI) dolžna prvostopenjskemu organu plačati prispevek za vzpodbujanje zaposlovanja invalidov za obdobje od decembra 2010 do vključno julija 2011, in sicer glavnico v višini 12.290,30 EUR ter skupni znesek zamudnih obresti do vključno

30. 6. 2012 v višini 1.388,71 EUR (1. točka izreka), poleg tega pa tudi nadaljnje zamudne obresti, ki tečejo od 1. 7. do plačila (2. točka izreka); da bo v primeru, če obveznost ne bo poravnana, po poteku 15 dni odločba predana organu, pristojnemu za začetek postopka davčne izvršbe (3. točka izreka), da pritožba ne zadrži njene izvršitve (4. točka izreka) in da posebni stroški niso nastali (5. točka izreka). Drugostopenjski organ je z odločbo št. 14104-44/2012/8 z dne 12. 6. 2013 pritožbo tožeče stranke zoper prvostopenjsko odločbo zavrnil. 2. Sodišče prve stopnje se je v obrazložitvi izpodbijane sodbe sklicevalo na stališče tega sodišča, ki ga je sprejelo v sodbi II U 21/2013 z dne 10. 5. 2013, da je ob upoštevanju velikih razlik med številom zaposlenih invalidov in številom vseh delavcev, ki se pojavijo znotraj posameznega področja dejavnosti (to je na ravni področja dejavnosti označene z enomestno črkovno oznako N) 3. člen Uredbe o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov v nasprotju z namenom tretjega odstavka

62. člena ZZRZI, na podlagi katerega je bila ta izdana. V razlogih izpodbijane sodbe se je sodišče prve stopnje sklicevalo na 23. točko obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča U-I-36/06 (ki je sicer presodilo, da tretji odstavek 62. člena ZZRZI ni v neskladju z Ustavo, hkrati pa zavrnilo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 3. in 4. člena Uredbe), ki je med drugim navedlo, da je vrsta dejavnosti, s katero se ukvarja delodajalec, okoliščina, ki bistveno vpliva na dejanski položaj subjekta in s tem na različnost položaja subjektov, ki opravljajo različne dejavnosti. V obravnavanem primeru je tožeča stranka v obdobju, za katerega ji je bilo naloženo plačilo prispevka, zaposlovala 3 delavce, zato je po presoji sodišča glede na zakonski okvir kvota za zaposlovanje invalidov (po katerem je ta različna glede na dejavnost delodajalca), ki ne sme biti manjša od 2%, ob uporabi exceptio illegalis zaradi ugotovljene neskladnosti ureditve kvotnega sistema v Uredbi glede na ureditev, določeno v 62. členu ZZRZI, izpolnjena.

3. Zoper sodbo sodišča prve stopnje vlagata revizijo tožena stranka, ki jo v revizijskem postopku zastopa državno pravobranilstvo, in državno pravobranilstvo kot zastopnik javnega interesa (v nadaljevanju revidenta). Glede dovoljenosti se sklicujeta na 2. (navajata neenotno sodno prakso sodišča prve stopnje, in sicer Oddelka v Mariboru, ki je v bistveno enakih primerih odločbo o odmeri prispevka odpravilo, ker je štelo določbe Uredbe za nezakonite, in Oddelka v Celju, ki šteje Uredbo za zakonito; in odsotnost sodne prakse Vrhovnega sodišča glede zakonitosti Uredbe v povezavi z ZZRZI), 3. točko drugega odstavka 83. člena ZUS-1 (navajata posledice izpodbijane odločitve na celotnem sistemu zaposlovanja invalidov) in na kršitev zakona v škodo javnega interesa. Navajata, da je v obravnavani zadevi vsebina javne koristi oziroma javnega interesa razvidna že iz 2. člena ZZRZI, ki opredeljuje namen zakona, to je povečati zaposljivost invalidov z odstranjevanjem ovir ter ustvarjanjem enakih možnosti za njihovo enakovredno udeležbo na trgu dela (pri tem se sklicujeta na odločbo Ustavnega sodišča U-I-36/06 z dne 5. 2. 2009), nepravilna uporaba določb ZZRZI in Uredbe v izpodbijani sodbi (uporaba 2% kvote) pa ima tudi pomembne posledice za javnofinančni sistem, preko katerega se financira zaposlovanje invalidov. Uveljavljata revizijski razlog zmotne uporabe materialnega prava. Predlagata, naj Vrhovno sodišče reviziji ugodi in izpodbijano sodbo sodišča prve stopnje razveljavi in vrne zadevo v novo sojenje sodišču prve stopnje.

4. Tožeča stranka v odgovoru na revizijo meni, da revidenta nista izkazala nobenega izmed razlogov za dovoljenost revizije, navedbe, s katerimi utemeljujeta revizijo, pa naj bi bile neutemeljene. Predlaga, da se revizija zavrne.

K I. točki izreka: O dovoljenosti revizije:

5. V obravnavani zadevi sta po presoji Vrhovnega sodišča revidenta izkazala, da je revizija dovoljena po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1. O vprašanju, ki ga izpostavljata (to je vprašanje zakonitosti uporabe sistema kvot, ki jih določa Uredba v povezavi z ZZRZI), je sicer v času vložitve revizije res obstajala neenotna sodna praksa Upravnega sodišča, vendar je Vrhovno sodišče v času revizijskega postopka o tem vprašanju že odločilo v zadevi X Ips 136/2015 z dne 15. 7. 2015, ki je v bistvenem pravnem in dejanskem stanju podobna obravnavani. Ker je Vrhovno sodišče v navedeni zadevi zavzelo stališče, od katerega izpodbijana odločitev prvostopenjskega sodišča odstopa, je Vrhovno sodišče revizijo dovolilo zaradi zagotovitve pravne varnosti (2. člen Ustave) in enakega varstva pravic v postopku pred sodiščem (22. člen Ustave). Glede na takšno stanje zadeve in glede na trditve, opisane v tretji točki obrazložitve tega sklepa, pa je v obravnavani zadevi izkazano tudi, da državno pravobranilstvo revizijo vlaga, ker naj bi bil zakon kršen v škodo javnega interesa (tretji odstavek 83. člena ZUS-1).

Vsebinska presoja revizije:

6. Revizija je izredno pravno sredstvo proti pravnomočni sodbi sodišča prve stopnje (83. člen ZUS-1). Po prvem odstavku 85. člena ZUS-1 se lahko revizija vloži le zaradi bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu iz drugega in tretjega odstavka 75. člena ZUS-1 ter zaradi zmotne uporabe materialnega prava, za razliko od postopka s pritožbo, kjer se glede na 2. točko prvega odstavka 75. člena ZUS-1 preizkuša tudi pravilnost presoje postopka izdaje upravnega akta. Revizijsko sodišče izpodbijano sodbo preizkusi le v delu, ki se z revizijo izpodbija, in v mejah razlogov, ki so v njej navedeni, po uradni dolžnosti pa pazi na pravilno uporabo materialnega prava (86. člen ZUS-1). V tem okviru je revizijsko sodišče v obravnavani zadevi tudi opravilo revizijski preizkus.

7.

Ključno vprašanje, ki je v obravnavani revizijski zadevi sporno, je vprašanje materialnopravne pravilnosti stališča sodišča prve stopnje, da 3. člen Uredbe (kot podzakonskega predpisa), ki določa 6% kvoto zaposlovanja invalidov za tožnico kot potovalno agencijo, nima vsebinske podlage v ZZRZI (153. člen Ustave).

8. Presoja zakonitosti akta, v katerem je bila uporabljena določba 3. člena Uredbe, in v zvezi s tem presoja skladnosti 3. člena Uredbe z ZZRZI, je bila (kot je bilo že pojasnjeno v 5. točki obrazložitve tega sklepa) že predmet odločanja pred Vrhovnim sodiščem v zadevi X Ips 136/2015 z dne 15. 7. 2015 .

V tej zadevi je Vrhovno sodišče sprejelo stališče, da

3. člen Uredbe ni v neskladju s tretjim odstavkom 62. člena ZZRZI (kar je v navedeni zadevi pomenilo, da za potovalno agencijo velja 6% kvota), in da pri obremenitvi potovalne agencije, ki spada skupaj z drugimi potovalnimi agencijami v skupino N) po Uredbi SKD, ne gre za neustaven in nesorazmeren poseg v njene ustavne pravice iz 74., 14. in 22. člena Ustave.

9. Ker pa je enako vprašanje sporno tudi v obravnavani zadevi, izpodbijana odločitev sodišča prve stopnje pa od navedene sodbe Vrhovnega sodišča odstopa, Vrhovno sodišče ponovno podaja svojo oceno zakonitosti uporabljene določbe Uredbe.

10. Kvotni sistem zaposlovanja invalidov (ki je urejen v VII. poglavju ZZRZI)(1) pomeni obvezno zaposlovanje določenega števila invalidov in je eden izmed načinov, kako doseči temeljni namen, zaradi katerega je bil ZZRZI sprejet, to je povečanje zaposljivosti invalidov in vzpostavitev pogojev za njihovo enakovredno udeležbo na trgu dela (prv i odstavek 2. člena ZZRZI).(2) Dolžnost zaposlovanja invalidov je tako določena za vse delodajalce, ki zaposlujejo najmanj 20 delavcev, razen za tuja diplomatska in konzularna predstavništva, invalidska podjetja in zaposlitvene centre (prvi odstavek 62. člena ZZRZI).(3) Delodajalci, za katere velja navedena obveznost, so dolžni zaposlovati invalide v okviru določenega deleža od celotnega števila zaposlenih delavcev (kvota). To določi Vlada na predlog Ekonomsko socialnega sveta z uredbo. Kvota je glede na registrirano področje glavne dejavnosti SKD delodajalca lahko različna, vendar ne more biti nižja od 2% in ne višja od 6% od skupnega števila zaposlenih delavcev (tretji odstavek 62. člena ZZRZI). V primeru, da delodajalec kvote ne izpolni (kar je v obravnavanem primeru ugotovil prvostopenjski organ), je dolžan mesečno ob izplačilu plač obračunati in plačati v Sklad prispevek za vzpodbujanje zaposlovanja invalidov v višini 70% minimalne plače za vsakega invalida, ki bi ga bil dolžan zaposliti za izpolnitev predpisane kvote (prvi odstavek 65. člena ZZRZI).

11. Vlada je v Uredbi o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov (z velj. od 1. 3. 2008 dalje; v nadaljevanju Uredba), ki jo je sprejela na predlog Ekonomsko socialnega sveta na podlagi tretjega odstavka 65. člena ZZRZI, v 3. členu (z naslovom: Kvota glede na dejavnost zavezanca) določila, da se kvota določi različno po dejavnostih, in sicer glede na področja v skladu z Uredbo o standardni klasifikaciji dejavnosti (Ur. l. RS, št. 69/07 in 17/08).

12. V tretjem odstavku 3. člena Uredbe je kvota določena glede na dejavnost zavezanca, ki je razvidna iz podatkov AJPES, in sicer je določena 6% kvota zaposlovanja invalidov med drugim za tiste pravne osebe, ki opravljajo dejavnost pod oznako: N) Druge raznovrstne poslovne dejavnosti, kamor spada tudi dejavnost potovalnih agencij, ki jo opravlja tudi tožnica (poleg tega pa še za dejavnosti iz skupin A, B, C, D, E, in Q).

13. Kot je Ustavno sodišče zapisalo v odločbi U-136/06-18 z dne 5. 2. 2009 (v kateri je pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti tretjega odstavka 62. člena ZZRZI zavrnilo kot očitno neutemeljeno, posledično pa tudi pobudo za oceno ustavnosti 3. in 4. člena Uredbe) je merilo za določitev višine kvote v navedeni uredbi, vrsta dejavnosti. Vrsta dejavnosti, s katero se ukvarja delodajalec, je okoliščina, ki bistveno vpliva na dejanski položaj subjekta in s tem na različnost položajev subjektov, ki opravljajo različne dejavnosti. Zato zakonodajalec s tem, ko je določil, da mora Vlada pri določitvi višine kvote upoštevati dejavnost zavezanca, ni kršil splošnega načela enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave, iz katerega izhaja tudi, da mora zakonodajalec bistveno različne položaje urediti različno. Očitke o neenakosti ureditve in s tem o neskladju s 14. členom Ustave, ki naj bi bila v tem, da je višina kvote odvisna od dejavnosti delodajalca, je tako Ustavno sodišče zavrnilo kot neutemeljene.

14. Po presoji Vrhovnega sodišča je določitev različnih kvot v Uredbi glede na dejavnost delodajalcev, ki upošteva različnost položajev delodajalcev, ki opravljajo različne dejavnosti, skladna z namenom tretjega odstavka 62. člena ZZRZI. Zakonodajalec je namreč izhajal iz izhodišča, da se dejavnosti po naravi stvari zelo razlikujejo glede na možnost zaposlovanja invalidov, kar pomeni, da so nekatere dejavnosti bolj primerne zanje kot druge.(4) V nekaterih dejavnostih naj bi bili deleži (že) zaposlenih invalidov sicer višji kot v drugih, vendar po presoji Vrhovnega sodišča ta okoliščina ne more biti edino merilo za določitev višine kvote (tako kot to neutemeljeno zatrjuje sodišče prve stopnje v izpodbijani sodbi). Glede na navedeno izhodišče, ki kot temeljni razlikovalni znak določa dejavnost delodajalca, je zakonodajalec določil, da Vlada na predlog Ekonomsko socialnega sveta, ki je tristranski organ socialnih partnerjev in Vlade (kar pomeni, da je vsak njegov predlog usklajen s predstavniki delojemalcev, delodajalcev in Vlade; odločitve ESS tako zavezujejo organe vseh treh partnerjev), določi različne kvote glede na različne dejavnosti. Določitev različnih višin kvot, glede na zakonski okvir od 2% do 6%, kot to določa ZZRZI, je torej v prosti presoji Vlade, pri čemer je ta omejena z vlogo Ekonomsko socialnega sveta (temeljni področji njegovega delovanja so med drugim socialne pravice in problematika zaposlovanja in delovnih razmerij) v postopku sprejemanja Uredbe. Zato je po presoji Vrhovnega sodišča ustreznost oziroma (večja ali manjša) primernost višine kvot po posameznih dejavnostih kot podrobnejše opredelitve zakonskega okvira v 3. členu Uredbe strokovno in ne pravno vprašanje.(5)

15. Glede na pojasnjeno po presoji Vrhovnega sodišča 3. člen Uredbe sledi namenu tretjega odstavka 63. člena ZZRZI, in tako ne presega zakonsko določenega (minimalnega oziroma maksimalnega) okvira višine kvot. 16. Ker je v obravnavanem primeru sodišče prve stopnje v izpodbijani sodbi zmotno uporabilo materialno pravo, je Vrhovno sodišče na podlagi drugega odstavka 94. člena ZUS-1 s sklepom ugodilo reviziji, razveljavilo sodbo sodišča prve stopnje ter vrnilo zadevo v novo sojenje, v katerem bo moralo sodišče prve stopnje glede na pojasnjeno stališče Vrhovnega sodišča ponovno odločiti o utemeljenosti tožbe.

K II. točki izreka:

17. Odločitev o stroških revizijskega postopka se pridrži za končno odločbo (tretji odstavek 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

(1) Invalidi zaradi svoje telesne in duševne prizadetosti uživajo posebno varstvo, ki ga določa prvi odstavek 52. člena Ustave. Ker je pri ZZRZI poudarjen vidik varstva invalidov v zvezi z zaposlitvijo, je zakonodajalca pri sprejemu ZZRZI zavezoval še 49. člen Ustave (svoboda dela in prosta izbira zaposlitve ter dostop do vsakega delovnega mesta pod enakimi pogoji) in 66. člen Ustave, ki določa, da država ustvarja možnosti za zaposlovanje in za delo ter zagotavlja njuno zakonsko varstvo.

(2) Iz zakonodajnega gradiva, objavljenega v Poročevalcu DZ, št. 60/04 (razlogi za sprejem zakona), med drugim izhaja, da je položaj invalidov na trgu dela manj ugoden, da se invalidi v manjši meri vključujejo na trg dela, da je stopnja njihove brezposelnosti višja, in trajanje njihove brezposelnosti daljše kot pri neinvalidnem prebivalstvu.

(3) O skladnosti prvega odstavka 62. člena ZZRZI z Ustavo RS je že odločalo Ustavno sodišče v zadevi U-I-36/06, v kateri je odločilo, da ta ni v neskladju z Ustavo, saj je določitev kvot v javno korist in teža posledic te omejitve ne posega prekomerno v pravico delodajalcev do svobode zaposlovanja. Ta določba zato ni v neskladju s prvim odstavkom 74. člena Ustave RS, ki sicer določa, da je gospodarska pobuda svobodna, vendar pa se po drugem odstavku 74. člena Ustave RS ne sme izvajati v nasprotju z javno koristjo. Takšna ureditev pa tudi ni v nasprotju z načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave, saj so položaji delodajalcev, ki opravljajo različne dejavnosti, različni.

(4) Kot izhaja iz zakonodajnega gradiva, objavljenega v Poročevalcu DZ, št. 60/04, so „primerna delovna mesta za invalide“ predvsem delovna mesta, ki so opremljena z informacijsko, komunikacijsko in drugo podporno tehnologijo, na katerih invalidnost ni ovira za enakovredno opravljanje dela; pa tudi tista, na katerih je mogoče enakovredno opravljati delo s prilagoditvijo delovnega časa potrebam invalida ob upoštevanju specifičnosti njegove invalidnosti (takšno je tudi delo na domu oziroma delo na daljavo).

(5) Podobno Ustavno sodišče v odločbi U-I-215/11-10, Up-1128/11-4.