Jedro

Tožnik na podlagi ZN ni pridobil nobene pravice niti upravičenega pričakovanja, da bo lahko na njegovi podlagi gradil (kadarkoli) v prihodnosti in pod pogoji, kot izhajajo iz tega akta. Tožnik je lahko zaupal v veljavno pravo, saj mu je moralo biti znano, da bo moral za pridobitev gradbenega dovoljenja izpolnjevati (tudi in predvsem) tiste pogoje, ki jih bo določal v času vložitve zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja relevanten zakon, in ne zgolj prostorski akt. Načelo pravne države pa ne zahteva, da so ti pogoji ves čas enaki, kot tudi ne preprečuje spreminjanja samih prostorskih aktov, in celo ne onemogoča spremembe zazidljivih zemljišč v nezazidljiva, če so za to podani zakonski pogoji.

Tožnik se ni mogel upravičeno zanašati, da mu obstoječa določila jamčijo gradnjo, po kateri se bo klet objekta nahajala na nadmorski višini 2,2 metra in s tem glede na konfiguracijo terena v celoti nad zemeljskim površjem.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Stroškovni zahtevki tožnika in strank z interesom A.A., B.B., C.C., Č.Č., D.D., E.E., F.F. in G. za povrnitev stroškov postopka se zavrnejo.

Obrazložitev

1. Prvostopenjski upravi organ je z izpodbijano odločbo zavrnil zahtevo tožnika za izdajo gradbenega dovoljenja za novogradnjo Apart hotela ... na zemljiščih s parc. št. 1801/1 in 1801/2, obe k.o. .... V obrazložitvi navaja, da je dne 25. 10. 2017 prejel zahtevo investitorja za odstranitev obstoječega objekta in novogradnjo hotela ... na navedenih zemljiščih. Dne 12. 3. 2018 je gradbeno dovoljenje izdal, vendar ga je drugostopenjski organ odpravil in vrnil zadevo v ponoven postopek, ker je ugotovil, da projekt za pridobitev gradbenega dovoljenja (v nadaljevanju PGD) ni skladen z Odlokom o Zazidalnem načrtu ... - TS 5/15 in del CT 5/14 in T 5/8 - ... (v nadaljevanju ZN) v delu, ki se nanaša na etažnost, koto kleti in oblikovanje strehe. V ponovljenem postopku je prvostopenjski organ investitorja pozval k popravkom projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja (v nadaljevanju PGD) tako, da bo usklajen z ZN in napotili pritožbenega organa. Opozoril je tudi, da se nepremičnina parc. št. 1801/2 k.o. ... nahaja v območju S - stanovanje, etažnost objekta, ki je K+P+2, pa mora biti načrtovana v skladu z določbami 1.1.3 in 1.1.1 točke prvega odstavka 2. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), kar pomeni, da mora biti klet vkopana oziroma največ 1,40 metra nad zemeljsko površino. Streha mora biti večkapnica, krita s korci. Investitor je z dopolnitvijo PGD z dne 31. 5. 2018 upošteval poziv glede oblikovanja strehe. Glede kleti pa je vztrajal, da ne more biti vkopana oziroma največ 1,4 metra nad zemeljsko površino, ker Odlok o ZN določa, da je kota kleti na 2,20 m n.v.. Prvostopenjski organ v zvezi s tem ugotavlja, da je imel prvoten hotel ... koto pritličja na 4,51 m n.v. in koto kleti na 1,98 m n.v., kar sta skoraj enaki koti, kot jih ima načrtovani objekt (kota pritličja 4,50 m n.v. in kota kleti 2,20 m n.v.). Vendar je bila klet prvotnega objekta pod pritličjem vkopana in je segala 0,80 metrov nad zemljišče, ker je bilo zemljišče obdano s podpornimi zidovi. Na spodnji strani podpornega zidu je bila obalna cesta, na zgornji pa funkcionalno zemljišče z objektom. S tem je bil urejen strm teren na območju. Opisano stanje je bilo prevzeto v prostorske pogoje za nadomestni hotel .... Po Odloku o ZN so predpisani lokacijski pogoji enaki pogojem starega objekta, ki jih mora izpolnjevati tudi nadomestni objekt. Zato predvidena gradnja hotela ... s pritličjem 4,50 m nad zemeljsko površino in etažami, ki temu sledijo, ni skladna s 3. točko 18. člena ZN in določili 1.1.3. in 1.1.1. točke ZGO-1. Strinja se z investitorjem, da je Občina Piran dne 20. 5. 1999 sprejela Odlok o ugotovitvi, katere sestavine zazidalnih načrtov, (...) so v nasprotju s sprejetimi spremembami in dopolnitvami prostorskih sestavin dolgoročnega in srednjeročnega plana Občine Piran v letu 1999 (Odlok o ugotovitvi skladnosti), in v 7. točki 2. člena navaja, da je ZN skladen s planom. Vendar PGD ni skladen z določili ZN glede namenske rabe prostora. Iz lista 6a ZN namreč izhaja, da se zemljišče za nekdanjim hotelom parc. št. 1801/2 k.o. ... nahaja na območju z oznako S - stanovanja. Zato na tej nepremičnini gradnja hotelskega objekta, ki je planiran znotraj območja z oznako C na zemljišču parc. št. 1801/1 k.o. ..., ni dopustna.

2. Drugostopenjski organ je pritožbo zoper izpodbijano odločbo zavrnil. V obrazložitvi navaja, da je prvostopenjski organ pravilno uporabil 1.1.1. točko prvega odstavka 2. člena ZGO-1, po katerem je pritličje del stavbe, katerega prostori se nahajajo neposredno nad zemeljsko površino ali največ 1,40 metra nad njo. Klet pa je del stavbe, katere prostori se nahajajo od pritličja navzdol. Ker je pritličje predmetnega objekta predvideno 4,5 metra nad zemeljsko površino, niso izpolnjeni pogoji, da bi bila prva etaža klet in druga pritličje, ampak gre za objekt etažnosti P+3, kar pomeni, da ni skladen z zahtevami prostorskega akta. V načelo zakonitosti ni bilo poseženo, saj je prvostopenjski organ odločal na podlagi določil občinskega prostorskega akta, ki določa, da mora biti etažnost objekta K+P+2, definicije posameznih etaž pa določa ZGO-1, katerega določila mora upravni organ pri odločanju prav tako upoštevati.

3. Tožnica se s takšno odločitvijo ne strinja. V tožbi toženki očita kršitev 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), češ da ni utemeljila, iz katerih določb ZN izhaja, da predvidena gradnja s pritličjem 4,50 m nad zemeljsko površino ni skladna z določili prostorskega akta in da na zemljišču parc. št. 1801/2 k.o. ... ni dopustna gradnja hotelskega objekta. Tožnica se je namreč pri izdelavi PGD v celoti držala zahtev iz ZN. Koto kleti, ki je vezana na nivo ... ceste, je določila na 2,20 m n.v., kot je to določeno v tretji alineji 32. člena ZN in koto pritličja na 4,50 m n.v. (v bistvu povsem enako kot prvotni hotel na 4,51 m n.v.). Zato iz obrazložitve ni jasno, zakaj je predvidena gradnja ob skoraj enakih kotah v neskladju z določili ZN, pri čemer je prvotni objekt izpolnjeval pogoje v zvezi s kletjo. Če je bila kota kleti prvotnega objekta na 1,98 m n.v. in kota pritličja na 4,51 m n.v., je ob dejstvu, da je obstoječi teren na višini 2,20 m n.v., povsem nemogoče, da je klet prvotnega objekta segala le 0,8 m nad zemljišče. Iz navedenega logično izhaja, da klet prvotnega objekta ni bila vkopana, ampak obdana s podpornim zidom. Iz ZN ne izhaja kota pritličja, ampak le kota "kleti", ki je vezana na nivo ... ceste. Zato je očitno zmotno stališče upravnega organa, da je predvidena gradnja s pritličjem objekta 4,5 m nad zemeljsko površino v nasprotju z ZN. Ob upoštevanju definicije "kleti", kot jo v času odločanja pozna ZGO-1, je po določilih ZN klet nemogoče izvesti, ker je kota 2,2 m n.v. v naravi višina terena in kleti ni mogoče vkopati, ne da bi bila ta pod koto 2,20 m n.v. in s tem pod nivojem ... ceste. Zato v konkretnem primeru ni moč uporabiti definicije kleti, kot jo določa ZGO-1, ampak bi bilo potrebno slediti pogojem, ki jih določa ZN. Zgrešena je tudi ugotovitev, da se zemljišče parc. št. 1801/2 k.o. ... nahaja v območju z oznako S- stanovanja. Dejstvo je, da zemljišče s parc. št. 1801/1 in 1802/2 k.o. ... predstavlja enotno gradbeno parcelo, namenjeno gradnji nadomestnega hotela, kar nesporno izhaja iz 3. točke 18. člena ZN, ki med drugim določa, da se hotelski objekt nadomesti na istem mestu v povečanih tlorisnih dimenzijah 45 x 20 m in podkletitev 55 x 20 m. Izvedba takšnega tlorisa pa zgolj na eni parceli ni mogoča. Nadalje tak zaključek izhaja iz 31. člena ZN, ki določa, da začasna namembnost zemljišč, ki se bodo urejala v drugi in ostalih fazah, ostane enaka sedanji namenski rabi ter iz zakoličenega načrta, iz katerega je razvidno, da se objekt razteza na obe parceli. Toženka je spregledala, da je Občina Piran v letu 1999 sprejela Odlok o ugotovitvi skladnosti, ki v 7. točki drugega člena navaja, da je ZN popolnoma skladen s planom. Zato je očitana neskladnost projekta glede namenske rabe tudi iz tega razloga zmotna. Skladno z 2. členom Ustave ima vsakdo pravico zaupati v veljavno pravo in skladno z njim uravnavati svoja ravnanja in pričakovanja. V konkretnem primeru je tožnik PGD pripravil skladno z veljavnim ZN. Okoliščina, da ta odlok, sprejet leta 1992, ni usklajen s terminologijo, ki velja na dan odločanja, ne pomeni, da je ZN neizvršljiv ali nezakonit. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi ter vrne zadevo v ponovno odločanje. Zahteva tudi povračilo stroškov postopka.

4. Toženka na tožbo ni odgovorila.

5. Stranke z interesom H.H., I.I., J.J. in K.K. v odgovoru na tožbo navajajo, da na podlagi določb ZN gradbenega dovoljenja sploh ni mogoče izdati. Nejasna so predvsem njegova določila glede odmikov predvidene gradnje od parcelnih mej, saj je bila arhitektonsko zazidalna situacija (list št. 7A) z odločbo Ustavnega sodišča št. 18/99 z dne 5. 4. 2001 razveljavljena. Te razveljavitve občina ni nadomestila, ZN pa ne vsebuje drugih določb glede lege objekta. Zato bi morala biti v tem delu sprejeta preveritev po 12. členu Odloka o ZN. Ta določa, da je za tiste posege, ki v ZN niso dovolj jasno opredeljeni, potrebno izdelati strokovno preveritev posega v prostor, ki se upošteva kot dopolnitev ZN. Po ZGO-1 se gradbeno dovoljenje lahko izda le, če predvidena gradnja izpolnjuje vse pogoje, določene s prostorskim izvedbenim aktom. Gradbeno dovoljenje mora vsebovati tudi navedbo odmikov od meje s sosednjimi zemljišči. Ker v Odloku o ZN lega in velikost objekta ni natančno opredeljena, ne more biti podlaga za izdelavo PGD in gradbenega dovoljenja ni mogoče izdati. V konkretnem primeru je lego in velikost določil šele projektant in sicer v odmiku 10 cm od parcel strank z interesom, kar predstavlja tudi nezakonit poseg v lastninsko pravico. Pri tem lokacijska informacija Občine Piran z dne 12. 10. 2016 navaja, da mora biti odmik med objektom in parcelno mejo sosednjega funkcionalnega zemljišča minimalno 3 metre. Tudi Ustavno sodišče je to določbo 21. člena ZN razlagalo kot splošni pogoj gradnje. Nadalje je ZN nejasen tudi zato, ker ima pomanjkljive določbe o velikosti in oblikovanju objekta. V 18. členu določa, da se hotelski objekt ... nadomesti na istem mestu, iz česar bi izhajalo, da se lahko gradi objekt enakih oblik, kot je bil porušen. Ta objekt pa je stal zgolj na parceli 1801/1 k.o. .... Tlorisi v 18. členu ZN (45 x 20 m in podkletitev 55 x 20 m) so nedoločni, saj obe zemljiški parceli, ki sestavljata gradbeno parcelo, merita le 814 m2. V 18. členu ZN je za hotelski objekt ... dovoljena etažnost K+P+2 in večkapna streha ustreznega naklona, krita s korci. PGD pa predvideva nad dvema nadstropjema še teraso v funkciji in bazen, kar pomeni peto etažo. PGD ni v skladu z določili ZN tudi v delu, ki se nanaša na klet, saj je ta poglobljena na 2,8 m n.v.. Investitor predvideva gradnjo v odmiku 0,10 m, tj. 10 cm od parcel stranskih udeležencev in od parcele 1800 k.o. ..., ki je javno dobro. Z gradnjo bi bilo poseženo v lastnino nasprotnih udeležencev in v stopnice, ki so edini dostop do objektov na parceli 1802/1 k.o. .... Dejansko nezmožnost in tehnično neizvedljivost zgraditi predviden objekt brez fizičnih posegov v parcele stranskih udeležencev sta ugotovila tudi strokovnjaka, ki sta izdelala strokovno mnenje o vplivih novograjenega hotela ... na sosednje objekte. Predlagajo, da sodišče tožbo zavrne.

6. Tudi stranke z interesom A.A., B.B., C.C., Č.Č., D.D., E.E. in F.F. sodišču predlagajo, da tožbo zavrne. Uveljavljajo neveljavnost ZN, saj so nekateri njegovi elementi nični. V 18. členu tega odloka je določeno, da se objekt nadomesti na istem mestu v povečanih gabaritih 45 x 20 m in podkletitev 55 x 20 m, zazidljiva parcela 1801/1 k.o. ... pa meri zgolj 694 m2. ZN torej določa nekaj, kar je fizično neuresničljivo. Pravni akt lahko velja zgolj, če ga je mogoče izvršiti. Tožnik zanemarja princip subsidiarnosti predpisov. Četudi bi bila načrtovana gradnja skladna z ZN, ni skladna z ZGO-1, ki je veljal na dan vložitve zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja in Odlokom o spremembah in dopolnitvah prostorskih sestavin dolgoročnega in srednjeročnega plana Občine Piran, ki sta hierarhično višja akta kot ZN. ZN pa ni skladen z ZGO-1, ker je napačno označena etažnost stavbe. Pritličje objekta na višini 4,5 m nad površino zemljišča (približno 6,70 m n.v.) je v nasprotju z določbo ZGO-1. V PGD načrtovana etaža kleti po ZGO-1 ne bi bila več klet, ampak pritličje in posledično načrtovani objekt tudi ne bi bil skladen z ZN, ker bi bil etažnosti P + 3, kar je več, kot je dovoljeno po odloku (K+P+2). Navedbe tožnika, da stavbe ob upoštevanju ZN o koti kleti (2,20 m n.v.) in pogoja po ZGO-1, da je pritličje največ 1,4 metra nad okoliškim zemljiščem, ni možno zgraditi v gabaritih, ki jih določa odlok, ne opravičuje kršenja zakona in prostorskega akta. Toženka je tudi pravilno ugotovila, da je parcela št. 1801/2 k.o. ... dejansko uvrščena v območje z oznako stanovanja S-stanovanje, kjer gradnja turističnih objektov ni dovoljena. Predlagajo zavrnitev tožbe in zahtevajo povračilo stroškov postopka.

7. Stranka z interesom G. d.o.o. se strinja s toženko, da je uporaba določb ZGO-1 zakonita in tudi obvezna. Tožnik neutemeljeno zatrjuje, da je toženka postopala v nasprotju s 6. členom ZUP in 157. členom Ustave in da je dolžna odločati po predpisih lokalne skupnosti ter ni pristojna ocenjevati njihove zakonitosti. Drži sicer, da upravni organ po 6. členu ZUP ni pristojen uporabljati instituta exceptio illegalis, vendar mora po tretjem in četrtem odstavku 153. člena Ustave podzakonske predpise razlagati v duhu zakonskih norm oziroma v primeru, če podzakonski predpis določenega vprašanja ne ureja, uporabiti določila zakona. Drugače kot upravni organ pa lahko sodišče pri odločanju domnevno protizakonit podzakonski predpis spregleda, saj je vezano zgolj na Ustavo in zakone. Med strankami je nesporno, da Odlok o ZN določa koto kleti na 2,20 m n.v., medtem ko kote pritličja izrecno ne določa. Ker je toženka vezana tudi na zakon, kota pritličja pa v Odloku o ZN ni določena, je nesporno pravilno uporabila določila ZGO-1 in omejitev, ki jo določa glede višine kleti in pritličja. Toženki tako ni mogoče očitati, da ni upoštevala podzakonskega predpisa, saj to, da Odlok o ZN ne določa kote pritličja, še ne pomeni, da je lahko pritličje poljubno visoko. Nadalje tožnik nima prav, ko trdi, da naj bi nepremičnini parc. št. 1801/1 in 1801/2 k.o. ... predstavljali enotno gradbeno parcelo, saj takega termina ZGO-1 in ZN ne poznata. Ravno iz dejstva, da odlok govori o istem mestu, izhaja, da je mišljena zgolj nepremičnina parc. št. 1801/1 k.o. ..., na kateri je stal prvotni hotel .... Podrobnejša namenska raba nepremičnine parc.št. 1801/2 k.o. ... je po ZN stanovanjska. ZGO-1 v 13. členu določa, da morajo biti objekti skladni s prostorskimi akti, kar se mora zagotavljati od faze projektiranja do uporabe. Zato je odločitev toženke tudi v tem delu pravilna. Drži, da Odlok o skladnosti priznava usklajenost Odloka o ZN s prostorskimi sestavinami plana, vendar pa v ZN ni določeno, da se bo predvidena gradnja izvajala na nepremičnini parc.št. 1801/2 k.o. .... Predlaga zavrnitev tožbe in zahteva povračilo stroškov postopka.

8. Tožnik v pripravljalni vlogi z dne 18. 1. 2019 opozarja, da je v tem upravnem sporu predmet odločanja zakonitost akta toženke v dveh delih, tj. v zvezi z ugotovitvijo toženke, da gradnja ni skladna s prostorskim aktom v delu, ki se nanaša na višino kleti in namensko rabo parc. št. 1801/2 k.o. .... Vse ostale domnevne nepravilnosti, ki jih navajajo stranke z interesom, niso predmet odločanja. Namenska raba je skladna, prav tako etažnost. Poudarja še, da Gradbeni zakon ne pozna več definicije pritličja. V vlogi z dne 12. 2. 2019 pa oporeka navedbam stranke z interesom G. d.o.o.. Trdi, da je organ s sklicevanjem na ZGO-1 pri odločanju presegel pooblastila glede pojma kleti, saj prostorski akt jasno določa koto n.v. na 2,20 m, kar predstavlja nivo zemlje. Zato od investitorja ni mogoče pričakovati, da bi klet vkopal pod nivo zemlje, saj bi bil v tem primeru PGD v nasprotju z določili prostorskega akta. Tudi pri prvotnem objektu je bila kota pritličja nad nivojem zemlje 3,9 metra.

9. Tožba ni utemeljena.

10. Sodišče uvodoma pritrjuje tožnici, da je predmet upravnega spora zakonitost izpodbijanega akta (157. člena Ustave). To pomeni, da sodišče presoja razloge, zaradi katerih je toženka zavrnila zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja, in sicer v mejah tožbenega predloga, na katerega je sodišče po 40. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) vezano. Po že ustaljeni praksi Vrhovnega sodišča pa tožbenega predloga v upravnem sporu ne opredeljuje le formalni predlog, kateri upravni akt oziroma njegov del naj se odpravi, temveč ga opredeljujejo tudi tožbene navedbe, s katerimi tožnik nasprotuje dejanskim in pravnim stališčem izpodbijanega upravnega akta in ki naj jih sodišče presodi.1 V konkretnem primeru je toženka zavrnila zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja, ker etaže v PGD niso določene skladno z ZGO-1 in ZN ter zaradi neskladnosti namenske rabe parc. št. 1801/1 k.o. ... z rabo, določeno v prostorskem aktu. Tožnica v tožbi tem razlogom nasprotuje. Zato se sodišče ne bo izrekalo o trditvah stranskih udeležencev o tem, da je po PGD predvideni objekt preblizu meje, da so posamezne projektne rešitve v nasprotju z ZN ipd., saj bi s tem preseglo predmet tega upravnega spora. O teh razlogih bi se izrekalo, če bi toženka gradbeno dovoljenje izdala, pa bi temu v pravnih sredstvih ugovarjali stranski udeleženci, ali če bi ga toženka iz teh razlogov zavrnila, čemur bi nasprotoval investitor.

11. V tem postopku je nesporno, da PGD in ZN določata koto kleti na 2,20 m n.v. vezano na nivo obalne ceste (32. člen ZN) in da ZN ne določa kote pritličja, niti višine, na kateri se, merjeno z zemeljske površine, začne pritličje objekta hotel ..., ampak zgolj etaže in sicer K+P+2. Prav tako je nesporno, da bi se po PGD pritličje objekta nahajalo na višini 4,5 metra nad zemeljsko površino. Sporno je, ali je taka gradnja v nasprotju z ZN oziroma ZGO-1. Prav tako je sporno, ali se nepremičnina parc. št. 1801/2 k.o. ... nahaja v območju namenske rabe, ki dopušča gradnjo hotela ali gradnjo stanovanj.

12. Po presoji sodišča tožnica neutemeljeno ugovarja, da toženka ni navedla določb ZN, na katere je oprla svojo odločitev, da gradnja objekta s pritličjem 4,5 metra nad zemeljsko površino ni skladna z določili tega prostorskega akta, tj. etažnostjo, ki jo ZN dopušča. Iz obrazložitve izpodbijanega akta namreč izhaja, da se je toženka oprla na določbo 18. člena ZN, ki določa etažnost K+P+2, saj je ugotovila, da iz PGD izhaja drugačna etažnost. Drugostopenjski organ je skladno s pooblastilom, ki izhaja iz 248. člena ZUP, obrazložitev dopolnil z določbo 32. člena Odloka o ZN, ki izrecno določa, da povišanje višinskega gabarita K+P+2 ni dovoljeno in z izrecno utemeljitvijo, da je pritličje obravnavanega objekta predvideno na 4,5 metra nad zemeljsko površino. Zato niso izpolnjeni zakonski pogoji za to, da je v konkretnem PGD projektirana prva etaža klet, ampak je prva etaža pritličje. To pa vpliva na višino objekta oziroma etažnost, saj iz PGD izhaja P + 3, kar je torej v nasprotju z zahtevo ZN. Pri tem se je toženka pri ugotavljanju, katera etaža se šteje za klet in katera za pritličje, po presoji sodišča pravilno oprla na določbe ZGO-1, po katerem je pritličje del stavbe, katerega prostori se nahajajo neposredno nad zemeljsko površino ali največ 1,4 metra nad njo (točka 1.1.1. prvega odstavka), klet pa je del stavbe, katere prostori se nahajajo od pritličja navzdol (točka 1.1.3. prvega odstavka). Če namreč ZN določb o koti pritličja nima, to ne pomeni, da je lahko pritličje na katerikoli višini in da ni potrebno upoštevati določb ZGO-1, ki določajo, kje se začne pritličje, saj to vpliva na višinski gabarit objekta. Sodišče se strinja s tožnikom, da toženko veže načelo zakonitosti, po katerem organ odloča v upravni zadevi po zakonu, podzakonskih predpisih, predpisih lokalnih skupnosti in splošnih aktih, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil (6. člen ZUP). Podzakonski predpisi in drugi splošni akti pa morajo biti v skladu z ustavo in z zakoni (tretji odstavek 153. člena Ustave). Zaradi spoštovanja načela zakonitosti upravni organ res ne more po lastni presoji odkloniti uporabe nižjega predpisa, ki bi bil po njegovem mnenju v nasprotju z višjim predpisom. Pravna presoja medsebojne skladnosti pravnih pravil, ki jih je potrebno uporabiti pri odločanju v upravnem postopku, je pridržana sodni veji oblasti. Vendar pa upravni organ sme in mora podzakonske predpise interpretirati na način, ki bo po njegovem mnenju zagotovil njihovo skladnost z višjimi predpisi.2 Pri razlagi neskladnega (dela) podzakonskega predpisa torej upravni organ, razen kadar mu to v okviru 64. člena ZUS-1 naloži sodišče3, ne more uporabiti instituta exceptio illegalis, upoštevaje hirearhijo pravnih predpisov pa mora morebiti neskladen podzakonski predpis razlagati tako, da je skladen z relevantno zakonsko normo. Toženka je v obravnavani zadevi tako tudi ravnala, saj je določbe Odloka o ZN o maksimalnem višinskem gabaritu (K+P+2) razlagala skladno s citiranimi določili ZGO-1. Sklicevanje tožnika, da novi Gradbeni zakonik (v nadaljevanju GZ) nima določbe, ki bi predpisala, kateri del objekta se šteje za klet in kateri za pritličje, ni relevantno, saj 106. člen GZ določa, da se postopki, začeti pred začetkom uporabe tega zakona na podlagi ZGO-1, končajo po ZGO-1. 13. V tem upravnem sporu tudi ne more biti relevantno, ali je klet prvotnega objekta segala le 0,8 metra nad zemljišče oziroma ali je bila vkopana ali obdana s podpornim zidom, saj je za presojo, ali je PGD v skladu s prostorskim aktom in drugimi veljavnimi predpisi, relevantno v PGD predvideno stanje objekta.

14. Tožnik nadalje zatrjuje, da kleti na koti 2,20 m n.v. ni mogoče izvesti drugače, kot je to predvidel PGD oziroma da bi bila v primeru, če bi bila klet do 1,4 metra nad zemeljsko površino, kota kleti drugačna od te, ki je predpisana v ZN. Trdi, da celo, če bi bila klet vkopana, bi se nahajala pod koto 2,20 m n.v. S tem pa tožnik dejansko zatrjuje, da je podzakonski predpis, tj. akt lokalne skupnosti, v nasprotju z ZGO-1. Tak tožbeni ugovor je neutemeljen, saj bi moralo sodišče, če bi toženka izdala gradbeno dovoljenje (v skladu z ZN vendar) v nasprotju z zakonom, uporabiti institut exceptio illegalis in neposredno uporabiti določbe ZGO-1. To bi pomenilo, da bi toženki naložilo enako odločitev, kot je vsebovana v izpodbijani odločbi, ki temelji na taki razlagi ZN, da je pri določanju lege etaž, ki jih ZN ne definira, potrebno upoštevati etaže na tak način, kot jih določa ZGO-1. ZGO-1 namreč določa, da je pritličje del stavbe, katerega prostori se nahajajo neposredno nad zemeljsko površino ali največ 1,4 metra nad njo, medtem ko je klet površina pod to višino in nadstropje del stavbe, katerega prostori se nahajajo med dvema stropoma od pritličja navzgor (1.1.4.). Če ZN ne bi bilo mogoče razlagati drugače, kot zatrjuje tožnik, tj. da se kota po ZN in nadstropje po ZGO-1 izključujeta, bi moralo sodišče izločiti nezakonit podzakonski predpis in uporabiti zakon in ne obratno. Glede na to, da bi šlo za enako odločitev, torej sodišče šteje, da ugovor, da se relativna višinska kota (določena v ZGO-1) in absolutna višinska kota (določena v ZN) v obravnavani zadevi izključujeta, ne more biti utemeljen.

15. Tega ne spremeni sklicevanje tožnika na 2. člen Ustave, saj ne gre za poseg v njegovo pravico niti v pravno varovan položaj. Tožnik na podlagi ZN ni pridobil nobene pravice niti upravičenega pričakovanja, da bo lahko na njegovi podlagi gradil (kadarkoli) v prihodnosti in pod pogoji, kot izhajajo iz tega akta. Tožnik je lahko zaupal v veljavno pravo, saj mu je moralo biti znano, da bo moral za pridobitev gradbenega dovoljenja izpolnjevati (tudi in predvsem) tiste pogoje, ki jih bo določal v času vložitve zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja relevanten zakon, in ne zgolj prostorski akt. Načelo pravne države pa ne zahteva, da so ti pogoji ves čas enaki, kot tudi ne preprečuje spreminjanja samih prostorskih aktov, in celo ne onemogoča spremembe zazidljivih zemljišč v nezazidljiva, če so za to podani zakonski pogoji4. Prav tako je tožnik že iz same Ustave lahko razbral, da morajo biti podzakonski predpisi v skladu z zakonom in ne obratno. Če pa sam poseg v ZN ni dovolj jasno opredeljen, 12. členom ZN določa, da je potrebno izdelati strokovno preveritev posega v prostor. Po stališčih Ustavnega sodišča se preohlapne ureditve v prostorskih izvedbenih aktih dopolnjujejo le s prostorskimi akti, ki jih lahko sprejme pristojni organ v postopku, ki ga določa zakon za sprejetje teh aktov.5 Tudi na to možnost bi moral torej tožnik vnaprej računati, kar vse pomeni, da se ni mogel upravičeno zanašati, da mu obstoječa določila jamčijo gradnjo, po kateri se bo klet objekta nahajala na nadmorski višini 2,2 metra in s tem glede na konfiguracijo terena v celoti nad zemeljskim površjem.

16. Tožnik tudi nima prav, ko trdi, da se nepremičnina parc. št. 1801/2 k.o. ... ne nahaja na območju z namensko rabo za stanovanja, kar utemeljuje s tem, da obe nepremičnini predstavljata enotno gradbeno parcelo, sicer objekta tlorisnih dimenzij, kot jih predpisuje odlok, ni mogoče postaviti. Iz upravnega spisa, tj. lokacijske informacije izhaja, da je objekt hotel ... predviden na parc. št. 1801/1 k.o. ..., ne pa tudi na parc. št. 1801/2 k.o. .... Odlok o ZN niti noben drug predpis ne določa tega, kar zatrjuje tožnik, tj., da je namembnost nepremičnine določena s tlorisom predvidenega objekta. Določba 31. člena ZN, na katero se sklicuje tožnik v tožbi, se na obravnavni primer ne nanaša, saj se ta navezuje na 30. člen, ki ureja faznost izvedbe posega, tj. kdaj je fazna izvedba dopustna in kako mora biti izvedena. V primeru, ko se fazna gradnja (že) izvaja, pa namembnost zemljišča ostane enaka dosedaji namenski rabi. Pri tem tožnik niti ni zatrjeval niti izkazal, da naj bi prejšnji objekt stal tudi na parc. št. 1801/2 k.o. ..., čeprav stranke z interesom izrecno zatrjujejo, da je stal zgolj na parc. št. 1801/1 k.o. .... Tudi to, na katere parcele se razteza zakoličbeni načrt, po veljavnih predpisih ne more vplivati na namembnost zemljišča, saj se ta določi izključno z ustreznim planskim aktom. Tudi Odlok o ugotovitvi skladnosti ZN na namembnost ne more imeti nobenega vpliva, saj je s tem predpisom občina zgolj ugotovila, da je ZN skladen s planom. Ali je temu res tako, za odločitev v tem upravnem sporu ni relevantno.

17. Glede na navedeno je sodišče presodilo, da je tožba neutemeljena, zato jo je na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo. Ker pravno relevantno dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo upravnega akta, med tožnikom in tožencem ni sporno, je sodišče v skladu s prvim odstavkom 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave. Tožnik je sicer v tožbi predlagal zaslišanje predstavnika tožnice (brez imena in priimka te osebe) in vodje projekta L.L.. Obravnavo je zahteval še s posebno vlogo z dne 28. 8. 2019, v kateri se je skliceval na zadevo Mirovni inštitut proti Sloveniji in uveljavljal, da je dejansko stanje sporno in da bosta imenovana pojasnila vse okoliščine glede izdelave PGD, s tem pa razjasnila sporno dejansko stanje. Zahteva, da naj sodišče glede na stališče Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP), ki ga je zavzelo v zadevi Mirovni inštitut proti Republiki Sloveniji št. 32303/13, odloči po opravljeni ustni obravnavi, ni utemeljena. V tej zadevi je namreč ESČP ugotovilo, da je kršitev 6. člena Evropske konvencije o človekovih pravicah (EKČP) podana, ker sodišče svoje odločitve o tem, da ne opravi ustne obravnave, ni obrazložilo, in je bil zato postopek po oceni ESČP nepošten. V obravnavani zadevi je sodišče svojo odločitev, zakaj ne bo opravilo glavne obravnave, obrazložilo. Pri tem je upoštevalo, da je tudi ESČP v več sodbah izrecno zavzelo stališče, da lahko nacionalni organi upoštevajo načelo učinkovitosti in ekonomičnosti, saj bi sistematično opravljanje obravnav v končni fazi preprečilo zahtevo po sojenju v razumnem roku6. Po presoji naslovnega sodišča je to glede na ustaljeno sodno prakso ESČP posebej upravičeno in ne predstavlja kršitve 6. člena EKČP v tistih primerih, ko se ne postavljajo nobena relevantna dejanska vprašanja ali pravna vprašanja, ki jih ne bi bilo mogoče pravilno razrešiti že na podlagi spisa.7 Tak je tudi obravnavani primer. Kot je sodišče že obrazložilo v točki 11. obrazložitve, v obravnavani zadevi pravno relevantna dejstva niso sporna. Zato izpoved prič o okoliščinah izdelave PGD na odločitev sodišča v tej zadevi, v kateri so sporna pravna vprašanja ter se toženki očita kršitev 214. člena ZUP, ne bi mogla vplivati.

18. Odločitev o stroškovnem zahtevku tožnika temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

19. Ker stranke z interesom z navedbami iz odgovora na tožbo niso prispevale k odločitvi sodišča, pa je sodišče v skladu z določbami prvega odstavka 155. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 njen zahtevek za povračilo stroškov postopka zavrnilo.

1 Glej I Up 295/2016 z dne 7. 12. 2016, X Ips 298/2016 z dne 20. 9. 2017 in I Up 16/2017 z dne 15. 2. 2017 2 Erik Kerševan, Vilko Androjna, Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, 2. spremenjena in dopolnjena izdaja, GV Založba, Ljubljana 2018, stran 67 3 Glej X Ips 94/2017 z dne 17. 4. 2019 4 Glej U-I/16-21 z dne 20. 6. 2019, točka 21 5 Glej I-I-90/13 z dne 18. 9. 2014, U-I-244/04 z dne 22. 6. 2006 6 Glej Salomonson v. Sweden No 38978/97 z dne 12. 2. 2003, Schelling v. Austria No. 55193/00 z dne 10. 2. 2006, Jussila v Finland No. 73053/01 z dne 23. 11. 2006, Pakozdi v Hungary No. 51269/07 z dne 23. 3. 2015, Shadler-Eberle v. Liechtenstein No. 56422/09 z dne 9. 12. 2013 in druge 7 Glej Salomonson v. Sweden No. 38978/97 z dne 12. 2. 2003, Jussila v Finland No. 73053/01 z dne 23. 11. 2006, Shadler-Eberle v. Liechtenstein No. 56422/09 z dne 9. 12. 2013 in druge