Jedro

Po 145. členu ZV-1 koncesijska pogodba zaradi neizpolnjevanja pogodbenih obveznosti ni razvezana na podlagi zakona, temveč jo koncedent lahko razdre. Voljo za razdrtje je v obravnavanem primeru koncendent izrazil z izjavo, oblikovano kot sklep. Izjava po pravilih obligacijskega prava učinkuje od trenutka, ko jo naslovnik prejme. Glede na to, da je tožena stranka tožeči stranki sklep poslala skupaj z odločbo, sodišče ugotavlja, da pogodba ob izdaji odločbe, s katero je tožena stranka ugotovila prenehanje koncesije, še ni bila razdrta, zato tožena stranka še ni imela podlage za ugotovitev, na katero bi lahko odločbo oprla. Odločba o ugotovitvi prenehanja koncesije je bila torej izdana preuranjeno.

Odvzem koncesije, ki je urejen v 145. členu ZV-1, se razlikuje od razdrtja koncesijske pogodbe. Pri slednjem ne gre zgolj za kršitev pogodbe, pač pa za kršitev javnopravnih aktov, ki urejajo koncesijo. O odvzemu koncesije se vodi upravni postopek in odloči z upravno odločbo, medtem ko se o razdrtju koncesijske pogodbe ne odloča v upravnem postopku.

Ker se koncesija, podeljena z odločbo, lahko izvršuje šele po sklenitvi koncesijske pogodbe, s prenehanjem pogodbe in v tej posledici ugotovitve, da je koncesija prenehala, izgubi pravni učinek tudi odločba o podelitvi koncesije.

Izrek

1. Tožbi se ugodi, odločba Vlade Republike Slovenije št. 35501-3/2009/4 z dne 5. 2. 2009 se odpravi in zadeva vrne Vladi Republike Slovenije v ponovni postopek.

2. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 350,00 EUR, v 15-ih dneh od vročitve sodbe, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

Vlada Republike Slovenije je z izpodbijano odločbo ugotovila, da je koncesija, podeljena pravni osebi A., ribiška zadruga, z.o.o., z, v odločbi naštetimi parametri, v celoti prenehala (1. točka izreka), da z dnem dokončnosti te odločbe preneha veljati odločba Vlade Republike Slovenije, sprejeta na 83. redni seji dne 15. 7. 2004, s katero je bilo navedeni pravni osebi podeljena koncesija (2. točka izreka) in da stroški postopka niso nastali (3. točka izreka). V obrazložitvi navaja, da je Vlada Republike Slovenije na 83. redni seji dne 15. 7. 2004 z odločbo izdala soglasje za prenos koncesije s podjetja B., d.o.o. na koncesionarja A., ribiška zadruga, z.o.o., s katerim je bila dne 26. 10. 2004 podpisana koncesijska pogodba. Po uveljavitvi Uredbe o koncesijah za rabo vode za vzrejo avtohtonih morskih vrst rib na območju Piranskega zaliva (Uradni list RS, št. 124/06, v nadaljevanju Uredba), po kateri se za koncesionarja šteje oseba, ki ji je bila podeljena koncesija na podlagi prejšnje Uredbe, sta koncedent in koncesionar A. dne 17. 12. 2007 sklenila novo koncesijsko pogodbo, ki v 14. členu določa, da jo lahko koncedent razdre, če koncesionar do 31. 3. 2008 ne postavi gojitvenih objektov za rabo morja za vzrejo avtohtonih morskih vrst rib na celotnem gojitvenem območju ali če do 30. aprila 2008 ne začne z vzrejo avtohtonih morskih rib na celotnem gojitvenem območju ali če preneha kontinuirano rabiti morje za vzrejo avtohtonih morskih vrst rib skladno z Uredbo in koncesijsko pogodbo, po izteku šestih mesecev od dneva, ko je bilo ugotovljeno prenehanje opravljanja te dejavnosti. Nadalje se sklicuje na 143. člen Zakona o vodah (Uradni list RS, št. 67/02 in nadalj., v nadaljevanju ZV-1), ki ureja prenehanje koncesije, in na 144. člen ZV-1, ki ureja prenehanje koncesijske pogodbe; le-to koncedent lahko razdre iz razlogov po 145. členu ZV-1. Navaja, da je Agencija Republike Slovenije za okolje (v nadaljevanju Agencija) v predhodnem postopku ugotovila dejansko stanje izvajanja oziroma neizvajanja koncesije, kar izhaja iz zapisnika z dne 8. 5. 2008 o ustni obravnavi v postopku nadzora nad izvajanjem koncesije. Dejansko stanje je povzela iz poročila javne službe za urejanje voda Drava, vodnogospodarsko podjetje Ptuj, d.d., Služba za varstvo obalnega morja, ki je dne 23. 4. 2008 naredila poročilo o stanju ribogojnice A.. Ugotavlja, da koncesionar krši obveznost po koncesijski pogodbi, ker do 31. 3. 2008 ni postavil gojitvenih objektov za rabo morja za vzrejo avtohtonih morskih vrst rib na celotnem gojitvenem območju in do 30. 4. 2008 ni začel z vzrejo avtohtonih morskih rib na celotnem gojitvenem območju in ker je prenehal kontinuirano rabiti morje za vzrejo avtohtonih vrst rib skladno z Uredbo. Zato koncedent razdira koncesijsko pogodbo. Podani so vsi pogoji za izdajo ugotovitvene odločbe po drugem odstavku 143. člena ZV-1. S tem tožena stranka utemelji 1. točko izreka odločbe. Glede 2. točke izreka pa navaja, da ker je koncesija podeljena z odločbo vlade, mora vlada po ugotovitvi razlogov za prenehanje koncesije, izdati ugotovitveno odločbo, s katero preneha odločba, s katero je bila pravni osebi A. koncesija podeljena.

Tožeča stranka izpodbija odločbo tožene stranke iz vseh razlogov po 27. členu Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, v nadaljevanju ZUS-1). Pojasnjuje, da koncesijo opravlja na podlagi soglasja za prenos koncesije nanjo, ter na podlagi koncesijske pogodbe z dne 17. 12. 2004, ki glede na prejšnjo pogodbo določa dodatne zahteve, ki niso bile zahtevane s koncesijskim aktom; četrti odstavek 5. člena določa obveznost, da do 31. 3. 2008 postavi gojitvene objekte za rabo morja za vzrejo avtohtonih morskih rib na celotnem gojitvenem območju ter da do 30. 4. 2008 začne z vzrejo avtohtonih morskih rib na celotnem gojitvenem območju. Sankcija za kršitev te obveznosti je razdrtje pogodbe. Primarno tožeča stranka uveljavlja, da je odločba nična. Navaja, da je tožena stranka dne 5. 2. 2009 izdala sklep, s katerim je ugotovila, da so dani pogoji za razdor koncesijske pogodbe in da jo razdira. V 2. točki sklepa pa je zapisala, da je izdala odločbo, s katero je ugotovila, da je koncesija zaradi razdora koncesijske pogodbe prenehala. Torej je najprej izdala izpodbijano odločbo o prenehanju koncesije in šele nato s sklepom odločila, da pogodbo razdira. Bistveno vprašanje je, ali tožena stranka odstopi od pogodbe z upravno odločbo, torej ali je ugotavljanje neizpolnjevanja določil koncesijske pogodbe upravna stvar. Meni, da to ni upravna stvar, o kateri bi tožena stranka lahko odločala z odločbo. V določilu drugega odstavka 143. člena ZV-1 je treba ločevati javnopravni element ugotovitve obstoja koncesijskega razmerja, o katerem nastanku ali prenehanju vlada izda ugotovitveno odločbo, ter civilnopravni element glede medsebojnih pravic in obveznosti pogodbenih strank koncesijske pogodbe. Tožena stranka bi morala kot koncedent najprej ugotoviti razloge za prenehanje koncesijske pogodbe in le-to razdreti v skladu z določili Obligacijskega zakonika (v nadaljevanju OZ) ter svojo odločitev nemudoma sporočiti nasprotni stranki. Glede prenehanja koncesijske pogodbe jo poleg ZV-1 zavezuje še Zakon o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1), Zakon o gospodarskih javnih službah (v nadaljevanju ZGJS, 42. člen) in splošni del OZ. Od pogodbe sicer lahko odstopi oziroma jo razdre, kar pa prične učinkovati šele, ko je bila tožeča stranka o tem obveščena. Sklep tožene stranke ji je bil vročen istočasno z izpodbijano odločbo, tj. 11. 2. 2009.. Odločitev koncedenta o prenehanju pogodbe postane veljavna šele takrat, ko je bil koncesionar s to odločitvijo seznanjen ter po preteku morebitnega odpovednega roka in ureditvi medsebojnih pravic in obveznosti iz naslova razdrte pogodbe. Šele takrat, ko bi koncesijska pogodba prenehala, bi lahko tožena stranka v upravnem postopku izdala ugotovitveno odločbo, s katero bi ugotovila, da je koncesija prenehala na točno določen dan. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je vlada v upravnem postopku pravzaprav odločala o prenehanju koncesijske pogodbe zaradi kršenja pogodbenih obveznosti, kar pa ni upravna stvar. Iz ZGJS izhaja, da se vprašanja v zvezi s koncesijsko pogodbo urejajo sporazumno med strankami, v primeru spora pa odloči sodišče splošne pristojnosti. Vlada v upravnem postopku o kršitvah ne more odločati, lahko samo ugotovi, da je koncesija prenehala. Ker je odločba izdana o stvari, o kateri ni mogoče odločati po upravnem postopku, je zato nična. Podrejeno tožeča stranka uveljavlja še razloge iz 2. in 3. točke prvega odstavka 27. člena ZUS-1. Navaja, da po ZV-1 in po Uredbi inšpekcijski nadzor nad izvrševanjem določb tega zakona in na njegovi podlagi izdanih predpisov izvajajo inšpektorji, enako določa tudi 21. člen koncesijske pogodbe, pristojnost Agencije pa je omejena predvsem na izračun plačila za koncesijsko dajatev. Inšpektor ji nikoli ni izrekel kakršnegakoli ukrepa zaradi neizvajanja koncesije. Kljub navedenemu je Agencija sklicala dne 8. 5. 2008 ustno obravnavo v postopku nadzora nad izvajanjem koncesije in jo na obravnavi seznanila o poročilu podjetja Drava. Agencija je ni obvestila o uvedbi postopka nadzora in je tudi ni pravočasno obvestila o razpisani obravnavi in o zadevi, ki se bo obravnavala, s čemer je kršila drugi odstavek odstavek 157. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Tudi o ogledu ribogojnice, ki ga je opravilo podjetje Drava, ni bila obveščena in se ga ni udeležila. Agencija ji ni omogočila, da bi se pred obravnavo seznanila s poročilom, ki ji še do sedaj ni bilo dostavljeno, s čemer je bil kršen 158. člen ZUP. Ker je bilo poročilo Drava nepopolno, je uradna oseba odredila, da jo bo naknadno pozvala k posredovanju dokazov, kar pa ni storila in tudi podjetju Drava ni naložila dopolnitev poročila. Na ustni obravnavi tožeča stranka dokazil ni dostavila, ker je pričakovala uradni poziv za dostavo dokumentacije. Na dopis Agencije, da bo pričela s postopkom razdrtja koncesijske pogodbe je odgovorila s pojasnilom, da bo z obstoječimi ribami dejansko zasedla bazene po celotnem akvatoriju, vendar postopoma. Do njene trditve, da je pravzaprav izpolnila pogoj iz koncesijske pogodbe in nabavila potrebno število rib za vzrejo na celotnem območju, ki jih bo postopoma oziroma ob povečanju njihove biomase premeščala v nove bazene in da bo do konca leta izpolnila oba pogoja iz koncesijske pogodbe, se tožena stranka v izpodbijani odločbi ni opredelila in je s tem kršila ustavne pravice iz 22. člena Ustave. Iz zapisnika o obravnavi tudi ni razvidno, ali je imela oseba, ki je obravnavo vodila, pogoje iz ZUP za vodenje obravnave. Če jih ni imela, je tudi to bistvena kršitev pravil postopka. Izpodbijana odločba se ne da preizkusiti. Iz obrazložitve niso razvidna dejstva, ki jih je tožeča stranka navedla in utemeljitev tožene stranke, zakaj jih ni štela za dokazana. Tožena stranka odločbo utemeljuje predvsem z ugotovitvami podjetja Drava, ki pa nima pooblastila za nadzor nad izvajanjem koncesijskega akta in tudi ne koncesijske pogodbe. Njegovo poročilo je nepopolno, njej pa ni bila dana možnost, da se o njem opredelila, kar je absolutna bistvena kršitev pravil postopka. Sicer pa poročila tožena stranka sploh ne bi smela upoštevati, ampak bi uradna oseba, če sama ni opravila ogleda in nima potrebnega strokovnega znanja, morala imenovati sodnega izvedenca ustrezne stroke, ki bi lahko podal verodostojno mnenje o tem, ali je tožeča stranka postavila gojitvene objekte in začela z vzrejo avtohtonih rib. Ker tega ni storila, je bistveno kršila določbe postopka. Dejansko stanje za izdajo odločbe je bilo nepopolno in nepravilno ugotovljeno. To še toliko bolj potrjuje dejstvo, da je dne 16. 2. 2009 (torej že po izdaji odločbe), od resornega ministrstva prejela poziv, da se zaradi ponovne preveritve razlogov za neizpolnjevanje pogojev in razlogov za začetek postopka odvzema koncesije udeleži sestanka. Z opisanim ravnanjem je tožena stranka posegla v njeno ustavno pravico do enakega varstva. V postopku jo je dobesedno spregledala, ravnala je povsem arbitrarno in tožeča stranka ni imela možnosti sodelovati in podati svojih argumentov.

Tožena stranka je poslala upravne spise, odgovor na tožbo je napovedala, vendar ga ni vložila.

Tožba je utemeljena.

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka v 1. točki izreka ugotovila prenehanje koncesije, v 2. točki izreka pa prenehanje veljavnosti odločbe o podelitvi koncesije tožeči stranki.

Tožeča stranka se v tožbi sklicuje še na sklep Vlade RS št. 33501-3/2009 z dne 5. 2. 2008 (ki ga prilaga), v katerem Vlada v 1. točki ugotavlja, da so nastopili razlogi za razdrtje koncesijske pogodbe in jo zato razdira, v 2. točki pa, da je izdala odločbo, s katero je ugotovila prenehanje koncesije.

Po določbi prvega odstavka 143. člena ZV-1 koncesija preneha iz razlogov, navedenih v tem odstavku (3. točka: s prenehanjem koncesijske pogodbe), kar vlada ugotovi z odločbo (drugi odstavek te določbe). Koncesijska pogodba preneha (tudi) z razdrtjem (144. člen ZV-1). Koncedent lahko koncesijsko pogodbo razdre zaradi dejstev in okoliščin, naštetih v prvem odstavku 145. člena ZV-1. Koncesijska pogodba, sklenjena dne 28. 11. 2007 med toženo stranko kot koncedentom in tožečo stranko kot koncesionarjem ni bila razdrta z izpodbijano odločbo. Za razdrtje pogodbe je pomemben sklep, v katerem je tožena stranka kot pogodbena stranka ubesedila svojo voljo. Ker je ugotovila, da tožeča stranka ni izpolnila pogodbene zahteve in sicer, da do 31. 3. 2008 postavi gojitvene objekte za rabo morja za vzrejo avtohtonih morskih rib na celotnem gojitvenem območju, ter do 30. 4. 2008 začne z vzrejo avtohtonih morskih rib na celotnem gojitvenem območju, se je odločila, da pogodbo razdre. Tudi izpolnjevanje teh zahtev je ugotavljala kot pogodbenica in jo pri tem niso vezale določbe ZUP. Zato sodišče že v tem delu sodbe zavrača vse tožbene ugovore o kršitvi pravil upravnega postopka in ugotovitvi dejanskega stanja v zvezi z ugotavljanjem (ne)izpolnjevanja pogodbenih obveznosti.

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka ugotovila, da je zaradi prenehanja koncesijske pogodbe koncesija prenehala (1. točka izreka). Takšna odločba ima podlago v drugem odstavku 143. člena ZV-1 in se izda v upravnem postopku. Zato sodišče tožbeni ugovor, da je odločba nična, ker je tožena stranka z njo odločila o stvari, o kateri ni mogoče odločati v upravnem postopku, presoja za neutemeljen. V obrazložitvi odločbe tožena stranka sicer ugotavlja (ne)izpolnjevanje koncesijske pogodbe s strani tožeče stranke (raziskuje zakonski (145. člen ZV-1) oziroma pogodbeni (14. člen pogodbe) dejanski stan), kar pa, kot pravilno opozarja tožeča stranka, ni predmet te odločbe. Medsebojna razmerja med njimi, posebni pogoji, ki jih mora upoštevati koncesionar in druge pravice in obveznosti, uredita koncedent in koncesionar s koncesijsko pogodbo (141. člen ZV-1). Ne glede na to, da je koncedentov položaj kot nosilca javnega interesa v koncesijskem razmerju močnejši, in ima nekatere posebne pravice (enostransko razdrtje pogodbe), gre za pogodbeno razmerje, za katerega veljajo določbe zasebnega pogodbenega prava. Vprašanja iz pogodbe (tudi skladnost koncesijske pogodbe s koncesijskim aktom, če na to meri tožbeni ugovor, da so v koncesijski pogodbi dodane dodatne zahteve in pogoji, ki niso zahtevani s koncesijskim aktom) se urejajo sporazumno, z arbitražo, v primeru spora pred sodiščem splošne pristojnosti (16., 17. in 18. člen pogodbe). Ugotovitvena odločba po drugem odstavku 143. člena ZV-1 obsega le ugotovitev, da je zaradi prenehanja koncesijske pogodbe koncesija prenehala. Nosilni argument tožene stranke v izpodbijani odločbi pa je, da koncesijsko pogodbo razdira in so s tem izpolnjeni pogoji za izdajo ugotovitvene odločbe po drugem odstavku 143. člena ZV-1. Na to določilo tožena stranka izpodbijano odločbo tudi opira. Zato sodišče kljub pojasnjevanju tožene stranke, zakaj pogodbo razdira, meni, da je v 1. točki izreka izpodbijane odločbe ugotovila prenehanje koncesije zaradi nastopa za to določenega razloga (3. točka prvega odstavka 143. člena ZV-1), in je odločala o stvari, ki je odkazana na upravni postopek (drugi odstavek 143. člena ZV-1).

Utemeljeno pa po presoji sodišča tožeča stranka opozarja na časovno soupadanje sklepa in odločbe. Oba akta nosita isti datum in je navedba tožeče stranke, da ju je prejela istočasno, povsem sprejemljiva. Po 145. členu ZV-1 koncesijska pogodba zaradi neizpolnjevanja pogodbenih obveznosti ni razvezana na podlagi zakona, temveč jo koncedent lahko razdre. Voljo za razdrtje je v obravnavanem primeru, kot je sodišče navedlo že uvodoma, koncedent dal z izjavo, oblikovano kot sklep. Izjava po pravilih obligacijskega prava (smiselno 21. člen OZ) učinkuje od trenutka, ko jo naslovnik prejme. Glede na že ugotovljeno, da je tožena stranka tožeči stranki sklep poslala skupaj z odločbo, sodišče ugotavlja, da pogodba ob izdaji odločbe, s katero je tožena stranka ugotovila prenehanje koncesije, še ni bila razdrta, zato tožena stranka še ni imela podlage za ugotovitev, na katero bi lahko odločbo oprla. Odločba o ugotovitvi prenehanja koncesije je bila torej izdana preuranjeno.

V 2. točki izreka je tožena stranka odločila, da z dokončnostjo izpodbijane odločbe preneha veljati odločba o dodelitvi koncesije tožeči stranki dne 15. 7. 2004 in to utemeljila, da mora po ugotovitvi razlogov za prenehanje koncesije izdati ugotovitveno odločbo, s katero preneha odločba o podelitvi koncesije. Ta odločitev po presoji sodišča nima pravne podlage. Ugotovitvena odločba o prenehanju koncesije se izda tudi, če koncesija preneha z odvzemom (4. točka prvega odstavka 143. člena ZV-1). Odvzem koncesije, ki je urejen v 145. členu ZV-1, se razlikuje od razdrtja koncesijske pogodbe. Pri slednjem ne gre zgolj za kršitev pogodbe, pač pa za kršitev javnopravnih aktov, ki urejajo koncesijo. O odvzemu koncesije se vodi upravni postopek in odloči z upravno odločbo. Takega postopka tožena stranka ni vodila, zato 2. točka izreka take podlage ne more imeti in jo tožena stranka tudi ne navaja. Da bi v posledici ugotovitve prenehanja koncesije prenehala veljati tudi odločba o podelitvi koncesije (v tem primeru je to soglasje Vlade, sprejeto dne 15. 7. 2004, ki ima naravo upravnega akta), kar bi bilo treba ugotoviti z odločbo, kot to svojo odločitev utemeljuje tožena stranka, pa ZV-1, niti drug predpis (ZVO-1, ZON, ZJZP) ne določa. Ker se koncesija, podeljena z odločbo, lahko izvršuje šele po sklenitvi koncesijske pogodbe (2. točka soglasja), s prenehanjem pogodbe in v tej posledici ugotovitve, da je koncesija prenehala, tudi odločba o podelitvi koncesije izgubi pravni učinek. Zato je po mnenju sodišča tudi 2. točka izreka izpodbijane odločbe nepravilna.

Sodišče je tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, ker je ugotovilo, da je bilo dejansko stanje nepravilno ugotovljeno, in da je tožena stranka kršila pravila postopka.

Po določbi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 se tožniku, če sodišče tožbi ugodi in upravni akt odpravi ali ugotovi njegovo nezakonitost, glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/2007, v nadaljevanju Pravilnik). Drugi odstavek 3. člena Pravilnika določa, da če je bila zadeva rešena na seji in je tožnika v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik (tožeča stranka je tožbo v tem upravnem sporu vložila po odvetnici), priznajo stroški v višini 350 EUR. Zato je sodišče stroškovnemu zahtevku tožeče stranke v taki višini ugodilo, priznalo pa ji je tudi zahtevane zakonske zamudne obresti za primer zamude s plačilom. Stroške mora tožeči stranki v skladu z zakonom povrniti tožena stranka.

Pravni pouk temelji na prvem odstavku 73. člena ZUS-1.