Jedro

Pravno sredstvo zoper sodbo upravnega sodišča v zadevah iz 47. a člena ZTuj-2, v katerih je bila prošnja vložena v roku 90 dni od priznanja statusa begunca in o kateri pred začetkom uporabe ZTuj-2E, to je do 1. 1. 2018, še ni bilo pravnomočno odločeno, je pritožba.

Pri razlagi pogojev za ustavitev postopka po tretjem odstavku 90. člena ZTuj-2 je treba izhajati iz ciljev Direktive 2003/86ES in stališč SEU v zadevi C-635/17. Upoštevaje določbo drugega odstavka 11. člena Direktive 2003/86/ES in dolžnost obojestranskega sodelovanja med prosilcem in organom bo mogoče domnevo o umiku zahteve v zadevah združevanja družine begunca uporabiti le izjemoma, praviloma samo, ko bo prosilec (begunec) izkazal popolno pasivnost glede izpolnjevanja svoje sodelovalne dolžnosti.

Izrek

I. Pritožbi se delno ugodi in se sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 1403/2018-11 z dne 13. 3. 2019 v I. točki izreka spremeni glede opravilne številke odpravljenega akta tako, da se glasi: „Tožbi se ugodi in se izpodbijani sklep št. 2140-135/2017/8 (1314-06) z dne 7. 5. 2018 odpravi ter se zadeva vrne toženi stranki v ponovni postopek.“

II. V preostalem delu se pritožba zavrne in izpodbijana sodba potrdi.

III. Tožeča stranka sama krije svoje stroške pritožbenega postopka.

Obrazložitev

1. Sodišče prve stopnje je v I. točki izreka ugodilo tožbi, odpravilo odločbo Ministrstva za notranje zadeve (MNZ), št. 2142-756/2016/16/33 (1314-05) z dne 4. 7. 2017, in mu zadevo vrnilo v ponovni postopek. V II. točki je toženki naložilo povračilo tožnikovih stroškov v odmerjeni višini. Iz razlogov sodbe izhaja, da je bila tožba vložena zoper odločitev toženke, da se zadeve za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje družinskemu članu begunca na podlagi združitve z družino združijo v en postopek1 in da se ta ustavi iz razloga po tretjem odstavku 90. člena Zakona o tujcih (v nadaljevanju ZTuj-2), to je zaradi domneve umaknjene prošnje.2 Sodišče je 15. 4. 2019 izdalo še sklep, s katerim je popravilo II. točko izreka glede dela stroškov postopka, ki naj jih toženka nakaže na račun sodišča, saj so bili tožnikovemu odvetniku v tem obsegu izplačani iz sredstev brezplačne pravne pomoči. 2. Toženka (v nadaljevanju pritožnica) je zoper sodbo in popravni sklep vložila pritožbo zaradi bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu, zmotne uporabe materialnega prava in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja. Meni, da je pravni pouk v sodbi nepravilen in da je pritožba zoper njo dovoljena. Navaja, da je sodišče odločilo o prepozni tožbi in tudi o drugem aktu, kot je bil izpodbijan. Nasprotuje stališčem prvostopenjskega sodišča, da se v postopkih združitve begunčeve družine ne uporablja določba tretjega odstavka 90. člena ZTuj-2 in ureditev iz 97. člena istega zakona; da se na te postopke nanašajo tudi določbe Kvalifikacijske direktive; da se tujčeva istovetnost, ki je predpogoj za preverjanje družinskih vezi, preverja preko mednarodnih organizacij; da ne sme ustaviti potopka že zato, ker skladno z Direktivo Sveta 2003/86/ES z dne 22. septembra 2003 o pravici do združitve družine (v nadaljevanju Direktiva 2003/86/ES) odločitev o zavrnitvi prošnje ne sme temeljiti samo na dejstvu, da tujec ni predložil listinskih dokazov. Ne drži niti to, da tožnik ne more pridobiti dokumentov za izkazovanje istovetnosti, napačna pa je tudi ugotovitev, da se je potrudil in jih predložil ter pojasnil, zakaj drugih dokumentov ne more pridobiti. Poudarja, da je bil tožnik opozorjen na določbe 135. in 136. člena Zakona o splošnem upravnem postopku ter tretjega odstavka 90. člena ZTuj-2. 3. Predlaga, naj Vrhovno sodišče pritožbi ugodi, izpodbijano sodbo in popravni sklep razveljavi, tožbo pa kot prepozno zavrže, podrejeno, naj sodbo in popravni sklep spremeni tako, da tožbo zavrne in potrdi izpodbijani sklep z dne 7. 5. 2018, oziroma da naj sodbo in sklep razveljavi in vrne zadevo sodišču prve stopnje v ponovno sojenje.

4. Tožnik v odgovoru na pritožbo zatrjuje, da je pritožba pravočasna, in navaja, da se predhodna določba 68. člena ZTuj-2 nanaša predvsem nanj, saj je on stranka, ki lahko izpodbija izdani upravni akt. Poleg tega iz vložene pritožbe ni razvidno, kdo je vložil pritožbo (navajata se dve dve osebi), niti kdo ima opravljen pravniški državni izpit. Predlaga, naj Vrhovno sodišče pritožbo zavrne in zavrže. **K I. in II. točki izreka**

5. Pritožba je delno utemeljena.

**_O dovoljenosti pritožbe tožene stranke po uveljavitvi ZTuj-2E_**

6. Vrhovno sodišče uvodoma ugotavlja, da je bila izpodbijana odločitev o ustavitvi postopka izdana v postopku izdaje dovoljenja na podlagi združitve družine tujca, ki ima v Sloveniji priznan status begunca, to je glede dovoljenja iz 47. a člena ZTuj-2. Pred novelo ZTuj-2E3 je tretji odstavek 87. člena ZTuj-2 določal, da je dovoljena pritožba na Vrhovno sodišče tudi zoper odločitve upravnega sodišča, izdane v upravnem sporu v zvezi z odločbami in sklepi, izdanimi na podlagi 47. a člena ZTuj-2. Omenjena določba je bila spremenjena s 35. členom ZTuj-2E, tako da je bila črtana pritožba na Vrhovno sodišče, v prehodni določbi 68. člena novele pa določeno, da se postopki, ki so se začeli pred začetkom uporabe tega zakona in o katerih še ni bilo pravnomočno odločeno, nadaljujejo in zaključijo po določbah ZTuj-2 (Uradni list RS, št. 16/17 – uradno prečiščeno besedilo), razen če so določbe tega (torej noveliranega) zakona za stranko ugodnejše. 7. Ni sporno, da o tožnikovi zahtevi do 1. 1. 2018, ko se je začel uporabljati ZTuj-2E (69. člen), ni bilo pravnomočno odločeno. Glede dopustnosti obravnavane pritožbe je zato treba presoditi, kateri zakon je za stranko ugodnejši. O tem je sodišče prve stopnje v obrazložitvi sodbe (17. točka) navedlo, da je ureditev v ZTuj-2E za tožnika bolj ugodna, saj če sodišče tožbi ugodi, toženka nima možnosti pritožbe na Vrhovno sodišče. Zato je v pravnem pouku navedlo, da pritožba ni dovoljena.

8. Omenjeno stališče ni pravilno, saj pojem ugodnejšega zakona glede pravnih sredstev pred sodišči neutemeljeno osredotoča le na eno od strank upravnega spora (tožnika) in to v odvisnosti od uspeha s tožbo (če z njo ne uspe, je za tožnika ugodnejša pritožba, če uspe – kot je tožnik v tej zadevi –, pa je zanj ugodnejše, da toženka nima pritožbe). Ne upošteva pa, da je pritožba v upravnem sporu pravno sredstvo obeh strank sodnega postopka, ne le tožnika. Tako imajo že po splošni ureditvi pritožbe v ZUS-1, kadar je ta dovoljena v smislu določbe prvega odstavka 73. člena, pravico do pritožbe stranke, ki so sodelovale v upravnem sporu na prvi stopnji. Ker v 87. členu ZTtuj-2 glede tega ni drugačne določbe, mora zaradi zagotavljanja enakega obravnavanja strank upravnega spora pravica do vložitve pritožbe zoper sodbo veljati tudi za toženko.

9. Splošna možnost vložitve pritožbe kot rednega pravnega sredstva je za stranke upravnega spora ugodnejša od ureditve pravnih sredstev po uveljavitvi ZTuj-2E, ko se zanje uporablja ureditev v ZUS-1. Navedeni zakon v prvem odstavku 73. člena dopušča pritožbo le v omejenem obsegu,4 sicer pa le revizijo kot izredno pravno sredstvo (367. člen ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Z revizijo pa ne le da ni mogoče napadati napak dejanskega stanja (drugi odstavek 85. člena ZUS-1), predlagatelj mora pred tem, da bi sploh dosegel njeno vsebinsko obravnavo, vložiti predlog za dopustitev revizije in v njem izpostaviti pravno vprašanje, pomembno za zagotovitev pravne varnosti, enotne uporabe prava ali za razvoj prava preko sodne prakse (prvi odstavek 367.a člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP). S tega vidika je torej ureditev v ZTuj-2, ki neuspeli stranki upravnega spora vselej omogoča vložiti pritožbo, ugodnejša. Ob tem Vrhovno sodišče dodaja, da se z ZTuj-2E besedilo 90. člena ZTuj-2 ni spremenilo, z izjemo redakcijskih sprememb drugega odstavka 47. a člena ZTuj-2 pa se niso spremenile niti za ta spor relevantne določbe o združitvi družine tujca s priznanim statusom begunca v Republiki Sloveniji (določbe prvega do šestega odstavka navedenega člena, ki urejajo primere prošenj za združitev, vloženih v roku 90 dni po priznanju statusa begunca).

10. Po navedenem je treba v konkretni zadevi glede vprašanja dopustnosti pritožbe uporabiti določbo ZTuj-2, veljavno pred spremembo, na podlagi katere je pritožba toženke dovoljena. Tožniku je treba še pojasniti, da je pritožbo podpisala A. S., sekretarka na MNZ, za katero je toženka predložila pooblastilo za zastopanje (priloge B1, B2 in B4) in izkazala, da ima opravljen pravosodni izpit (priloga B3). Zato okoliščina, kdo je pritožbo pripravil, za pritožbo ni bistvena, res pa je, da je navajanje te osebe v pritožbi nepotrebno.

_**Vsebinska presoja pritožbenih navedb**_

11. Vrhovno sodišče najprej zavrača navedbe o prepozni tožbi. Ta je bila vložena v tridesetdnevnem roku iz prvega odstavka 28. člena ZUS-1. Neizpodbijana je ugotovitev sodišča prve stopnje, da je tožnik izpodbijani sklep z dne 7. 5. 2018 o ustavitvi postopka prejel 17. 5. 2018. Trideseti dan za tožbo je bil 16. 6. 2018. Ker je bil ta dan sobota, se je rok iztekel v ponedeljek, 18. 6. 2018 (četrti odstavek 111. člena ZPP). Istega dne priporočeno po pošti vložena tožba je zato pravočasna (drugi odstavek 112. člena ZPP).

12. Neutemeljeno je pritožbeno stališče, da so bili v tej zadevi izpolnjeni pogoji za ustavitev postopka v smislu tretjega odstavka 90. člena ZTuj-2. Ta določa, da če je bil postopek po tem zakonu uveden na zahtevo ali prošnjo tujca oziroma njegovega delodajalca in ga ni mogoče končati brez njegovega sodelovanja, se njegov molk šteje za umik zahteve, če kljub opozorilu pristojnega organa v postavljenem roku ne opravi nobenega dejanja za nadaljevanje oziroma dokončanja postopka oziroma če se iz opustitve teh dejanj da sklepati, da ni več zainteresiran za nadaljevanje postopka.

13. Pri razlagi te določbe je treba izhajati iz ciljev Direktive 2003/86/ES, opredeljenih v njenih uvodnih izjavah. Iz njih je razvidno, da je treba ukrepe, ki se nanašajo na združitev družine, sprejeti v skladu z obvezo o varovanju družine in spoštovanju družinskega življenja ob hkratnem upoštevanju načel, zlasti tistih iz Listine Evropske unije o temeljnih pravicah in 8. člena Evropske konvencije o človekovih pravicah (uvodna izjava 2). Posebej je izpostavljen položaj prosilcev s statusom begunca, ki jim je treba posvetiti posebno pozornost zaradi razlogov, ki so jih prisilili, da so pobegnili iz svoje države, in ki so jim preprečevali, da bi tam živeli normalno družinsko življenje. Zato je treba določiti ugodnejše pogoje za uveljavljanje pravice beguncev do združitve družine (uvodna izjava 8). Poudarjeno je tudi, da je mogoče zavrniti združitev družine iz ustrezno utemeljenih razlogov (uvodna izjava 14).

14. Ob upoštevanju navedenega omenjena direktiva sicer določa obveznost prosilca, ki je begunec, da prošnji priloži listinske dokaze o družinskem razmerju in izpolnjevanju pogojev, določenih v členih 4 in 6, in, kjer je ustrezno, členih 7 in 8, kot tudi overjene kopije potnih listin družinskega člana (družinskih članov) (prvi pododstavek prvega odstavka 5. člena v zvezi s prvim odstavkom 11. člena direktive). Vendar če begunec ne more zagotoviti uradnih listinskih dokazov o družinskem razmerju, države članice upoštevajo druge dokaze o obstoju takšnega razmerja, ki se ocenijo v skladu z nacionalnim pravom. Odločitev o zavrnitvi prošnje ne sme temeljiti samo na dejstvu, da ni takšnih listinskih dokazov (drugi odstavek 11. člena). V drugem odstavku 5. člena je še navedeno, da če je primerno, lahko države članice, da pridobijo dokaz o obstoju družinskega razmerja, s sponzorjem in njegovimi družinskimi člani opravijo pogovore in druga poizvedovanja, ki se jim zdijo potrebna.

15. Sodišče Evropske unije (SEU) je glede teh določb v zadevi E. proti Staatssecretaris voor Veiligheid en Justitie (C-635/17) z dne 13. 3. 2019 navedlo, da iz njih izhaja, da sta sponzor in njegov družinski član, na katerega se nanaša prošnja za združitev družine, dolžna sodelovati s pristojnimi nacionalnimi organi, zlasti za to, da se ugotovi njuna identiteta, obstoj njunega družinskega razmerja in razlogi, ki upravičujejo njuno prošnjo, kar pomeni, da je treba predložiti, kadar je mogoče, zahtevana dokazila ter, po potrebi, zahtevana pojasnila in informacije (61. točka). Poudarjeno je, da posebni položaj beguncev pomeni, da je zanje ali za njihove družine pogosto nemogoče ali nevarno predložiti uradne dokumente ali stopiti v stik z diplomatskimi ali konzularnimi organi v državi izvora (66. točka).

16. Navedeno po presoji Vrhovnega sodišča pomeni, da je organ od prosilca (begunca) načeloma upravičen zahtevati predložitev dokumentov, ki jih izdajajo pristojni organi izvorne države, vendar je v primeru njihove nepredložitve dolžan zahtevati pojasnila o razlogih za to. Pri odločanju mora namreč vzeti v obzir vse upoštevne elemente, tako splošne glede razmer v državi izvora, kot tudi glede posebnega (konkretnega) položaja begunca in njegovega družinskega člana ter posebnih težav pri pridobivanju uradnih listinskih dokazov (prim. točke 63-66 omenjene sodbe SEU). V takem primeru dolžnost sodelovanja prosilca pomeni dolžnost dati zahtevana pojasnila in informacije (v tem smislu 62. točka sodbe, ki se sicer omejuje na dokazovanje družinskega razmerja, kar je bil predmet obravnavanja v omenjeni zadevi).

17. To pa ob nadaljnjem poudarku SEU, da je še posebej pomembna razlaga nacionalne zakonodaje na način, da se upoštevajo koristi otrok (njihovo potrebo, da vzdržujejo redne stike z očetom in materjo) in da se spodbuja družinsko življenje (točke 55, 56 in 59 navedene sodbe), pomeni, da za dokazovanje istovetnosti družinskih članov begunca in njegovega družinskega razmerja ne morejo veljati enako stroga pravila kot za druge tujce, ki uveljavljajo pravico do združitve družine – tako glede dokaznih zahtev za predložitev uradnih listin kot glede posledic, če listine niso predložene, saj je za doseganje zasledovanih učinkov Direktive 2003/86/ES obveznost sodelovanja med prosilcem in organom vzajemna. Zgolj obstoj splošne (objektivne) okoliščine, ki je izpostavljena v pritožbi – da v Eritreji izdajajo uradne listine, kot so npr. civilni rojstni in poročni list, potni list, osebno izkaznico, in da so bile v podobnih postopkih izdaje dovoljenj za stalno prebivanje za družinske člane begunca, državljana Eritreje, predloženi dokumenti za izkazovanje istovetnosti in družinskih vezi, izdani s strani eritrejskih državnih organov po letu 2015 –, za odločitev o prošnji torej ne zadošča. Treba je upoštevati tudi subjektivne okoliščine na strani begunca in družinskega člana, ki lahko vplivajo na pridobitev listin, in če te niso predložene, zahtevati od prosilca (begunca) pojasnila in predložitev morebitnih drugih dokazov.

18. Navedeno določa tudi okvir razlage tretjega odstavka 90. člena ZTuj-2. Že iz samega besedila določbe izhaja, da je upošteven le prosilčev molk, ki se kaže v opustitvi procesnih dejanj, pod pogojem, da je opustitvi mogoče pripisati, da je posledica prosilčeve nezainteresiranosti za nadaljevanje postopka, v obravnavanem primeru za vsebinsko odločitev o pravici do združitve družine. Upoštevaje določbo drugega odstavka 11. člena Direktive 2003/86/ES in dolžnost obojestranskega sodelovanja med prosilcem in organom bo mogoče domnevo o umiku zahteve v zadevah združevanja družine begunca uporabiti le izjemoma, praviloma samo, ko bo prosilec (begunec) izkazal popolno pasivnost glede izpolnjevanja svoje sodelovalne dolžnosti.

19. Ta okoliščina v konkretnem primeru ni bila podana. Iz izpodbijane sodbe izhaja, da je tožnik 4. 1. 2018 pritožnici poslal pojasnilo, da drugih dokumentov razen tistih, predloženih prošnji z dne 8. 12. 2017, ne more pridobiti. Pritožnica ga je 15. 1. 2018 k temu vseeno pozvala, tožnik pa je nato dvakrat prosil za podaljšanje roka, pri čimer je prvič (1. 2. 2018) pojasnil, da žena dokumentov še ni uspela pridobiti, drugič (29. 3. 2018, ko je bil rok podaljšan do 4. 5. 2018) pa je predložil tudi civilni poročni list. Upoštevaje navedeno procesno aktivnost in dejstvo, da je tožnik nekatere listine predložil, kažejo na njegova prizadevanja doseči predlagano odločitev. Tega ne more izničiti pritožničin očitek, da tožnik pred 4. 5. 2018 ni predlagal ponovnega (tretjega) podaljšanja roka, niti da ni sporočil razloga, zakaj ne more predložiti dokazil, pri čemer je bil opozorjen na posledice, če ne bo tako ravnal. O težavi glede pridobivanja uradnih listim je bila toženka namreč seznanjena že 4. 1. 2018, a o tem od tožnika ni zahtevala dodatnih pojasnil in tudi ni prilagodila svojih dokaznih zahtev, če bi se to izkazalo za potrebno. Čeprav za odločitev ni bistveno, ne gre spregledati niti, da je tožnik tožbi, vloženi 18. 6. 2018, priložil še pet civilnih rojstnih listov otrok s fotografijami (za osebe z imeni S. Y., D. Y., R. Y., Y. Y. in A. Y.), izdanih 5. 4. 2018, kar prav tako kaže na njegovo kontinuirano aktivnost za nadaljevanje postopka.

20. Vrhovno sodišče se zato strinja s sodiščem prve stopnje, da ni bilo razloga za ustavitev postopka, in drugačne pritožbene trditve kot neutemeljene zavrača. 21. Utemeljena pa je navedba o bistveni kršitvi določb postopka upravnega sporu, s tem ko je bilo v izreku izpodbijane sodbe odločeno o odpravi drugega akta, kot je bil s tožbo izpodbijan. Kot uvodoma navedeno, je tožnik tožbo vložil zoper sklep z dne 7. 5. 2018 o ustavitvi postopka, ki ga sodišče omenja tudi v obrazložitvi izpodbijane sodbe in se nanj nanašajo razlogi za odločitev, medtem ko je v izreku (ponovno) odpravilo odločbo pritožnice št. 2142-756/2016/16/33 (1314-05) z dne 4. 7. 2017.5 Izrek izpodbijane sodbe in njena obrazložitev sta torej v nasprotju, kar predstavlja bistveno kršitev določb postopka v upravnem sporu iz 1. točke prvega odstavka 75. člena v zvezi s tretjim odstavkom 75. člena ZUS-1 in 14. točko drugega odstavka 339. člena ZPP. Vendar pa je Vrhovno sodišče glede na naravo kršitve to samo odpravilo (77. člen ZUS-1), saj s tem ni poseglo v vsebinsko jedro izpodbijane sodbe.

22. Glede na navedeno in ker ostale pritožbene navedbe niso bistvene, je Vrhovno sodišče pritožbi ugodilo tako, da je sodbo spremenilo v I. točki izreka s pravilno formalno opredelitvijo akta, o katerem je odločilo sodišče prve stopnje. V preostalem delu je pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo (76. člen ZUS-1).

**K III. točki izreka**

23. Tožnik sam nosi svoje stroške odgovora na pritožbo, saj ta za postopek ni bil potreben (prvi odstavek 165. člena ZPP in prvi odstavek 155. člena ZPP). V njem se je pridružil neutemeljenemu stališču, da pritožba ni dovoljena, očitno neutemeljeno navajal, da ne more videti, kdo je pritožničin pooblaščenec, in pavšalno zatrjeval pravočasnost tožbe. Z odgovorom torej ni prispeval k rešitvi zadeve.

1 Tožnik s statusom begunca v Sloveniji je zaprosil za združitev z ženo in mladoletnimi otroki. 2 Tudi v uvodu sodbe je sodišče navedlo, da je tožba vložena zoper sklep MNZ, št. 2140-135/2017/8 (1314-06) z dne 7. 5. 2018. 3 Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o tujcih, Uradni list RS, št. 59/17 z dne 27. 10. 2017. 4 V skladu s prvim odstavkom 73. člena ZUS-1 je v upravnem sporu o zakonitosti upravnega akta dovoljena pritožba le, če je sodišče samo ugotovilo drugačno dejansko stanje, kot ga je ugotovila tožena stranka, ter je na tej podlagi spremenilo izpodbijani upravni akt. 5 Ta odločba je bila odpravljena v drugem upravnem sporu s sodbo I U 1667/2017-20 z dne 8. 3. 2019, o pritožbi MNZ zoper njo pa je Vrhovno sodišče odločalo v zadevi I Up 82/2019.