Jedro

Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da je obvezna razlaga, ne glede na njen kasnejši sprejem, del norme od njene uveljavitve. V primeru, da bi organ, ki sprejema obvezno razlago, z njo določil vsebino, ki je ob njeni uveljavitvi predpis ni imel, pa ne bi šlo za obvezno razlago, temveč za spremembo oziroma dopolnitev predpisa, ki mora biti sprejeta po postopku za spremembo.

Razlaga določb PUP pa tudi brez uporabe obvezne razlage privede do stališča, po katerem na obravnavanem območju gradnja bioplinarne kot samostojnega energetskega objekta ni dovoljena.

Izrek

Tožba se zavrne.

Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski upravni organ zavrnil tožničino vlogo za spremembo gradbenega dovoljenja št. 351-719/2006-34 z dne 20. 12. 2007 po projektu številka 1919-017/2010. Iz obrazložitve je razvidno, da je bilo navedeno gradbeno dovoljenje izdano investitorju A.A. za gradnjo hleva za govedo, naprave za bioplin, treh koritastih silosov, tovorne tehtnice, transformatorske postaje in stanovanjske hiše na zemljiščih s parc. št. 1166 in 1168 k. o. ... Dne 23. 10. 2009 je bila izdana odločba o spremembi investitorja (B. d. o. o.). V postopku je organ ugotovil, da gre v obravnavanem primeru za legalizacijo samostojnega zahtevnega energetskega objekta, ki ni vezan na kmetijo. Ugotovljene so bile bistvene razlike v količini proizvedenega končnega substrata – gnojila (prej 4.500 ton, sedaj 14.420 ton letno) in velikosti silosov za silažo (prej 6.134 m3, sedaj 12.720 m3) ter v tem, da je bila prvotno kot vir surovin predvidena nova kmetija ob bioplinarni, po spremembi pa naj bi se vse surovine dovažale. Šlo naj bi za bistveno spremenjene lokacijske pogoje, za kakršne sprememba gradbenega dovoljenja na podlagi 73. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) ne zadošča in bi bilo treba izdati novo gradbeno dovoljenje. Ker se zemljišče nahaja v morfološki enoti 10/1 v območju S 10/4 Zgornje Pirniče (območje stanovanj) in v območju SK 10/4-1 Zgornje Pirniče (stanovanjsko območje s kmetijskimi gospodarstvi), pa gradnja samostojnega energetskega objekta ni v skladu z določbami Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za plansko celoto 10 Pirniče (v nadaljevanju PUP).

Drugostopenjski upravni organ je tožničino pritožbo zavrnil. Med drugim je pojasnil, da je treba tudi v primeru spremembe gradbenega dovoljenja preveriti ali je nameravana gradnja v skladu z določbami prostorskega akta. Stališče, da morajo biti objekti za proizvodnjo bioplina tehnološko vezani na objekte kmetije – hleva, opira na določbe 8. in 11.b člena PUP in na obvezno razlago PUP, objavljeno v Uradnem listu RS, št. 26/11. Meni, da obvezna razlaga nima vsebine, ki je določbe PUP ne bi imele že ob njihovi uveljavitvi, zato meni, da je treba upoštevati tudi navedeno obvezno razlago, čeprav je bila sprejeta po izdaji izpodbijane odločbe. Ugotavlja, da se je s prvim gradbenim dovoljenjem zasledovalo namen PUP, tj. da so objekti za proizvodno bioplina vezani na objekte kmetije in hleva. Zato meni, da je velikost bioplinarne omejena na potrebe kmetije, čeprav PUP ne določa količine in načina predelave surovin.

Tožnica se z navedeno odločitvijo ne strinja in zoper njo vlaga tožbo, v kateri upravnemu organu prve stopnje očita, da ni obrazložil relevantnih okoliščin, ki bi takšno odločitev utemeljevale. Drugostopenjskemu organu očita, da se ni opredelil do vseh pritožbenih ugovorov: glede stališča, da v obravnavanem primeru sprememba gradbenega dovoljenja ne zadošča, glede prerekanja pristojnosti organa prve stopnje za ugotavljanje tehnološke in ekonomske ustreznosti delovanja obrata, glede očitka, da se je prvostopenjski organ skliceval na inšpekcijsko odločbo, ki ni bila pravnomočna, glede tožničine trditve, da razlog za zavrnitev njene vloge ne more biti samostojnost energetskega objekta, saj v predpisih ni pojasnjeno, zakaj takih objektov ne bi bilo dovoljeno graditi in da si je prvostopenjski organ ta pogoj „izmislil“ na podlagi pritiskov Občine ... oziroma tamkajšnjih krajanov. Upravni postopek naj bi bil kršen tudi zato, ker je prvostopenjski organ na Občino ... podal zahtevo za obvezno razlago, čeprav za to ni pristojen, občina pa ne za njeno izdajo, če je odlok jasen. Ker je bila Občina ... stranka v postopku, njena obvezna razlaga pa je bistveno vplivala na potek postopka, naj bi šlo za nezakonito postopanje. Nadalje meni, da bi jo moral prvostopenjski organ v zvezi s pomanjkljivostmi in vprašanji glede predložene dokumentacije pozvati na dopolnitev, ne pa da je izdal odločbo, sklicujoč se na pomanjkljivo dokumentacijo. V obrazložitvi pa naj bi izpustil podatke o dogajanju 16. 2. 2011, ko je bila izvedena ustna obravnava. Tudi do tega očitka naj se drugostopenjski organ ne bi opredelil, zato mu očita selektivno obravnavanje pritožbenih navedb in bistveno kršitev določb Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Drugostopenjskemu organu še očita navajanje pravno nepomembnega dejstva o izvedbi neskladne gradnje.

Napačno uporabo materialnega prava pa očita v zvezi z uporabo navedene obvezne razlage. Meni, da Občinski svet ni imel podlage za sprejem obvezne razlage, saj naj bi bila obvezna razlaga institut, ki ga sme pri razlagi zakonov uporabiti le Državni zbor, glede na to, da je ta institut urejen v Poslovniku Državnega zbora, Zakon o lokalni samoupravi pa ga ne predvideva. Glede postopka sprejemanja obveznih razlag odlokov opozarja na stališče Ustavnega sodišča, da je treba obvezno razlago sprejeti po postopku, ki se zahteva za spremembo prostorskih aktov. Ker je bila obvezna objava objavljena 8. 4. 2011, odločba pa je bila izdana že 28. 3. 2011, meni, da gre zaradi vsebine obvezne razlage za nezakonito in neustavno retroaktivno veljavo odloka.

Tudi sicer meni, da sta določbi 8. in 11.b. člena PUP jasni in da dopuščata gradnjo tako objektov za kmetijske namene, kot tudi bioplinarne. Razlaga upravnih organov naj bi bila samovoljna in arbitrarna, saj bi občina, če bi imela tak namen, tako določbo v odlok tudi zapisala. Upravnemu organu prve stopnje očita še, da ni povzel celovite ugotovitve dejanskega stanja, saj ni povzel vsebine projekta in vloge investitorja, ter da ni obrazložil ugotovitev, do katerih je prišel na ustnih obravnavah. Zato meni, da dejansko stanje niti ni bilo ugotovljeno.

Tožnica meni, da so izpolnjeni pogoji za izdajo spremenjenega gradbenega dovoljenja, ki naj bi bilo posledica tehnološkega napredka. Sodišču predlaga naj odpravi tako drugostopenjsko kot prvostopenjsko odločbo, ter zadevo vrne toženi stranki v ponovno odločanje z navodilom, da zadevo obravnava druga odgovorna oseba, toženki pa naloži plačilo stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka predlaga zavrnitev tožbe, nanjo pa vsebinsko ni odgovorila.

Tožba ni utemeljena.

Glede na tožbene navedbe sodišče uvodoma poudarja, da v skladu s prvim odstavkom 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnikov. Kot upravni akt po ZUS-1 se šteje upravna odločba in drug tam našteti oblastveni posamični akt, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika (drugi odstavek 2. člena ZUS-1). To pomeni, da je v tem upravnem sporu predmet preizkusa zakonitost odločbe upravnega organa prve stopnje, s katerim je ta odločil o zavrnitvi izdaje vloge za spremembo gradbenega dovoljenja. Predmet preizkusa zakonitosti v upravnem sporu torej ni odločba pritožbenega organa o zavrnitvi pritožbe zoper prvostopenjski akt, s katerim je bilo odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke. Pri preizkusu zakonitosti same odločitve pa sodišče ni vezano zgolj na razloge izpodbijanega prvostopenjskega akta, ampak lahko upošteva tudi razloge pritožbenega upravnega organa, s katerimi ta v okviru svojih pooblastil v skladu z ZUP te dopolni ali celo navede drugačne razloge (tretji odstavek 248. člena ZUP).

Po presoji sodišča je odločitev organa prve stopnje, potrjena z odločitvijo organa druge stopnje, pravilna in zakonita, zato se sodišče sklicuje na razloge odločbe organa prve stopnje, dopolnjene z razlogi organa druge stopnje (drugi odstavek 71. člena ZUS-1). V zvezi s tožbenimi ugovori pa dodaja: V obravnavani zadevi ni sporno, da želi tožnica doseči upravno dovoljenje za gradnjo bioplinarne kot samostojnega energetskega objekta. Prvostopenjski upravni organ je to okoliščino ugotovil s primerjavo strokovnih ocen vplivov na okolje, ki sta bili del projekta za izdajo gradbenega dovoljenja, in projekta za spremembo gradbenega dovoljenja. Iz strokovne ocene vplivov na okolje, ki je del projekta za spremembo gradbenega dovoljenja, je namreč razvidno, da se kmetija ne bo preselila, kot je bilo to predvideno z gradbenim dovoljenjem. Tožnica tej ugotovitvi ne nasprotuje, v tožbi pa se zavzema za stališče, po katerem je na obravnavanem območju Morfološke enote 10/1, na katerega se nanašata 8. in 11.b člen PUP, dovoljena gradnja bioplinarne ne da bi bila ta tehnološko povezana s kmetijo.

Drugi odstavek 73. člena ZGO-1 določa, da je investitor dolžan vložiti zahtevo za spremembo gradbenega dovoljenja, če se po izdaji pravnomočnega gradbenega dovoljenja projekt za izvedbo tako spremeni, da pomeni to za objekt, ki se gradi oziroma rekonstruira, spremembo pogojev, določenih z gradbenim dovoljenjem in elementov, ki lahko vplivajo na zdravstvene pogoje, okolje, varnost objekta ali spremembo predpisanih zahtev. V tem primeru se gradbeno dovoljenje lahko spremeni po enakem postopku kot je bilo izdano.

Že organ druge stopnje je pravilno pojasnil, da mora biti po določbah 66. člena ZGO-1 nameravana gradnja tudi v primeru spremembe gradbenega dovoljenja skladna z določbami prostorskega akta. Zato je tudi za presojo, ali so izpolnjeni pogoji za spremembo gradbenega dovoljenja po 73. členu ZGO-1, pravno odločilno, če je taka gradnja v skladu s PUP. To pomeni, da je tudi v obravnavanem primeru presoja zakonitosti izpodbijane odločitve odvisna od vprašanja, ali bi bila gradnja samostojne bioplinarne v skladu s PUP.

Med strankama ni sporno, da gre za gradnjo v morfološki enoti 10/1 in da PUP za območje te morfološke enote v 8. in v 11.b členu dovoljuje postavitev kmetije s stanovanjskim objektom za potrebe kmetije ter postavitev objektov, potrebnih za proizvodnjo bio plina na podlagi splošnih določil tega odloka. Sporna je razlaga teh določb, saj tožnik meni, da je gradnja samostojnih bioplinarn prav po teh določbah dovoljena in nasprotuje obvezni razlagi navedenih določb PUP, po kateri se navedeni določbi razlagata tako, da morajo biti objekti za proizvodnjo bioplina tehnološko vezani na objekte kmetije – hleva.

Obvezno razlago PUP je sprejel občinski svet Občine ... in je bila objavljena v Uradnem listu RS, št. 26/11. Ustavno sodišče je že v sklepu št. U-I-361/96 z dne 21. 10. 1999 sprejelo stališče, da je obvezna razlaga, ne glede na njen kasnejši sprejem, del norme od njene uveljavitve. Tako stališče je sprejelo tudi v primerih obveznih razlag občinskih odlokov (glej npr. U-I-188/03 z dne 3. 3. 2005). Navedeno pomeni, da je obvezna razlaga lahko del katerekoli norme in ne le zakonske. V primeru, da bi organ, ki sprejema obvezno razlago, z njo določil vsebino, ki je ob njeni uveljavitvi predpis ni imel, pa ne bi šlo za obvezno razlago, temveč za spremembo oziroma dopolnitev predpisa, ki mora biti sprejeta po postopku za spremembo (odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-308/97 z dne 28. 10. 1999, Uradni list RS, št. 98/99; št. U-I-51/06 z dne 15. 6. 2006, Uradni list RS, št. 66/06 in št. U-64/08 z dne 6. 11. 2008, Uradni list RS, št. 109/08). Na zakonitost ali ustavnost obvezne razlage in s tem na njeno upoštevanje pri uporabi materialnega prava pa okoliščina, da je upravni organ k izdaji obvezne razlage Občino ... pozival, ne vpliva.

Po presoji sodišča navedena obvezna razlaga ne določa vsebine, ki je določbe PUP ne bi imele že ob njihovi uveljavitvi. Skupna merila in pogoji, določeni v 4. členu Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za plansko celoto 9 Medvode, veljajo po izrecni določbi 4. člena PUP tudi za vsa območja v planski celoti 10 Pirniče, če ni s posebnimi določili drugače določeno. Po teh skupnih merilih pomeni oznaka S območje stanovanj, SK pa stanovanjsko območje s kmetijskimi gospodarstvi. Med strankama ni sporno, da se obravnavana gradnja nahaja na območju S 10/4 Zgornje Pirniče in SK 10/4-1 Zgornje Pirniče. To pa pomeni, da se ta gradnja nahaja na območju, na katerem sta kot namenska raba prostora predvideni le stanovanjska gradnja (S) in gradnja stanovanj s kmetijskimi gospodarstvi (SK). Ni pa to območje opredeljeno s kako drugo oznako namenske rabe, ki bi vključevala samostojne energetske objekte. Napačno je tudi tožničino sklepanje, da PUP postavitev bioplinarne izrecno dovoljuje, ker je v navedenih določbah 8. in 11. b člena uporabljena beseda „ter“. Glede na opredelitev namenske rabe se tudi beseda „ter“ lahko nanaša na naštevanje, kaj je dovoljeno postaviti poleg kmetije, tj. stanovanjski objekt za potrebe kmetije in objekte za proizvodnjo bioplina.

Po navedenem torej razlaga določb PUP tudi brez uporabe obvezne razlage privede do stališča, po katerem na obravnavanem območju gradnja bioplinarne kot samostojnega energetskega objekta ni dovoljena. Če taka gradnja po določbah PUP ni dovoljena, tudi ugovori, ki se nanašajo na kršitve določb postopka (vključno z očitkom o nedopustnem pozivanju upravnega organa prve stopnje, naj občina izda obvezno razlago) in na nepravilno ugotovitev dejanskega stanja (glede celotne vsebine tožničine vloge in njenega projekta ter glede ugotovitev, do katerih naj bi prišel na ustnih obravnavah) ne morejo vplivati na zakonitost odločitve.

Ker na odločitev v zadevi ne morejo vplivati niti ostale tožbene navedbe, je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo (prvi odstavek 63. člena ZUS-1). Odločitev je sprejelo na seji v skladu s prvim odstavkom 59. člena ZUS-1, saj dejstvo, na katerem temelji izpodbijana odločba (da želi tožnica gradbeno dovoljenje za gradnjo bioplinarne kot samostojnega objekta), med strankama ni sporno.

Odločitev o stroških postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1 po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.