Jedro

Vztrajanje tožene stranke na stališču, da torej v specifičnih, vendar nekrivdnih okoliščinah tožnikovega primera, ta ne more pridobiti dovoljenja za začasno prebivanje na podlagi 51. člena ZTuj-2 le zato, ker v času odločanja tožene stranke temporarna odločba o priznanju pravice do nadomestila ni več veljala, ni v skladu z namenom zakonodajalca, ki je jasno izražen v citiranem drugem odstavku 56. člena ZTuj-2 (to je, da ima tujec pravico do prebivanja v RS tudi, če je pridobil pravice iz zavarovanja za primer brezposelnosti, dokler je upravičen do pravic iz tega naslova). Poleg tega tožena stranka ni dodatno razjasnjevala in se opredelila do tožnikovih trditev, da je dovoljenje za začasno prebivanje potrebno tudi zaradi uveljavljanja izplačila priznanega nadomestila, kar bi lahko kazalo na utemeljenost njegove prošnje tudi še za določen čas po prenehanju veljavnosti odločbe o priznanju denarnega nadomestila.

Izrek

Tožbi se ugodi, odločba Upravne enote Ljubljana številka 214-20860/2020-13 z dne 8. 7. 2020 se odpravi in se zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

Obrazložitev

_Izpodbijana odločba_

1. Z izpodbijano odločbo je tožena stranka zavrnila tožnikovo prošnjo za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje tujca v Republiki Sloveniji (1. točka izreka). Ugotovila je še, da ni bilo posebnih stroškov postopka (2. točka izreka).

2. Iz obrazložitve je uvodoma razvidno, da je gospodarska družba R., d. o. o. dne 3. 10. 2019 na podlagi 37. člena Zakona o tujcih (v nadaljevanju ZTuj-2) za tožnika pri Upravni enoti Ljubljana vložila prošnjo za izdajo enotnega dovoljenja za prebivanje. Tožnik je dne 31. 1. 2020 spremenil svoj zahtevek in prosil za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje iz drugih utemeljenih razlogov po prvem odstavku 51. člena ZTuj-2. Navedel je, da je od Zavoda Republike Slovenije za zaposlovanje (ZRSZ) prejel odločbo 1220-04-10888/2019, s katero mu je bila priznana pravica do denarnega nadomestila zaradi brezposelnosti za obdobje 2 mesecev in 25 dni. Iz listin tako izhaja, da je bila tožniku z odločbo z dne 21. 1. 2020 priznana pravica do denarnega nadomestila za primer brezposelnosti za obdobje od 8. 11. 2019 do 1. 2. 2020. 3. V nadaljevanju tožena stranka pojasnjuje, da prvi odstavek 51. člena ZTuj-2 omogoča vložitev prošnje za izdajo navedenega dovoljenja tudi v primeru, ko je tujcu priznana pravica do denarnega nadomestila zaradi brezposelnosti, pogoj za to pa je veljavna odločba urada za delo o priznani pravici. Tožnik je 31. 1. 2020 priporočeno po pošti poslal odločbo ZRSZ o priznani pravici do denarnega nadomestila med brezposelnostjo, ki velja do 1. 2. 2020, kar pomeni, da se je pravica do denarnega nadomestila že iztekla. Tožena stranka poudarja, da je tujec upravičen do izdaje dovoljenja iz drugih utemeljenih razlogov le za tisto časovno obdobje, ko je iz odločbe ZRSZ razvidno, da je upravičen do denarnega nadomestila med brezposelnostjo, ne glede na to, ali je bilo nadomestilo že izplačano.

4. V zvezi z omenjenim stališčem je tožena stranka tožniku omogočila izjavo, v kateri je navedel, da je ZRSZ šele 21. 1. 2020 izdal navedeno odločbo o denarnem nadomestilu, ki jo je tožnik prejel 22. 1. 2020 in jo nekaj dni kasneje posredoval toženi stranki. Če bi bila upoštevna le odločba, pri kateri se prejemanje denarnega nadomestila še ne bi izteklo, bi to po mnenju tožnika pomenilo, da ne bi bil upravičen do dovoljenja za začasno prebivanje, če bi odločbo na pošti prevzel nekaj dni kasneje. V tem primeru niti teoretično ne bi mogel učinkovito zaprositi za dovoljenje za začasno prebivanje. Zato je taka razlaga zakona v nasprotju s prvim odstavkom 51. člena ZTuj-2, katerega namen je, da tujci lahko izkoristijo in zaužijejo pravico do denarnega nadomestila. Bistveno je, da je imel tožnik na dan 31. 1. 2020, ko je vlogo priporočeno poslal po pošti, status brezposelne osebe in je bil prejemnik denarnega nadomestila za čas brezposelnosti. ZRSZ pa mu denarnega nadomestila ni izplačal, ker nima urejenega prebivališča. Njegova pravica do denarnega nadomestila tako ni prenehala, saj je še ni zaužil. Pravica do denarnega nadomestila bo prenehala šele, ko bo nadomestilo tožniku v celoti plačano.

5. Tožena stranka je ob presoji pogojev za izdajo dovoljenja po prvem odstavku 51. člena ZTuj-2 ugotovila, da tožnik nima veljavne odločbe o priznani pravici do denarnega nadomestila, in pojasnila, da se lahko tujcu izda dovoljenje iz drugih utemeljenih razlogov le za čas veljavnosti take odločbe. Menila je, da takšnega dovoljenja ni mogoče izdati za nazaj, ne glede na to, da ni prišlo do realizacije odločbe o denarnem nadomestilu, saj je upravni organ vezan na čas priznane pravice do denarnega nadomestila. Tožena stranka pojasnjuje, da je 3. 2. 2020 prejela odločbo, iz katere je razvidno, da se je tožnikova pravica do denarnega nadomestila iztekla z dnem 1. 2. 2020. Tožnik je bil sicer upravičen do denarnega nadomestila za primer brezposelnosti na podlagi navedene odločbe ZRSZ, vendar to samo po sebi ne zadošča za izpolnitev pogojev za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje po izteku te pravice. Tujec je namreč upravičen do izdaje dovoljenja za začasno prebivanje le za tisto časovno obdobje, ko na podlagi odločbe ZRSZ uživa pravico do denarnega nadomestila iz naslova brezposelnosti, ne glede na časovne okoliščine izplačila tega nadomestila.

_Tožbene navedbe_

6. Zoper izpodbijano odločbo je tožnik vložil tožbo zaradi bistvene kršitve določb postopka, nepravilne uporabe materialnega prava in napačno ugotovljenega dejanskega stanja. Sodišču predlaga, naj odpravi izpodbijano odločbo in tožniku izda dovoljenje za začasno prebivanje, podrejeno pa vrnitev zadeve v ponoven postopek.

7. Iz tožbenih trditev je razvidno, da je bila tožniku dne 21. 1. 2020 z odločbo ZRSZ priznana pravica do denarnega nadomestila za primer brezposelnosti za obdobje od 8. 11. 2019 do 1. 2. 2020, pri čemer tožena stranka ni prerekala trditve, da tožniku nadomestilo ni bilo izplačano in da je zato vložil predlog za izvršbo proti ZRSZ. Okrajno sodišče je izdalo sklep o izvršbi VL 17346/2020, ki pa zaradi ugovora ZRSZ ni pravnomočen. Med strankama prav tako ni sporno, da tožnik izpolnjuje splošne pogoje za izdajo dovoljenja po 34. členu ZTuj-2 (predložil je veljavno potno listino, ustrezno zdravstveno zavarovanje in izkazal, da bo imel v primeru pridobitve začasnega prebivanja zadostna sredstva za preživljanje) in da med utemeljene razloge za pridobitev začasnega prebivanja po 51. členu ZTuj-2 sodi tudi uživanje pravic, ki izhajajo iz dela v RS.

8. Tožnik se ne strinja s stališčem, da se je njegova pravica do denarnega nadomestila že iztekla. Vlogo za spremembo razloga za izdajo dovoljenja za prebivanje je toženi stranki posredoval priporočeno po pošti dne 31. 1. 2020. Zato bi tožena stranka moral šteti, da je vlogo prejela tega dne, torej preden se je po njenem stališču navedena odločba "iztekla". Pri odločanju bi tožena stranka morala upoštevati dejansko stanje v času vložitve vloge in ne v času odločanja.

9. V nadaljevanju tožnik ponavlja stališča iz svoje izjave v upravnem postopku (povzetek je razviden iz 4. točke obrazložitve te sodbe). Meni še, da je odločba o odmeri denarnega nadomestila še vedno veljavna, vendar ni realizirana, ker tožnik nima dovoljenja za prebivanje. ZRSZ tožniku denarnega nadomestila ni izplačal, saj nima urejenega prebivališča. Zaradi uresničitve omenjene pravice bi tožena stranka tožniku morala izdati dovoljenje za začasno prebivanje.

_Odgovor na tožbo_

10. V odgovoru na tožbo se tožena stranka sklicuje na obrazložitev izpodbijane odločbe. Poudarja, da je zavrnila tožnikovo prošnjo, ker v času odločanja ni imel veljavne odločbe o priznani pravici do denarnega nadomestila med brezposelnostjo, pri čemer niti po pozivu ni predložil nove odločbe. Ni sporno, da je tožnik pravočasno vložil zahtevo za izdajo dovoljenja za prebivanje iz drugih utemeljenih razlogov in da mu je bila izdana odločba o priznani pravici do denarnega nadomestila med brezposelnostjo, vendar pa je bistveno, da tožnik v času odločanja ni imel več veljavne odločbe ZRSZ, na podlagi katere bi mu lahko upravni organ, ob izpolnjevanju ostalih pogojev v ZTuj-2, izdal dovoljenje. Po ustaljeni upravni praksi je tujec namreč upravičen do izdaje obravnavanega dovoljenja le za čas veljavnosti odločbe o pravici do denarnega nadomestila med brezposelnostjo, ne pa tudi po izteku veljavnosti te pravice. Upravni organ dodaja, da odločba ZRSZ sama po sebi ne zadošča za izdajo dovoljenja za prebivanje ampak je bistvena njena veljavnost, saj upravni organ dolžino izdanega dovoljenja veže izključno za čas veljavnosti odločbe o priznani pravici do denarnega nadomestila med brezposelnostjo.

_Tožnikova pripravljalna vloga_

11. Tožnik se ne strinja s trditvami, da v času odločanja ni imel veljavne odločbe upravnega organa, saj odločba o denarnem nadomestilu ni bila pravnomočno odpravljena, spremenjena ali razveljavljena. ZRSZ je dne 10. 3. 2020 po uradni dolžnosti izdal sklep o obnovi postopka, v katerem je bilo odločeno o priznanju pravice do denarnega nadomestila med brezposelnostjo. Drugostopenjski organ je z odločbo z dne 28. 8. 2020 odpravil navedeni sklep, kar pomeni, da je odločba ZRSZ z dne 21. 1. 2020, s katero je bilo tožniku priznano denarno nadomestilo, veljavna. Glede na navedeno je bila odločba ZRSZ o priznani pravici in odmeri denarnega nadomestila veljavna v času vložitve vloge za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje.

_Presoja tožbe_

12. Tožba je utemeljena.

13. V skladu z načelom zakonitosti (6. člen Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP) se v upravnem odločanju praviloma uporabi predpis, veljaven v času prvostopenjskega odločanja, razen če zakon ne določa drugače.1 Predpis, ki je za obravnavano zadevo bistven, je zato prvi odstavek 51. člena ZTuj-2.2 Določa, da lahko tujcu, ki v skladu z zakonom, mednarodnimi akti ali mednarodnimi načeli ali običaji izkaže utemeljen razlog, zaradi katerega je njegovo bivanje v Republiki Sloveniji upravičeno, pristojni organ izda dovoljenje za začasno prebivanje in sicer za čas nameravanega prebivanja v Republiki Sloveniji, vendar ne dlje od enega leta. Za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje mora tujec izpolnjevati tudi ostale pogoje za izdajo dovoljenja za prebivanje po tem zakonu.

14. Glede na navedeno zakonsko izhodišče je pojem "utemeljen razlog" nedoločen pravni pojem. Taki pravni pojmi na področju upravnega prava so po svoji pravni naravi oblika zakonskega urejanja, s katero zakonodajalec upravi prepusti vsebinsko opredelitev pomena omenjenega pojma. Sodišče glede na svojo funkcijo zagotavljanja učinkovitega sodnega varstva pravic v navedeno lahko poseže samo, če je pri tem uprava prestopila meje dovoljenega, torej prekoračila zakonski okvir razlage nedoločenega pravnega pojma.3

15. V obravnavani zadevi je sporno, ali je tožena stranka navedenemu nedoločenemu pravnemu pojmu glede na ustaljene metode razlage dala vsebino, ki izhaja iz citiranih določb ZTuj-2. Presodila je sicer, da je "utemeljen razlog" izkazan tudi v primeru, ko vlagatelj zahtevka uživa pravice, ki izhajajo iz dela v RS, torej ko mu je bila priznana pravica do denarnega nadomestila zaradi brezposelnosti. Vendar pa je sprejela stališče, da je tujec upravičen do izdaje dovoljenja za začasno prebivanje na navedeni pravni podlagi le za obdobje, za katero mu je bila skladno z odločbo ZRSZ priznana pravica do denarnega nadomestila iz naslova brezposelnosti, ne glede na časovne okoliščine izplačila tega nadomestila, in da je za odločitev v obravnavani zadevi bistveno, da navedena odločba v času izdaje izpodbijane odločbe ni več veljala.

16. Po presoji sodišča tožena stranka navedenega nedoločenega pravnega pojma v obravnavani zadevi ni razlagala skladno z ustaljenimi metodami razlage prava. Ob med strankama nespornem izhodišču, da je s tega vidika pravno pomembna tudi priznana pravica do denarnega nadomestila zaradi brezposelnosti, bi namreč morala upoštevati določbo drugega odstavka 56. člena ZTuj-2, skladno s katero se dovoljenje za začasno prebivanje zaradi prenehanja zaposlitve ali dela tujca, če je brez lastne krivde ali volje ostal brez zaposlitve, ne razveljavi tujcu, ki je v skladu z zakonom, ki ureja trg dela, pridobil pravice iz zavarovanja za primer brezposelnosti, dokler je upravičen do pravic iz tega naslova. Upoštevajoč dejstvo, da se je upravni postopek začel že z dnem 3. 10. 2019 (ko je zahtevo vložila gospodarska družba R., d. o. o., pravica do nadomestila pa je bila tožniku priznana za obdobje od 8. 11. 2019 do 1. 2. 2020), to v obravnavani zadevi pomeni, da so bili podani utemeljeni razlogi za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje (najmanj) za čas veljavnosti odločbe o priznanju pravice do denarnega nadomestila (priloga A2 spisa), ki pa je bila izdana šele dne 21. 1. 2020. Tožnik jo je prejel takoj naslednji dan in 31. 1. 2020 posredoval toženi stranki, pri čemer ni jasno, kaj bi (tožnik) lahko storil drugače, da se veljavnost tovrstne temporarne odločbe ne bi iztekla, še preden bi tožena stranka odločila o njegovi prošnji. Vztrajanje tožene stranke na stališču, da torej v specifičnih, vendar nekrivdnih okoliščinah tožnikovega primera, ta ne more pridobiti dovoljenja za začasno prebivanje na podlagi 51. člena ZTuj-2 le zato, ker v času odločanja tožene stranke temporarna odločba o priznanju pravice do nadomestila ni več veljala, ni v skladu z namenom zakonodajalca, ki je jasno izražen v citiranem drugem odstavku 56. člena ZTuj-2 (to je, da ima tujec pravico do prebivanja v RS tudi, če je pridobil pravice iz zavarovanja za primer brezposelnosti, dokler je upravičen do pravic iz tega naslova). Poleg tega tožena stranka ni dodatno razjasnjevala in se opredelila do tožnikovih trditev, da je dovoljenje za začasno prebivanje potrebno tudi zaradi uveljavljanja izplačila priznanega nadomestila, kar bi lahko kazalo na utemeljenost njegove prošnje tudi še za določen čas po prenehanju veljavnosti odločbe o priznanju denarnega nadomestila.

17. Ob takih okoliščinah, ko je tožena stranka pri dokazni oceni tožnikove upravičenosti do denarnega nadomestila za primer brezposelnosti izhajala iz prestrogih zahtev in upoštevnih tožnikovih navedb v pisni izjavi ni presojala glede na zgornje izhodišče, pa njena dokazna ocena glede obstoja "utemeljenega razloga" ni vestna, skrbna ter analitično sintetična, torej v skladu s formalnimi okviri proste dokazne ocene4. Ker tožena stranka ni ravnala skladno z navedenim, je podana bistvena kršitev določb postopka, ki je vplivala na zakonitost izpodbijane odločbe (2. točka prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1)). Zato je bilo dejansko stanje v izpodbijani odločbi zmotno ugotovljeno glede tožnikove upravičenosti do denarnega nadomestila za primer brezposelnosti kot podlage za izkazanost utemeljenega razloga z vidika prvega odstavka 51. člena ZTuj-2. 18. Glede na navedeno izpodbijana odločba ni pravilna in zakonita, zato jo je sodišče na podlagi 2., 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek, v katerem bo morala odpraviti ugotovljeno pomanjkljivost. V njem bo morala tožena stranka ugotavljati dejansko stanje in izvajati dokaze o vseh dejstvih, pomembnih za izdajo odločbe, tudi o tistih, ki v postopku še niso bila navedena (prvi odstavek 139. člena ZUP). Pri tem bo morala ob upoštevanju načela varstva pravic strank in varstva javnih koristi (7. člen ZUP) tožniku v zvezi z njegovo prošnjo omogočiti tudi uveljavljanje ugotovitvenega zahtevka.

19. Ob upoštevanju izhodišč o presoji pravilnosti zapolnitve nedoločenih pravnih pojmov, iz katerih je razvidno, da je skladno z zakonom ocena, ali je v tožnikovem primeru izpolnjen pogoj "utemeljenega razloga", primarno prepuščena organu, ki odloča o dovoljenju za prebivanje iz drugih utemeljenih razlogov, sodišče ni odločalo v sporu polne jurisdikcije. Poleg tega tožnik niti ne utemeljuje, zakaj bi mu nov postopek pri pristojnem organu prizadel težko popravljivo škodo (prva točka prvega odstavka 65. člena ZUS-1).

20. Sodišče je za dne 4. 3. 2024 razpisalo narok za glavno obravnavo, na katero ni prišla nobena od strank. Zato je sodišče odločilo brez glavne obravnave (tretji odstavek 58. člena ZUS-1).

1 Tako stališče je Vrhovno sodišče že sprejelo v svojih številnih odločbah (npr. odločbe X Ips 1642/2006 z dne 10. 3. 2010, X Ips 224/2007 z dne 1. 7. 2010, X Ips 496/2010 z dne 1. 9. 2011, X Ips 243/2013 z dne 5. 2. 2014). 2 Predmet presoje v tem upravnem sporu je namreč odločba tožene stranke, s katero je bila zavrnjena tožnikova vloga za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje iz drugih utemeljenih razlogov po prvem odstavku 51. člena ZTuj-2. 3 Sodba X Ips 182/2017 (21. in 22. točka obrazložitve) in sklep I Up 59/2019 (7. in 8. točka obrazložitve), oba z dne 9. 10. 2019, sodba X Ips 9/2018 z dne 4. 12. 2019 (11. in 12. točka obrazložitve), sklep X Ips 37/2022 z dne 7. 12. 2022 (16. točka obrazložitve). 4 Določa jo 10. člen ZUP, ki se glasi: "O tem, katera dejstva je šteti za dokazana, presodi uradna oseba, pooblaščena za vodenje postopka oziroma odločanje v upravni zadevi po svojem prepričanju, na podlagi vestne in skrbne presoje vsakega dokaza posebej in vseh dokazov skupaj ter na podlagi uspeha celotnega postopka."