Jedro

Iz podatkov upravnega spisa in navedb strank kot nesporno izhaja, da tožnik v upravnem postopku ni imel položaja stranke ali stranskega udeleženca. Prvostopenjski in drugostopenjski organ ga nista pozvala k udeležbi, te pa tudi sam ni zahteval. Iz predloženih upravnih spisov je tudi razvidno, da mu izpodbijana odločba ni bila vročena, saj je bila ta vročena le prizadeti stranki in prvostopenjskemu organu. Iz tožbenih navedb pa izhaja, da je tožnika z izpodbijano odločbo seznanil prvostopenjski organ dne 10. 6. 2015. Prav tako iz podatkov upravnega spisa izhaja, da mu tudi, pred tem izdana in z izpodbijano odločbo odpravljena prvostopenjska odločba, ni bila vročena. Zgolj seznanitev z izpodbijano odločbo pa tožniku ne daje statusa stranke v postopku izdaje kulutrnovarstvenega dovoljenja. Glede na navedeno, sodišče ugotavlja, da tožnik v konkretnem upravnem postopku izdaje kulturnovarstvenega soglasja ni imel položaja stranke ali stranskega udeleženca in zato tudi ne izpolnjuje pogoja iz prvega odstavka 17. člena ZUS-1 za priznanje statusa tožnika v tem upravnem sporu.

Izrek

I. Tožba se zavrže. II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Javni zavod Republike Slovenije za varstvo kulturne dediščine, Območna enota Piran (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z odločbo, št. 35104-389/2014/2 z dne 4. 8. 2014 zavrnil zahtevo A.A. (v nadaljevanju prizadeta stranka) za izdajo kulturnovarstvenega soglasja za gradnjo kleti na nepremičnini parc. št. ... in parc. št. ..., obe k.o. ..., v varovanem območju naselbinske dediščine Strunjan-Naselje in varovanem območju kulturne krajine Strunjan-Kulturna krajina Strunjanska dolina. Zoper navedeno odločbo je prizadeta stranka vložila pritožbo, ki ji je Ministrstvo za kulturo kot drugostopenjski organ (v nadaljevanju toženka) z odločbo, št. 3510-71/2014/2 z dne 7. 11. 2014 ugodilo, izpodbijano odločbo prvostopenjskega organa z dne 4. 8. 2014 odpravilo in zadevo vrnilo temu organu v ponovni postopek. V ponovnem postopku je prvostopenjski organ izdal odločbo, št. 35104-389/2014/7 z dne 11. 12. 2014, s katero je ponovno zavrnil zahtevo prizadete stranke za izdajo kulturnovarstvenega soglasja.

2. Po ponovni pritožbi prizadete stranke, je toženka izdala odločbo, št. 3510-8/2015/3 z dne 27. 5. 2015, s katero je pritožbi ugodila, izpodbijano prvostopenjsko odločbo z dne 11. 12. 2014 odpravila (1. točka izreka) in sama odločila o zadevi tako, da je prizadeti stranki izdala kulturnovarstveno soglasje za gradnjo kleti po projektni dokumentaciji IDZ št. 07-1/13, Šentjur, junij 2013, ki jo je izdelala B. s.p., na območju registrirane nepremične dediščine Strunjan-Naselje in Strunjan-Kulturna krajina Strunjanska dolina, na nepremičninah parc. št. ... in parc. št. ..., obe k.o. ... (2. točka izreka). Odločila je še, da stroške postopka trpi stranka sama (3. točka izreka).

3. C.C. (v nadaljevanju tožnik) je zoper navedeno odločbo, št. 3510-8/2015/3 z dne 27. 5. 2015 (v nadaljevanju izpodbijana odločba) vložil tožbo v upravnem sporu. V tožbi navaja, da ga je prvostopenjski organ z izpodbijano odločbo seznanil dne 10. 6. 2015. Nadalje navaja, da je, skladno z Uredbo o Krajinskem parku Strunjan (v nadaljevanju Uredba) in Sklepom o ustanovitvi javnega zavoda Krajinski park Strunjan (v nadaljevanju Sklep), s prvostopenjskim organom dolžan sodelovati pri pripravi programov, načrtov in drugih razvojnih in varstvenih dokumentov za del, ki se nanaša na park. Za upravljanje Krajinskega parka Strunjan ga je leta 2008 ustanovila Vlada Republike Slovenije z nalogo, da opravlja varstvene, strokovne, nadzorne in upravljavske naloge. Odločba, ki določa pogoje gradnje v Krajinskem parku, ima neposredni vpliv na naloge upravljavca, ki jih določa zakon in drugi predpisi, kar mu daje neposredni pravni interes za udeležbo v upravnem postopku, skladno s 43. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) in ga kvalificira tudi kot stranko v upravnem sporu na podlagi 19. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Primeroma navaja dve odločbi tega sodišča, št. I U 1415/2008-17 in št. I U 404/2011-12. Odločbo izpodbija zaradi zmotne uporabe materialnega prava, saj toženka pri odločitvi ni upoštevala, da je območje varovano tudi na podlagi Odloka Občin Izola in Piran o razglasitvi Krajinskega parka Strunjan (v nadaljevanju Odlok), ampak je upoštevala le Uredbo. Pri tem je spregledala, da Uredba v 27. členu obdrži v veljavi celotno ureditev varstva kulturne dediščine, kot je ta opredeljena v Odloku in tako zmotno interpretirala občinski izvedbeni načrt, da Krajinski park Strunjan ne vključuje tudi zaščite kulturne dediščine. Takšno stališče je zavzelo tudi to sodišče v zadevah, št. I U 1588/2010 in št. I U 2152/2009. Tožnik nato navaja, da so v Odloku jasno določene omejitve, ki veljajo za območje Strunjanskega polotoka. V 9. členu Odloka je tako določeno, da je zavarovan ambient razloženega naselja z ruralnim značajem, z izrecno določeno prepovedjo gradnje individualnih počitniških hiš. V 11. členu Odloka je predpisana smer prostorskega razvoja, ki ga je dolžan varovati prav tožnik. Odločbo izpodbija tudi zaradi nepopolno in zmotno ugotovljenega dejanskega stanja, ki je posledica argumenta toženke, da je nadaljnja degradacija območja, ki je zaradi nezakonite pozidave že tako degradirano, upravičena. Odločitev, ki jo je sprejela toženka, je v nasprotju z ugotovitvami prvostopenjskega organa. Sodišču predlaga, da tožbi ugodi in izpodbijano odločbo toženke odpravi ter potrdi odločbo prvostopenjskega organa z dne 11. 12. 2014, oziroma podrejeno, tožbi ugodi, izpodbijano odločbo toženke odpravi in zadevo vrne v ponovni postopek prvostopenjskemu organu.

4. Toženka v odgovoru na tožbo prereka vse navedbe tožnika in se v celoti sklicuje na razloge, ki so navedeni v izpodbijani odločbi. Navaja, da je neutemeljen tožbeni ugovor, da je v zadevi nepravilno uporabila materialno pravo. Nesporno je namreč, da nepremičnini parc. št. ... in parc. št. ..., obe k.o. ..., ležita znotraj naselbinske dediščine Strunjan-Naselje in kulturne krajine Strunjan-Kulturna krajina Strunjanska dolina, ki se po Zakonu o varstvu kulturne dediščine (v nadaljevanju ZVKD-1) štejeta za registrirano nepremično dediščino. Toženka nato obširno povzame relevantne določbe ZVKD-1, iz katerih izhaja, da se kulturnovarstveno soglasje za poseg v registrirano kulturno dediščino izda v skladu s prostorskim aktom ali aktom o določitvi varstvenih območij dediščine. Ker takšni akti niso bili sprejeti pred ZVKD-1 (leta 2008), se v konkretni zadevi, po prehodni določbi 131. člena tega zakona, na podlagi določb ZVKD predlagani poseg prizadete stranke presoja po veljavnem varstvenem režimu, to je Odloku o prostorskih ureditvenih pogojih za območje planskih celot 1, 8, 9, 11 in 13 v Občini Piran in Odloku o spremembah in dopolnitvah prostorskih sestavin dolgoročnega in srednjeročnega plana Občine Piran. Glede na navedeno, ni mogoča uporaba Odloka in Uredbe, saj sta to predpisa s področja ohranjanja narave, ki ne dajeta odgovora na vprašanje, ali je določen poseg skladen s pravnim režimom varstva dediščine in tako tudi ne odgovora na vprašanje, ali je gradnja kleti, v konkretnem primeru, dopustna z vidika sprejemljivosti posega v nepremično kulturno dediščino. Ker je tožnik ustanovljen za izvajanje javne službe ohranjanja narave, bi kvečjemu predhodno že izdano naravovarstveno soglasje lahko bilo tisto, ki bi utegnilo imeti neposredni vpliv na njegove naloge upravljavca Krajinskega parka Strunjan. Nasprotno pa se v postopku izdaje kulturnovarstvenega soglasja neposredni pravni interes tožnika biti udeležen v tem postopku ne predvideva. Glede na to, da tožnik v tožbi ne oporeka skladnosti predlagane gradnje z obravnavanim varstvenim režimom varstva kulturne dediščine, njegove tožbene navedbe ne morejo vplivati na drugačno odločitev v konkretni zadevi. Toženka sodišču predlaga, da tožbo zavrže na podlagi 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, oziroma, da, na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 tožbo, zavrne.

5. Prizadeta stranka v odgovoru na tožbo prav tako prereka vse tožbene navedbe in se v celoti pridružuje navedbam, ki jih je v odgovoru na tožbo podala toženka. Dodaja pa še, da je bila v celotnem postopku večkrat deležna šikaniranja, njen edini namen pa je, da si s postavitvijo kleti, v obsegu kot izhaja iz projektne dokumentacije, olajša obdelavo svojih kmetijskih površin. K svojemu predlogu za izdajo kulturnovarstvenega soglasja je že priložila izdano naravovarstveno soglasje s strani Agencije Republike Slovenije za okolje (v nadaljevanju ARSO), v tem postopku pa je kot zainteresirana stranka sodelovala tudi tožnica. ARSO je v tem postopku ugotovil, da postavitev predlaganega objekta ni v neskladju s politiko in varstvenim režimom, ki velja na območju Krajinskega parka Strunjan. Prepoved poseganja v to območje ni absolutna, temveč predstavlja le dodatni režim, ki ga mora lastnik upoštevati pri uporabi svojih nepremičnin, v nasprotnem bi se prekomerno poseglo v lastninsko pravico. Ker je bil prvostopenjski organ neaktiven, je morala toženka prevzeti njegovo vlogo v upravnem postopku in na podlagi 251. člena ZUP izdati izpodbijano odločbo. Vse potrebne listinske dokaze v postopku je pridobila sama, na lastne stroške, tako tudi izvedensko mnenje, ki vsebuje strokovno oceno glede pogojev za izdajo kulturnovarstvenega soglasja in mu tožnik nikoli ni nasprotoval. Nadalje prizadeta stranka kot neresničen zavrača tudi tožbeni očitek, da je toženka izpodbijano odločbo izdala zaradi tega, ker je nanjo vršila pritisk in jo zavajala. Takšni očitki predstavljajo hud napad na njeno čast in dobro ime in izpolnjujejo tudi vse zakonske znake kaznivega dejanja razžalitve oziroma žaljive obdolžitve. Sodišču predlaga, da tožbo zavrne in tožniku naloži povrnitev stroškov tega postopka.

6. Tožnik je na odgovor na tožbo toženke odgovoril s pripravljalno vlogo z dne 24. 6. 2015, v kateri v celoti vztraja pri svojih tožbenih navedbah. Ponovno navaja, da je toženka v postopku napačno uporabila materialno pravo. Namen ločitve varstva narave in kulture, kot izhaja iz veljavnih pravnih predpisov, ni (bil) v tem, da se zmanjša ali ukine varstvo enega ali drugega elementa, temveč ravno nasprotno, da se sistematično in dosledno zavaruje oba varstvena interesa, ki sta prostorsko in upravljavsko povezana.

7. V pripravljalni vlogi, ki jo je tožnik poslal sodišču dne 21. 4. 2016, ponovno utemeljuje zakaj meni, da je toženka v postopku napačno uporabila materialno pravo. Dodatno pa obrazloži tudi razloge, zaradi katerih meni, da je toženka v postopku nepopolno in zmotno ugotovila dejansko stanje. Navaja, da je toženka nekritično sprejela argumente investitorja (prizadete stranke) in soglašala z izvedenskim mnenjem, ki ga prvostopenjski organ ni sprejel. Pri tem toženka ni ocenila, ali so objekti v bližini načrtovanega gospodarskega objekta zgrajeni zakonito in, ali se ti objekti dejansko uporabljajo kot pomožni kmetijski objekti. Po njegovem prepričanju je to pomembno, saj gre pri tej vrsti objekta za objekt, za katerega ni treba pridobiti gradbenega dovoljenja in je tako toženka zadnja instanca, ki presoja usklajenost posega s prostorskimi varstvenimi režimi. Glede svojega pravnega interesa navaja, da zasleduje javni interes ohranitve vseh prvin Krajinskega parka Strunjan, oziroma izboljšanje njegovega stanja. Njegov namen je doseči večjo pravno varnost in predvidljivost, ki bi bila tudi v korist potencialnih investitorjev, hkrati pa bi zavarovala ohranjeni del Krajinskega parka Strunjan. Predlaga kot v tožbi, poleg tega pa tudi, naj sodišče naloži toženki in prizadeti stranki povrnitev vseh stroškov tega postopka.

K točki I. izreka:

8. V upravnem sporu sodišče po uradni dolžnosti ves čas postopka pazi, ali so za meritorno obravnavo tožbe izpolnjene vse procesne predpostavke, določene v prvem odstavku 36. člena ZUS-1. Ker so te določene kot absolutne, je posledica izostanka katere od njih, zavrženje tožbe.

9. Po določbi prvega odstavka 17. člena ZUS-1, je tožnik oseba, ki je bila stranka ali stranski udeleženec v postopku izdaje upravnega akta. Status stranke v upravnem sporu je torej pogojen z njenim položajem v upravnem postopku.

10. Tožnik s tožbo izpodbija odločbo toženke, ki je, kot drugostopenjski organ, pritožbi prizadete stranke (A.A.) - vložnika vloge za izdajo kulutnovarstvenega soglasja za poseg v varovano območje naselbinske dediščine Strunjan-Naselje in varovano območje kulturne krajine Strunjan-Kulturna krajina Strunjanska dolina, ugodila, odpravila odločbo, ki je jo izdal prvostopenjski organ, Javni zavod RS za varstvo kulturne dediščine, Območna enota Piran in sama odločila o zadevi tako, da je vložniku izdala kulturnovarstveno soglasje za navedeni poseg.

11. Iz podatkov upravnega spisa in navedb strank kot nesporno izhaja, da tožnik v upravnem postopku ni imel položaja stranke ali stranskega udeleženca. Prvostopenjski in drugostopenjski organ ga nista pozvala k udeležbi, te pa tudi sam ni zahteval. Iz predloženih upravnih spisov je tudi razvidno, da mu izpodbijana odločba ni bila vročena, saj je bila ta vročena le prizadeti stranki in prvostopenjskemu organu (drugi odstavek 257. člena ZUP). Iz tožbenih navedb pa izhaja, da je tožnika z izpodbijano odločbo seznanil prvostopenjski organ dne 10. 6. 2015. Prav tako iz podatkov upravnega spisa izhaja, da mu tudi, pred tem izdana in z izpodbijano odločbo odpravljena prvostopenjska odločba, ni bila vročena. Zgolj seznanitev z izpodbijano odločbo pa tožniku ne daje statusa stranke v postopku izdaje kulutrnovarstvenega dovoljenja (smiselno tako tudi Vrhovno sodišče RS v sklepu I Up 104/2013 z dne 2. 10. 2013).

12. Glede na navedeno, sodišče ugotavlja, da tožnik v konkretnem upravnem postopku izdaje kulturnovarstvenega soglasja ni imel položaja stranke ali stranskega udeleženca in zato tudi ne izpolnjuje pogoja iz prvega odstavka 17. člena ZUS-1 za priznanje statusa tožnika v tem upravnem sporu. Na drugačno odločitev sodišča ne morejo vplivati niti tožbene navedbe, s katerimi tožnik utemeljuje svoj pravni interes za sodelovanje v konkretnem, sicer že končanem upravnem postopku. Položaja tožnika v upravnem sporu namreč ni mogoče doseči na podlagi določb ZUP ali na podlagi določb materialnopravnih predpisov, ki za konkretno zadevo določajo pravni interes osebe za izid posameznega upravnega postopka (prim. Vrhovno sodišče RS v sklepu I Up 125/2015 z dne 27. 8. 2015).

13. Ker je sodišče ugotovilo, da tožnik po ZUS-1 ne more biti stranka v tem upravnem sporu in torej ni aktivno legitimiran za vložitev tožbe zoper izpodbijano odločbo (prvi odstavek 17. člena ZUS-1), je tožbo, na podlagi 3. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, zavrglo.

14. Pri tem sodišče še pojasnjuje, da ima oseba, ki meni, da ji materialnopravni predpis daje pravni interes za sodelovanje v določenem upravnem postopku, več postopkovnih možnosti, da takšno udeležbo doseže. Tako lahko ta oseba, v začetku postopka, pa tudi med samim postopkom, do izdaje odločbe, z vlogo, v kateri utemelji svoj pravni interes, zahteva udeležbo v upravnem postopku, oziroma na povabilo upravnega organa priglasi svojo udeležbo (43. člen ZUP in 142. člen ZUP). Nadalje lahko oseba, ki meni, da ima pravico udeleževati se postopka, pa ji ta možnost ni bila dana, v 30. dneh od dneva, ko je izvedela za izdajo odločbe, zahteva njeno vročitev (sedmi odstavek 143. člena ZUP). V pritožbenem postopku lahko oseba, ki bi morala biti udeležena kot stranski udeleženec, pa ji ni bila vročena odločba v roku, ki ga ima stranka za pritožbo, zahteva vročitev odločbe in na to v roku, kot je določen za stranko, vloži pritožbo (prvi in drugi odstavek 229. člena ZUP). V primeru, da je upravni postopek že končan in torej zoper odločbo v upravnem postopku ni rednega pravnega sredstva, pa lahko taka oseba, ki v roku, ki ga ima stranka za pritožbo, ni mogla zahtevati vročitve odločbe in nato v tem roku vložiti pritožbe, iz okoliščin pa izhaja, da za izdajo odločbe ni vedela oziroma ni mogla sklepati, da je bila odločba izdana, v zakonsko določenem roku predlaga obnovo postopka, iz razloga, ker ji ni bila dana možnost udeležbe v postopku (9. točka 260. člena ZUP).

15. Ker zaradi pomanjkanja procesnih predpostavk - aktivne legitimacije tožnika, sodišče tožbe ni obravnavalo po vsebini, se zato tudi ni posebej opredeljevalo do tožbenih navedb. V zvezi z navedbo, da je to sodišče v zadevi, št. I U 404/2011-12 z dne 12. 4. 2012 tožniku že priznalo položaj stranke z interesom, oziroma prizadete stranke, pa sodišče pojasnjuje, da zadevi nista primerljivi. Upravni spor, končan z navedeno sodbo, je namreč sprožila upravičena stranka - investitor, ki mu je bila zavrnjena zahteva za izdajo gradbenega dovoljenja, tožnik pa se ga je le udeleževal. Položaj tožnika v upravnem sporu ni enak položaju prizadete stranke glede obsega procesnih upravičenj. Kot glavni stranki nastopata le tožnik in toženec, prizadeta stranka pa lahko sodeluje v upravnem sporu le, če tega sproži aktivno legitimiran tožnik. Določba prvega odstavka 19. člena ZUS-1, ki priznava, pod tam navedenimi pogoji, položaj stranke tudi osebi, ki bi ji bila odprava oziroma sprememba izpodbijanega upravnega akta v neposredno škodo, takšni osebi (prizadeti stranki) ne dalje aktivne legitimacije za vložitev tožbe, ampak le pravico, da se upravnega spora, zaradi varstva svojih pravic in pravnih koristi, udeležuje. V sodbi št. U 1415/2008 z dne 18. 3. 2010, na katero se prav tako sklicuje tožnik, je sodišče obravnavalo drugačno situacijo. V tej zadevi je bil D. (v nadaljevanju D.) priznan pravni interes za vložitev tožbe zoper naravovarstveno soglasje, vendar pa je iz dejanskega stanja, povzetega v sodbi, razvidno, da je D. pred tem sodeloval v upravnem postopku, vročene pa so mu bile tudi vse vloge v postopku. D. je torej imel položaj stranskega udeleženca že v upravnem postopku, kar pa obravnavni primer ne velja.

K točki II. izreka:

16. V predmetnem postopku sta stroške postopka priglasila tožnik in prizadeta stranka. Odločitev o stroških tožnika temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem vsaka stranka trpi svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrže. 17. Odločitev o stroških prizadete stranke je sodišče sprejelo na podlagi določb Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), ki urejajo povrnitev stroškov stranskemu intervenientu (tako Vrhovno sodišče RS v sklepu I Up 276/2013 z dne 21. 11. 2013, itd.) in se v upravnem sporu, na podlagi prvega odstavka 22. člena ZUS-1, primerno uporabljajo za vprašanja postopka, ki niso urejena v ZUS-1. ZPP določa, da mora stranka, ki v pravdi ne uspe (načelo uspeha), povrniti nasprotni stranki in njenemu interveninetu stroške postopka (prvi odstavek 154. člena ZPP). Povrnejo se samo potrebni stroški, o čemer odloči sodišče po presoji vseh okoliščin (prvi odstavek 155. člena ZPP). Prizadeta stranka A.A. je, po svojem pooblaščencu, dne 5. 4. 2016 sodišču posredoval odgovor na tožbo, v katerem je zahteval tudi povrnitev stroškov. Sodišče je tožbo zavrglo, kar objektivno pomeni, da je prizadeta stranka v postopku uspela in bi zato bila upravičena do povrnitve stroškov, vendar pa sodišče ocenjuje, da ti za postopek niso bili potrebni. Stroški za posamezno vlogo so namreč potrebni stroški, če so v vlogi stranke navedbe, ki so pomembne za razjasnitev zadeve, oziroma vplivajo na odločitev sodišča (tako Vrhovno sodišče RS v sklepu, št. I Up 191/2015 z dne 1. 10. 2015, tudi Upravno sodišče RS v sodbi, št. I U 1606/2014 z dne 6. 11. 2015, itd.). Sodišče je odločitev v konkretni zadevi sprejelo izključno na podlagi listin upravnega spisa, pri tem pa navedbe prizadete stranke v odgovoru na tožbo na to odločitev niso vplivale oziroma k njej niso pripomogle. Sodišče je zato zahtevek prizadete stranke za povrnitev stroškov postopka, na podlagi prvega odstavka 155. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1, zavrnilo. Ker zavrnitev zahtevka za povrnitev stroškov postopka po vsebini pomeni, da tudi prizadeta stranka sama trpi svoje stroške postopka, je sodišče odločilo, kot izhaja iz II. točke izreka tega sklepa.