Jedro

Tožničino prvo vlogo („pobudo“) je mogoče razumeti izključno kot pripombe na smernice, ki jih po prvem odstavku 76. člena ZVKD-1 ministrstvo izda v postopku priprave prostorskega akta. Te smernice v primeru, če je za prostorski akt treba izvesti presojo vplivov, obsegajo tudi prikaz vplivnih območij. Ker gre za postopek sprejemanja splošnega abstraktnega pravnega akta, varstvo lastnikov parcel, ki so predmet tega akta, ni zagotovljeno v upravnem postopku, temveč v okviru sodelovanja javnosti pri pripravi tega akta.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

Toženka je z izpodbijanim sklepom zavrgla tožničino pritožbo zoper dopis Zavoda za varstvo kulturne dediščine Slovenije, OE Ljubljana (v nadaljevanju Zavod), št. 173/2006 z dne 2. 8. 2011. Iz obrazložitve izhaja, da se je Zavod z navedenim dopisom opredelil do tožničine pobude za izločitev parcel št. 3344/3 in 3344/4, obe k.o. ..., iz vplivnega območja enote kulturne dediščine Male Lašče – Cerkev sv. Trojice (EŠD 2642). Toženka zato ugotavlja, da Zavod s prejemom tožničine pobude ni začel voditi upravnega postopka, temveč je zgolj podal strokovno stališče v zvezi z varovanjem enote kulturne dediščine. S tem ni posegel v tožničine pravice oziroma pravne koristi, zato navedenega dopisa ni mogoče šteti za upravni akt, zoper katerega bi bila dovoljena pritožba.

Tožnica se z odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri navaja, da je bila njena prej omenjena pobuda vložena zato, ker se je toženka negativno opredelila do enake pobude v zvezi s sprejemanjem občinskega prostorskega načrta (OPN) Velike Lašče. Zavod se je s prej navedenim dopisom do njene pobude opredelil negativno, to opredelitev pa je tožnica vsebinsko zavrnila s svojo pritožbo, ki je bila z izpodbijanim sklepom zavržena.

Sklicuje se na Zakon o varstvu kulturne dediščine (v nadaljevanju ZVKD-1), ki določa, da se ukrepi za varovanje kulturne dediščine izberejo tako, da so kar najmanj omejujoči za lastnike, zaradi česar meni, da ima aktivno legitimacijo zahtevati odločanje o spremembi ukrepov, če ti brez utemeljenega razloga ali prekomerno posegajo v lastninsko pravico. Sklicuje se tudi na določbe, po katerih se v aktu o razglasitvi kulturne dediščine med drugim določi tudi vplivno območje tako natančno, da so meje določljive v katastru, kar velja tudi za ukinitev ali spremembo ukrepov varovanja.

Zato meni, da je s svojo vlogo začela upravni postopek, saj je izrecno podala zahtevek, naj pristojni organ odloči o izločitvi parcel iz vplivnega območja. Zavod za varstvo kulturne dediščine je podal strokovno mnenje v okviru pristojnosti, ki mu jo daje ZVKD-1. Čeprav je bila zavržena vloga je bila naslovljena kot pritožba na mnenje zavoda, toženka na to poimenovanje ni bila vezana in bi jo morala obravnavati po vsebini, glede na postopek, predpisan v ZVKD-1. Ta določa, da se lastnik dediščine na mnenje zavoda lahko opredeli s svojimi strokovnimi argumenti, nato pa pristojni organ odloči o predlogu in pri tem pretehta argumente obeh strani. Toženka bi zato morala sprejeti odločbo, pri tem pa paziti na pravno podlago, to je pravni akt o zaščiti kulturnega spomenika EŠD 2642 Male Lašče – Cerkev sv. Trojice. Morala bi preveriti pravilnost določitve vplivnega območja glede na strokovne kriterije in predvsem, ali varovalni režim vplivnega območja sploh zahteva popolno nepozidanost tega območja. Izpodbijano mnenje zavoda se namreč do teh pravnih podlag ni opredelilo, zato toženke v ničemer ne veže. Dodaja še, da toženka vse do vložitve tožbe, torej v treh letih, ni sprejela odločitve o tožničini vlogi z dne 10. 7. 2011, ki bi jo moral Zavod, če res ni pristojen za odločanje, odstopiti Ministrstvu za kulturo. Zato gre za molk organa, kar tožnici prav tako daje pravico do tožbe.

Sodišču predlaga, naj razveljavi (pravilno: odpravi) izpodbijani sklep in toženki naroči, naj v ponovljenem postopku vsebinsko odloči o tožničinem predlogu za izločitev navedenih parcel iz vplivnega območja enote kulturne dediščine Male Lašče – Cerkev sv. Trojice EŠD 2642. Navaja tudi stroške upravnega spora.

Toženka je po vročitvi tožbe najprej zaprosila za podaljšanje roka za odgovor na tožbo, nato pa na tožbo tudi v podaljšanem roku ni odgovorila, zato sodišče njenega odgovora, prejetega po tem roku, ni upoštevalo (38. člen Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1).

Tožba ni utemeljena.

Sodišče uvodoma ugotavlja, da iz tožbe ni mogoče nedvoumno ugotoviti, kateri akt je tožnica sploh želela izpodbijati z zavrženo pritožbo. Omenja namreč (enako kot v „pobudi“ Zavodu) smernice za pripravo OPN Velike Lašče, pa tudi akt o razglasitvi kulturne dediščine iz 13. člena ZVKD-1 ter „osnovni pravni akt o zaščiti kulturnega spomenika EŠD 2642 Male Lašče – Cerkev sv. Trojice“. Jasno je le, da želi doseči izvzetje dveh parcel iz vplivnega območja navedene registrirane kulturne dediščine.

Po javno dostopnih podatkih Registra nepremične kulturne dediščine pri Ministrstvu za kulturo RS, ki so v skladu z zakonom (tretji odstavek 67. člena ZVKD) dostopni v svetovnem spletu, sta v ta register vpisani obe enoti nepremične kulturne dediščine, ki ju omenja tožba, namreč Male Lašče – Cerkev sv. Trojice (EŠD 2642) in Male Lašče – Vila Male Lašče 5 (EŠD 18441). Drug način pravnega varstva dediščine (razen vpisa v register) ne izhaja ne iz podatkov registra, ne iz podatkov upravnega spisa obravnavane zadeve.

Načine pravnega varstva dediščine, ki je predmet varstva po ZVKD-1, določa prvi odstavek 8. člena tega zakona, ki med drugim navaja tudi „registrirano dediščino“ (prva alineja). Pri tej dediščini pravni položaj varovane dediščine nastane na podlagi vpisa v register (prvi odstavek 9. člena), s tem pa stvar, ki je vpisana v register, postane tudi predmet možnih varstvenih usmeritev, ki jih za posamezne zvrsti dediščine predpiše minister (sedmi odstavek 9. člena). Ker je pridobitev položaja varovane dediščine po tej ureditvi podlaga za nastanek nadaljnjih zakonskih posledic (uvedbe varstvenih režimov), je vpis v register tisti akt, ki vpliva na izvrševanje stvarnih pravic, in to kljub tretjemu odstavku 65. člena ZVKD-1, po katerem teh pravic ne omejuje; v nasprotnem primeru bi namreč varstvo registrirane kulturne dediščine, izrecno predpisano v 8. in 9. členu ZVKD-1, ostalo brez vsebine oziroma brezpredmetno.

Enako izhaja tudi iz sodbe Vrhovnega sodišča RS X Ips 330/2010, ki lastniku nepremičnine priznava pravico do sodelovanja v postopku za vpis te nepremičnine v register kulturne dediščine. Ta sodba se je sicer nanašala na ureditev po prej veljavnem Zakonu o varstvu kulturne dediščine (ZVKD), ki pa je po vsebini primerljiva z veljavno ureditvijo po ZVKD-1. Vendar pa iz tožničine „pobude“ Zavodu po presoji sodišča ni mogoče razbrati, da je tožnica želela vložiti kakršno koli redno ali izredno pravno sredstvo zoper akt o vpisu dediščine v register. S tem vpisom tudi sicer še ni določen varstveni režim dediščine, niti iz njega ne izhaja vplivno območje dediščine (za kaj takega tudi ni podlage v 9. členu ZVKD-1). Konkreten varstveni režim je določen šele v morebitnem aktu o razglasitvi za kulturni spomenik (11. člen ZVKD-1), aktu o razglasitvi varstvenega območja dediščine (25. člen ZVKD-1) ali prostorskih aktih (74. do 76. člen ZVKD-1). Šele ti akti določajo vplivno območje dediščine, tako da toženka ni imela nobene podlage, da bi „pobudo“ ali zavrženo pritožbo, ki sta se nanašali izključno na uvrstitev tam navedenih parcel v vplivno območje registrirane kulturne dediščine, obravnavala kot pravno sredstvo zoper vpis v register.

V zvezi s tem sodišče pripominja še, da se določbe ZVKD-1, na katere se sklicuje tožnica (npr. 13. člen) ne nanašajo na zaščito kulturne dediščine zgolj z vpisom v register, temveč na druge oblike zaščite (npr. razglasitev za spomenik) in so zato za odločitev v tej zadevi nepomembne.

Po presoji sodišča je bilo iz navedenih razlogov tožničino prvo vlogo („pobudo“) mogoče razumeti izključno kot pripombe na smernice, ki jih po prvem odstavku 76. člena ZVKD-1 ministrstvo izda v postopku priprave prostorskega akta. Te smernice v primeru, če je za prostorski akt treba izvesti presojo vplivov, obsegajo tudi prikaz vplivnih območij (prva alineja četrtega odstavka 76. člena ZVKD-1). Ker gre za postopek sprejemanja splošnega abstraktnega pravnega akta, varstvo lastnikov parcel, ki so predmet tega akta, ni zagotovljeno v upravnem postopku, temveč v okviru sodelovanja javnosti pri pripravi tega akta (50. člen Zakona o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt). To velja tudi v primeru, če se s tem aktom spreminja namenska raba zemljiških parcel (tretji in šesti odstavek 50. člena). Ker tožnici v tem primeru pravno varstvo ni zagotovljeno v upravnem postopku, je toženka ravnala pravilno, ko je njeno pritožbo zavrgla kot nedovoljeno.

Enako izhaja tudi iz odločb Ustavnega sodišča RS, št. U-I-3/11 in U-I-166/11, v katerih je Ustavno sodišče zavzelo stališče, da gradnja ni dovoljena neposredno na podlagi prostorskega akta, temveč mora upravni organ za to izdati posamični akt, torej upravno odločbo. To pomeni, da prostorskega akta ni mogoče šteti za posamični upravni akt, ki bi ga bilo mogoče (vključno s postopkom njegovega sprejemanja) samostojno, izven pravnih sredstev zoper posamični akt, izdan na njegovi podlagi, izpodbijati v upravnem postopku (2. člen Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP) ali upravnem sporu (prvi odstavek 2. člena ZUS-1).

Tega ne spreminja niti okoliščina, da so v prostorskem aktu navedene parcelne številke. S tem prostorski akt namreč ne ureja posamičnih razmerij, temveč zgolj določa območje, na katerem veljajo konkretni pogoji (prim. 42. in 43. člen ZPNačrt). Presoja morebitne nezakonitosti teh pogojev je zato v upravnem sporu lahko opravljena le v zvezi z odločanjem o zakonitosti dokončnega upravnega akta, ki bi temeljil na tem prostorskem aktu.

Iz navedenih razlogov sodišče ugotavlja, da je izpodbijani sklep pravilen in zakonit, zato je tožbo v skladu s prvim odstavkom 63. člena ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno.

Po četrtem odstavku 25. člena ZUS-1 v primeru, če sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.