Jedro

Sodišče se strinja s presojo prvostopenjskega in drugostopenjskega organa, da sklep Vrhovnega sodišča Republike Slovenije III Ips 12/2015 z dne 9. 12. 2016 (iz katerega izhaja, da odločanje o tem, da je družba za ravnanje z odpadno embalažo dolžna od izvajalca lokalne javne službe ravnanja s komunalnimi odpadki prevzemati in odvažati odpadno embalažo, ni upravna stvar) ne predstavlja novega dejstva oziroma dokaza v smislu razloga za obnovo postopka iz 1. točke 260. člena ZUP. S tem sklepom je namreč Vrhovno sodišče Republike Slovenije presojalo, ali je odločanje o tem, da je družba za ravnanje z odpadno embalažo dolžna od izvajalca lokalne javne službe ravnanja s komunalnimi odpadki prevzemati in odvažati odpadno embalažo, upravna stvar. Presojalo je, ali je odločanje o tem v pristojnosti upravnih organov ali sodišč splošne pristojnosti, kar pa ni ne novo dejstvo ne nov dokaz.

Res je, kot zatrjuje drugostopenjski organ, da je bil prvostopenjski organ pristojen za izdajo spremembe okoljevarstvenega dovoljenja na podlagi določb ZVO-1 in Uredbe, vendar drugostopenjski organ pri tem ne upošteva, da je Vrhovno sodišče Republike Slovenije v sklepu III Ips 12/2015 z dne 9. 12. 2016, na katerega se tožnica pravilno sklicuje, izrecno presodilo, da odločanje o tem, da je družba za ravnanje z odpadno embalažo dolžna od izvajalca lokalne javne službe ravnanja s komunalnimi odpadki prevzemati in odvažati odpadno embalažo, ni upravna stvar ter da je sodišče splošne pristojnosti stvarno pristojno za odločanje o zahtevku, da sodišče stranki naloži, da v skladu s sklenjeno pogodbo od druge stranke prevzame in odvaža odpadno mešano embalažo.2 To pomeni, da o tem prvostopenjski organ v okviru postopka spremembe okoljevarstvenega dovoljenja, ki se je zaključil z izdajo odločbe, številka 35472-18/2018-2 z dne 4. 6. 2018, ne bi smel odločati, ker za to ni bil stvarno pristojen. To bi posledično res kazalo, da je izpolnjen razlog za odpravo odločbe prvostopenjskega organa, številka 35472-18/2018-2 z dne 4. 6. 2018 po nadzorstveni pravici iz 1. točke prvega odstavka 274. člena ZUP. Vendar pa je takšna odločba nična po 1. točki prvega odstavka 279. člena ZUP, ki določa, da se za nično izreče odločba, ki je bila izdana v upravnem postopku v zadevi iz sodne pristojnosti ali stvari, v kateri sploh ni mogoče odločati v upravnem postopku. Takšna odločba se torej izreče za nično in, kot to izrecno določa drugi stavek 1. točke prvega odstavka 274. člena ZUP, se ne odpravi po nadzorstveni pravici.

Odločbe prvostopenjskega organa, številka 35472-18/2018-2 z dne 4. 6. 2018 sodišče ni moglo izreči za nične, saj zakonska ureditev upravnega spora ne določa, da bi lahko stranka (neposredno) s tožbo v upravnem sporu zahtevala ugotovitev ničnosti že pravnomočnega upravnega akta.

Izrek

Tožba se zavrne.

Obrazložitev

**Potek upravnega postopka**

1. Agencija Republike Slovenije za okolje in prostor (v nadaljevanju: prvostopenjski organ) je z izpodbijanim sklepom z dne 22. 5. 2020 sklenila, da se zavrže tožničin predlog za obnovo postopka spremembe okoljevarstvenega dovoljenja, ki se je zaključil z izdajo odločbe, številka 35472-18/2018-2 z dne 4. 6. 2018 (1. točka izreka) in da v tem postopku stroški niso nastali (2. točka izreka). Iz obrazložitve izhaja, da je prvostopenjski organ ocenil, da dejstvo, da tožnica zoper odločbo, številka 35472-18/2018-2 z dne 4. 6. 2018 ni vložila pritožbe in sprožila upravnega spora, ostale družbe za ravnanje z odpadno embalažo pa so sodno varstvo uspešno uveljavljale, ne predstavlja novega dejstva v smislu obnovitvenega razloga iz 1. točke 260. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP), saj ne gre za okoliščine, ki bi se nanašale na pravilnost ugotovljenega dejanskega stanja. Glede na to je zaključil, da niso izpolnjeni vsi pogoji za obnovo postopka, saj okoliščina, na katero se predlog za obnovo postopka opira, ni verjetno izkazana. Zato je predlog zavrgel na podlagi drugega odstavka 267. člena ZUP.

2. Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju: drugostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo z dne 25. 8. 2020 odločilo, da se tožničina pritožba zoper izpodbijani sklep prvostopenjskega organa z dne 22. 5. 2020 zavrne (1. točka izreka), da se zavrne predlog za odpravo odločbe prvostopenjskega organa, številka 35472-18/2018-2 z dne 4. 6. 2018 po nadzorstveni pravici (2. točka izreka) in da stroškov postopka ni bilo (3. točka izreka). V obrazložitvi je drugostopenjski organ glede zavrženja tožničinega predloga za obnovo postopka spremembe okoljevarstvenega dovoljenja, ki se je zaključil z izdajo odločbe prvostopenjskega organa, številka 35472-18/2018-2 z dne 4. 6. 2018 dodatno navedel, da uporaba materialnega prava ne more pomeniti obnovitvenega razloga po 1. točki 260. člena ZUP. Glede zavrnitve predloga za odpravo odločbe prvostopenjskega organa, številka 35472-18/2018-2 z dne 4. 6. 2018 po nadzorstveni pravici pa je navedel, da je bila ta odločba izdana na podlagi šestega odstavka 85. člena v povezavi s 1. točko prvega in petega odstavka 78. člena Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju: ZVO-1) zaradi spremembe Uredbe o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo (v nadaljevanju: Uredba). Stvarna pristojnost prvostopenjskega organa za izdajanje okoljevarstvenih dovoljenj oziroma njihovih sprememb tožnici kot družbi za ravnanje z embalažo in odpadno embalažo izhaja iz 85. člena ZVO-1, 40. člena Uredbe v zvezi z njenim drugim odstavkom 3. člena ter Uredbe o organih v sestavi ministrstev. Drugostopenjski organ je k temu dodal, da sklepa Vrhovnega sodišča Republike Slovenije III Ips 12/2015 z dne 9. 12. 2016, po katerem odločanje o tem, ali je družba za ravnanje z odpadno embalažo dolžna od izvajalca lokalne javne službe ravnanja s komunalnimi odpadki prevzemati in odvažati odpadno embalažo, ni upravna stvar, ni smel upoštevati, saj je bil izdan v drugi upravni zadevi, ter da morebitna ugotovitev, da je prvostopenjski organ odločil o nečem, kar ni upravna zadeva, ne bi spremenila dejstva, da je o spremembi okoljevarstvenega dovoljenja odločal stvarno pristojen organ. Zato niso izpolnjeni pogoji za odpravo odločbe po nadzorstveni pravici po 1. točki prvega odstavka 274. člena ZUP.

**Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu**

3. Tožnica se v tožbi v zvezi s predlogom za obnovo postopka spremembe okoljevarstvenega dovoljenja, ki se je zaključil z izdajo odločbe prvostopenjskega organa, številka 35472-18/2018-2 z dne 4. 6. 2018 sklicuje na sklep Vrhovnega sodišča Republike Slovenije III Ips 12/2015 z dne 9. 12. 2016 in zatrjuje, da prvostopenjski organ ni imel pravne podlage za odločanje ter izdajo spremembe okoljevarstvenega dovoljenja na osnovi 1. točke prvega in petega odstavka 78. člena ZVO-1. Odločanje o tem, da je družba za ravnanje z odpadno embalažo dolžna od izvajalca lokalne javne službe ravnanja s komunalnimi odpadki prevzemati in odvažati odpadno embalažo, ni upravna stvar. Zato je bila odločba o spremembi okoljevarstvenega dovoljenja, številka 35472-18/2018 z dne 4. 5. 2018 (pravilno: številka 35472-18/2018-2 z dne 4. 6. 2018) nezakonita. Meni, da je z omenjenim sklepom Vrhovnega sodišča Republike Slovenije v zadostni meri izkazala obstoj dejstev in okoliščin, zaradi katerih bi bila obnova postopka upravičena. Ocenjuje, da sta odločbi prvostopenjskega in drugostopenjskega organa neobrazloženi, s čemer sta kršeni njeni pravica do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju: URS) ter pravica iz 6. člena Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju: EKČP). Dalje opozarja, da je prvostopenjski organ kršil pravila iz 69. člena ZUP, saj po prejemu predloga za odpravo odločbe prvostopenjskega organa, številka 35472-18/2018-2 z dne 4. 6. 2018 po nadzorstveni pravici tega ni odstopil pristojnemu organu, niti se ni do tega predloga v izpodbijanem sklepu z dne 22. 5. 2020 opredelil. Prepričana je, da so podani razlogi za odpravo in razveljavitev te odločbe po nadzorstveni pravici, saj je odločbo izdal stvarno nepristojen organ. Poleg tega opozarja, da je odločba prvostopenjskega organa, številka 35472-18/2018-2 z dne 4. 6. 2018 nična (1. točka prvega odstavka 279. člena ZUP). Sodišču (smiselno) predlaga, naj tožbi ugodi, izreče odločbo prvostopenjskega organa, številka 35472-18/2018-2 z dne 4. 6. 2018 za nično ter odpravi izpodbijan sklep z dne 22. 5. 2020 in izpodbijano odločbo z dne 25. 8. 2020. 4. Toženka odgovora na tožbo ni podala, sodišču pa je predložila upravni spis.

**Sodna presoja** _Splošno_

5. Tožba ni utemeljena.

6. V obravnavani zadevi sta predmet presoje zavrženje tožničinega predloga za obnovo postopka spremembe okoljevarstvenega dovoljenja, ki se je zaključil z izdajo odločbe prvostopenjskega organa, številka 35472-18/2018-2 z dne 4. 6. 2018 in zavrnitev tožničinega predloga za odpravo citirane odločbe prvostopenjskega organa po nadzorstveni pravici.

7. Sodišče uvodoma zavrača tožničin ugovor, da izpodbijana akta nista obrazložena. Po presoji sodišča sta tako prvostopenjski organ izpodbijani sklep z dne 22. 5. 2020 kot drugostopenjski organ izpodbijano odločbo z dne 25. 8. 2020 ustrezno obrazložila. To je tožnici tudi omogočilo, da obrazložitvama iz obeh izpodbijanih upravnih aktov v tožbi argumentirano nasprotuje. Zato je neutemeljen tudi njen ugovor, da je toženka posegla v njeni pravico iz 22. člena URS in pravico iz 6. člena EKČP. Standard ustrezne obrazloženosti namreč predstavlja tisto stopnjo podrobnosti, s katero mora biti obrazložena odločba, da omogoča učinkovito pravno sredstvo. Ali so argumenti toženke v obrazložitvah izpodbijanih aktov tudi pravilni in prepričljivi, pa je sodišče glede na tožbene ugovore presojalo v nadaljevanju.

_Glede zavrženja predloga za obnovo postopka_

8. V obravnavani zadevi je prvostopenjski organ zavrgel tožničin predlog za obnovo postopka spremembe okoljevarstvenega dovoljenja, ki se je zaključil z izdajo odločbe prvostopenjskega organa, številka 35472-18/2018-2 z dne 4. 6. 2018. Tožnica je predlog podala iz razloga po 1. točki 260. člena ZUP. Prvostopenjski organ pa je ocenil, da okoliščina, na katero se predlog opira, ni verjetno izkazana. Tožnica temu ugovarja in meni, da je s sklepom Vrhovnega sodišča Republike Slovenije III Ips 12/2015 z dne 9. 12. 2016 v zadostni meri izkazala obstoj dejstev in okoliščin, zaradi katerih bi bila obnova postopka upravičena.

9. ZUP določa, da se postopek, ki je končan z odločbo, zoper katero v upravnem postopku ni rednega pravnega sredstva (odločba, dokončna v upravnem postopku) obnovi, če se zve za nova dejstva ali se najde ali pridobi možnost uporabiti nove dokaze, ki bi bili mogli sami zase ali v zvezi z že izvedenimi in uporabljenimi dokazi pripeljati do drugačne odločbe, če bi bila ta dejstva oziroma dokazi navedeni ali uporabljeni v prejšnjem postopku (1. točka 260. člena ZUP). Ko organ, ki je pristojen za odločanje o predlogu za obnovo, prejme predlog, mora preizkusiti, ali je ta dovoljen, popoln in pravočasen, ali ga je podala upravičena oseba in ali je okoliščina, na katero se predlog opira, verjetno izkazana (prvi odstavek 267. člena ZUP). Če ti pogoji niso izpolnjeni, pristojni organ s svojim sklepom predlog zavrže (drugi odstavek 267. člena ZUP).

10. Sodišče se strinja s presojo prvostopenjskega in drugostopenjskega organa, da sklep Vrhovnega sodišča Republike Slovenije III Ips 12/2015 z dne 9. 12. 2016 (iz katerega izhaja, da odločanje o tem, da je družba za ravnanje z odpadno embalažo dolžna od izvajalca lokalne javne službe ravnanja s komunalnimi odpadki prevzemati in odvažati odpadno embalažo, ni upravna stvar) ne predstavlja novega dejstva oziroma dokaza v smislu razloga za obnovo postopka iz 1. točke 260. člena ZUP. S tem sklepom je namreč Vrhovno sodišče Republike Slovenije presojalo, ali je odločanje o tem, da je družba za ravnanje z odpadno embalažo dolžna od izvajalca lokalne javne službe ravnanja s komunalnimi odpadki prevzemati in odvažati odpadno embalažo, upravna stvar. Presojalo je, ali je odločanje o tem v pristojnosti upravnih organov ali sodišč splošne pristojnosti, kar pa ni ne novo dejstvo ne nov dokaz.1 Toženka je zato tudi po presoji sodišča obravnavani predlog za obnovo postopka, oprt na 1. točko 260. člena ZUP, pravilno zavrgla na podlagi prvega odstavka 267. člena ZUP.

_Glede zavrnitve predloga za odpravo odločbe po nadzorstveni pravici_

11. Poleg navedenega tožnica v obravnavani zadevi izpodbija odločbo, s katero je drugostopenjski organ zavrnil njen predlog za odpravo odločbe prvostopenjskega organa, številka 35472-18/2018-2 z dne 4. 6. 2018 po nadzorstveni pravici. Drugostopenjski organ je ocenil, da je prvostopenjski organ stvarno pristojen za izdajanje okoljevarstvenih dovoljenj oziroma njihovih sprememb tožnici kot družbi za ravnanje z embalažo in odpadno embalažo na podlagi 85. člena ZVO-1, 40. člena in drugega odstavka 3. člena Uredbe in Uredbe o organih v sestavi ministrstev ter da sklepa Vrhovnega sodišča Republike Slovenije III Ips 12/2015 z dne 9. 12. 2016 ni smel upoštevati. Tožnica temu ugovarja in meni, da iz citiranega sklepa Vrhovnega sodišča Republike Slovenije izhaja, da prvostopenjski organ ni stvarno pristojen za odločanje o tem, da je tožnica kot družba za ravnanje z odpadno embalažo dolžna od izvajalca lokalne javne službe ravnanja s komunalnimi odpadki prevzemati in odvažati odpadno embalažo. 12. ZUP določa, da pristojni organ po nadzorstveni pravici odpravi odločbo po njeni izdaji in vročitvi, če jo je izdal stvarno nepristojen organ, pa ne gre za primer iz 1. točke 279. člena ZUP (1. točka prvega odstavka 274. člena ZUP). Pristojni organ po nadzorstveni pravici odpravi odločbo po uradni dolžnosti, če izve oziroma ugotovi, da so podani razlogi za odpravo. Odločbo pa lahko odpravi tudi na zahtevo stranke, državnega tožilca ali državnega pravobranilca ali inšpektorja (prvi odstavek 275. člena ZUP). Odločbo lahko odpravi po nadzorstveni pravici organ druge stopnje. Če ni organa druge stopnje, lahko odpravi odločbo organ, ki je po zakonu pooblaščen za nadzorstvo nad delom organa, ki jo je izdal (prvi odstavek 276. člena ZUP).

13. Sodišče se strinja s tožnico, da bi moral prvostopenjski organ, ko je prejel predlog za odpravo odločbe prvostopenjskega organa, številka 35472-18/2018-2 z dne 4. 6. 2018 po nadzorstveni pravici, ravnati v skladu z določbo 69. člena ZUP in po petem odstavku 65. člena ZUP zadevo odstopiti drugostopenjskemu organu. Vendar je drugostopenjski organ o tem tožničinem predlogu odločil z izpodbijano odločbo z dne 25. 8. 2020, ko je odločal o tožničini pritožbi zoper izpodbijani sklep prvostopenjskega organa z dne 22. 5. 2020. S tem je bila odločitev o tožničinem predlogu sprejeta, kršitev pa je postala obsoletna.

14. Po presoji sodišča pa je utemeljeno tožničino zatrjevanje, da prvostopenjski organ ni bil stvarno pristojen za izdajo odločbe, številka 35472-18/2018-2 z dne 4. 6. 2018. Res je, kot zatrjuje drugostopenjski organ, da je bil prvostopenjski organ pristojen za izdajo spremembe okoljevarstvenega dovoljenja na podlagi določb ZVO-1 in Uredbe, vendar drugostopenjski organ pri tem ne upošteva, da je Vrhovno sodišče Republike Slovenije v sklepu III Ips 12/2015 z dne 9. 12. 2016, na katerega se tožnica pravilno sklicuje, izrecno presodilo, da odločanje o tem, da je družba za ravnanje z odpadno embalažo dolžna od izvajalca lokalne javne službe ravnanja s komunalnimi odpadki prevzemati in odvažati odpadno embalažo, ni upravna stvar ter da je sodišče splošne pristojnosti stvarno pristojno za odločanje o zahtevku, da sodišče stranki naloži, da v skladu s sklenjeno pogodbo od druge stranke prevzame in odvaža odpadno mešano embalažo.2 To pomeni, da o tem prvostopenjski organ v okviru postopka spremembe okoljevarstvenega dovoljenja, ki se je zaključil z izdajo odločbe, številka 35472-18/2018-2 z dne 4. 6. 2018, ne bi smel odločati, ker za to ni bil stvarno pristojen. To bi posledično res kazalo, da je izpolnjen razlog za odpravo odločbe prvostopenjskega organa, številka 35472-18/2018-2 z dne 4. 6. 2018 po nadzorstveni pravici iz 1. točke prvega odstavka 274. člena ZUP. Vendar pa je takšna odločba nična po 1. točki prvega odstavka 279. člena ZUP, ki določa, da se za nično izreče odločba, ki je bila izdana v upravnem postopku v zadevi iz sodne pristojnosti ali stvari, v kateri sploh ni mogoče odločati v upravnem postopku. Takšna odločba se torej izreče za nično in, kot to izrecno določa drugi stavek 1. točke prvega odstavka 274. člena ZUP, se ne odpravi po nadzorstveni pravici. Toženka je zato obravnavani predlog za odpravo odločbe prvostopenjskega organa, številka 35472-18/2018-2 z dne 4. 6. 2018 po nadzorstveni pravici pravilno zavrnila, čeprav iz napačnih razlogov.

_Glede ničnosti_

15. Tožnica šele v tožbi uveljavlja ničnost odločbe prvostopenjskega organa, številka 35472-18/2018-2 z dne 4. 6. 2018 in sodišču predlaga, naj jo izreče za nično. V zvezi s tem sodišče pojasnjuje, da sta v obravnavani zadevi izpodbijana upravna akta sklep prvostopenjskega organa z dne 22. 5. 2020 in odločba drugostopenjskega organa z dne 25. 8. 2020, ne pa dokončna in že pravnomočna odločba prvostopenjskega organa, številka 35472-18/2018-2 z dne 4. 6. 2018. Sodišče je bilo tako v okviru izpodbojne tožbe zoper sklep prvostopenjskega z dne 22. 5. 2020 in odločbo drugostopenjskega organa z dne 25. 8. 2020 dolžno po uradni dolžnosti paziti na ničnost teh dveh upravnih aktov (drugi odstavek 37. člena ZUS-1 in 68. člen ZUS-1). Odločbe prvostopenjskega organa, številka 35472-18/2018-2 z dne 4. 6. 2018 pa ni moglo izreči za nične, saj zakonska ureditev upravnega spora ne določa, da bi lahko stranka (neposredno) s tožbo v upravnem sporu zahtevala ugotovitev ničnosti že pravnomočnega upravnega akta.3

16. Tožnica pa ima v skladu z določbo prvega odstavka 280. člena ZUP, ki določa, da se lahko odločba vsak čas izreče za nično po uradni dolžnosti ali na predlog stranke, državnega tožilca ali državnega pravobranilca, (še vedno) možnost, da toženki predlaga, da odločbo prvostopenjskega organa, številka 35472-18/2018-2 z dne 4. 6. 2018 izreče za nično. Če toženka takšnemu njenemu predlogu ne bi sledila, pa bi imela tožnica zoper takšno odločitev toženke znova možnost vložitve tožbe v upravnem sporu.

_Sklepno_

17. Ker je glede na vse predstavljeno sodišče presodilo, da so tožbeni ugovori neutemeljeni, ugotovilo pa tudi ni kršitev, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti, je na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 tožbo kot neutemeljeno zavrnilo.

**Glede sojenja brez glavne obravnave**

18. Sodišče je v obravnavani zadevi odločilo brez glavne obravnave, saj dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo izpodbijanih upravnih aktov, med tožnico in toženko ni (bilo) sporno (prvi odstavek 59. člena ZUS-1). Sporna so bila le pravna vprašanja: 1. ali sklep Vrhovnega sodišča Republike Slovenije III Ips 12/2015 z dne 9. 12. 2016 predstavlja novo dejstvo oziroma nov dokaz v smislu 1. točke 260. člena ZUP, 2. ali je bil prvostopenjski organ stvarno pristojen za odločanje o opisani spremembi okoljevarstvenega dovoljenja in 3. ali bi moral drugostopenjski organ odločbo prvostopenjskega organa, številka 35472-18/2018-2 z dne 4. 6. 2018 odpraviti po nadzorstveni pravici, ker jo je izdal stvarno nepristojen organ. Za razrešitev vseh teh pravnih dilem sodišču glede na obrazloženo ni bilo treba opraviti naroka za glavno obravnavo.

**Odločanje po sodnici posameznici**

19. Sodišče je v tej zadevi odločilo po sodnici posameznici na podlagi prvega odstavka 13. člena ZUS-1 v zvezi z drugim odstavkom 25. člena ZUS-1C.

1 Primerjaj na primer sodbo Upravnega sodišča Republike Slovenije II U 390/2016 z dne 10. 10. 2018, sodbo Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 660/2020 z dne 11. 4. 2022 in sodbo Upravnega sodišča Republike Slovenije II U 34/2020 z dne 12. 10. 2022. 2 Glej 27. točko obrazložitve sklepa Vrhovnega sodišča Republike Slovenije III Ips 12/2015 z dne 9. 12. 2016. 3 Glej na primer sklep Vrhovnega sodišča Republike Slovenije I Up 196/2014 z dne 18. 9. 2014, sklep Vrhovnega sodišča Republike Slovenije I Up 153/2021 z dne 15. 9. 2021 in sklep Vrhovnega sodišča Republike Slovenije I Up 146/2022 z dne 19. 4. 2023.