Jedro

V primeru, ko je protikonkurenčen že cilj sporazuma, se pomen upoštevnega trga praviloma izčrpa že z ugotovitvijo, na kaj se sporazum (ali koordinacija) med podjetji nanaša. Vendar pa mora iz izreka izpodbijane odločbe – ki mora biti skladen z obrazložitvijo (213. člen ZUP) - izhajati, da gre za tak primer, torej primer kršitev, ki so po svojem cilju omejevalne. To pa iz izreka izpodbijane odločbe ne izhaja.

Kljub ugotovljeni neustavnosti zakonske določbe, ki je bila podlaga za opravo preiskave, upoštevajoč stališče Ustavnega sodišča RS ni mogoče šteti, da je bila opravljena preiskava nezakonita, kar pa mora upoštevati tudi naslovno sodišče, ki v obravnavanem upravnem sporu presoja zakonitost izpodbijanega akta. Način pridobitve dokazov, na katerih je organ med drugim utemeljil izpodbijano odločbo, s preiskavo poslovnih prostorov po prvem odstavku 28. člena ZPOmK-1 za sodišče tako ni sporen in zato šteje, da so bili dokazi pridobljeni na zakonit način.

Izrek

Tožbi se ugodi, odločba Javne agencije Republike Slovenije za varstvo konkurence, št. 306-79/2010-127 z dne 30. 9. 2013, se odpravi v delu, ki se nanaša na tožečo stranko, in se zadeva v tem obsegu vrne istemu organu v ponovni postopek.

Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v višini 347,70 EUR, v 15 dneh od vročitve sodbe toženi stranki, po poteku roka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

Javna agencija Republike Slovenije za varstvo konkurence (v nadaljevanju toženka) je z izpodbijano odločbo ugotovila, da so se podjetja: A. (stranka z interesom v tem upravnem sporu) od 14. 12. 2009 do izdaje te odločbe, B. (stranka z interesom v tem upravnem sporu) od 14. 12. 2009 do izdaje te odločbe, C.(tožnik v tem upravnem sporu) od 14. 12. 2009 do izdaje te odločbe, D. (stranka z interesom v tem upravnem sporu) od 14. 12. 2009 do izdaje te odločbe, E. (stranka z interesom v tem upravnem sporu) od 9. 3. 2010 do izdaje te odločbe, F. (stranka z interesom v tem upravnem sporu) od 9. 3. 2010 do izdaje te odločbe, G. (stranka z interesom v tem upravnem sporu) od 27. 5. 2010 do izdaje te odločbe, H. (stranka z interesom v tem upravnem sporu) od 14. 3. 2010 do izdaje te odločbe, I. (stranka z interesom v tem upravnem sporu) od 14. 12. 2009 do 12. 7. 2011, J. in K. (stranka z interesom v tem upravnem sporu) do 14. 12. 2009 do 26. 6. 2013 in L. (stranka z interesom v tem upravnem sporu) od 14. 12. 2009 do 26. 6. 2013, kršila 6. člen ZPOmK-1 in 101. člen PDEU s tem, ko so se dogovarjala in usklajeno ravnala pri nastopanju in oblikovanju ter oddaji ponudb za javno naročilo Ministrstva za promet – Direkcije RS za ceste (v nadaljevanju DRSC), št. JN 1952/2010 z dne 12. 3. 2010, objavljeno na portalu javnih naročil Ministrstva za finance, ter s tem, ko so si razdelila trg storitev linijskega prevoza potnikov v notranjem cestnem prometu, katerega cilj ali učinek je preprečevati, ovirati ali izkrivljati konkurenco v Republiki Sloveniji in na notranjem trgu (1. točka izreka); podjetja, navedena v 1. točki izreka te odločbe, morajo, kolikor tega še niso storile, s kršitvijo nemudoma prenehati (2. točka izreka); izrek odločbe se objavi na spletni strani Agencije (3. točka izreka); med postopkom niso nastali posebni stroški (4. točka izreka).

Tožnik je zoper citirano odločbo vložil tožbo iz razlogov napačne uporabe materialnega prava, bistvene kršitve določb postopka ter zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja. Sodišču je predlagal, da tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in postopek ustavi, podrejeno, da odločbo odpravi in vrne zadevo v ponovno odločanje, priglasil pa je tudi stroške postopka.

Toženka je na tožbo odgovorila in predlagala njeno zavrnitev.

Stranki z interesom A. in G. sta v odgovoru na tožbo predlagali ugoditev tožbi in njeno odpravo.

Ostale stranke z interesom na tožbo v danem roku niso odgovorile.

Tožnik je v pripravljalni vlogi zavračal trditve toženke v odgovoru na tožbo in vztrajal pri tožbenem predlogu.

Po 58. členu ZPOmK-1 sodišče preizkusi odločbo urada v mejah tožbenega zahtevka in mejah razlogov, ki so navedeni v tožbi, pri tem pa po uradni dolžnosti pazi na bistvene kršitve določb postopka v skladu s tretjim odstavkom 27. člena ZUS-1. Po tej določbi je bistvena kršitev določb postopka vselej podana v primerih, ko gre za absolutno bistveno kršitev pravil postopka, ki jo določa ZUP ali drug zakon, ki ureja postopek izdaje upravnega akta. Po 57. člena ZPOmK-1 tožnik v postopku sodnega varstva ne more navajati novih dejstev ali predlagati novih dokazov. Sodišče zato takih pri presoji utemeljenosti tožbe ne upošteva.

Nadalje: tožba v upravnem sporu je samostojno pravno sredstvo, zaradi česar mora tožnik razloge za njeno vložitev konkretizirati v tožbi in samo tako opredeljeni razlogi so predmet preizkusa v upravnem sporu. Navedeno izhaja iz prvega odstavka 30. člena ZUS-1, po katerem mora tožnik v tožbi razložiti, zakaj toži, sodišče pa je v skladu s prvim odstavkom 20. člena ZUS-1 pri odločanju vezano na trditveno podlago v tožbi, saj preizkuša dejansko stanje le v okviru tožbenih navedb. Po drugem odstavku 37. člena ZUS-1 sodišče po uradni dolžnosti pazi le na ničnost upravnega akta.

Sodišče se bo do tožbenih ugovorov opredeljevalo po posamičnih tožbenih razlogih oziroma glede na tožnikov uspeh v tem upravnem sporu.

Tožba je utemeljena.

Glede bistvenih kršitev določb postopka Sodišče se strinja z organom, da se v primeru, ko je protikonkurenčen že cilj sporazuma, pomen upoštevnega trga praviloma izčrpa že z ugotovitvijo, na kaj se sporazum (ali koordinacija) med podjetji nanaša (točka 131 izpodbijane odločbe). Vendar pa mora iz izreka izpodbijane odločbe – ki mora biti skladen z obrazložitvijo (213. člen Zakona o splošnem upravnem postopku – v nadaljevanju ZUP) - izhajati, da gre za tak primer, torej primer kršitev, ki so po svojem cilju omejevalne. To pa iz izreka izpodbijane odločbe ne izhaja.

Uvodoma je treba ugotoviti, da ni jasno stališče organa, da je dogovarjanje in usklajeno ravnanje naslovnikov odločbe omejevalno že po cilju, saj organ navaja v drugem odstavku 1. točke izreka ''cilj'' ali ''učinek'', torej uporabi posledici nedopustnih ravnanj alternativno, kar pa je v nasprotju z obrazložitvijo (točka 131 in točke 192 do 213 obrazložitve izpodbijane odločbe), kjer jasno pove, da je protikonkurenčen že sam cilj sporazuma. S tem – kot že povedano v prejšnji točki obrazložitve - organu ni treba podrobneje ugotavljati in opredeljevati upoštevnega trga, temveč mora zgolj ugotoviti predmet, na katerega se sporazum med podjetji nanaša. V obravnavanem primeru, ko pa v izreku navaja obe zakonski posledici sporazuma, pa je izrek v nasprotju z obrazložitvijo oziroma je v tem delu izrek nejasen.

Iz besedne razlage izreka nadalje izhaja, da so naslovniki odločbe kršili pravila konkurence, ko so se ''dogovarjali in usklajeno ravnali pri nastopanju in oblikovanju ter oddaji ponudb za javno naročilo'' (le-to se je nesporno nanašalo na podelitev koncesij na šestih koncesijskih območjih za opravljanje gospodarske javne službe javni linijski prevoz potnikov v notranjem cestnem prometu), ''ter s tem, ko so si razdelili trg storitev linijskega prevoza potnikov v notranjem cestnem prometu''. Iz izpodbijane odločbe izhaja, da so si stranke s protikonkurenčnim dogovarjanjem in usklajevanjem (sporazumom in usklajenim ravnanjem) razdelile trg po posameznih koncesijskih območjih z oddajanjem ponudb na javno naročilo, ki se je nanašalo na izvajanje gospodarske javne službe medkrajevni javni linijski prevoz potnikov v notranjem cestnem prometu v Republiki Sloveniji. Iz citiranega besedila iz 5. in 6. vrstice drugega odstavka 1. točke izreka pa izhaja, da se strankam očita razdelitev trga storitev linijskega prevoza potnikov v notranjem cestnem prometu, kar pa je po obsegu širši trg, kot ga je obsegalo javno naročilo JN 1952/2010. Zakon o prevozih v cestnem prometu (v nadaljevanju ZPCP-2) promet potnikov obravnava v V. poglavju. Tako je v 44. členu določeno, da se prevoz potnikov v notranjem cestnem prometu opravlja kot javni linijski prevoz, posebni linijski prevoz, stalni izvenlinijski prevoz, občasni prevoz, taxi prevoz in kot posebna oblika prevoza. Linijska prevoza sta torej glede na citirano določbo dva: javni linijski prevoz in posebni linijski prevoz.

Javni linijski prevoz je opredeljen v 45. do 53. členu ZPCP-2, posebni linijski prevoz v 54. členu. Že v 3. členu ZCPC-2 pa je v 17. točki opredeljen javni linijski prevoz, po katerem je to prevoz, ki se opravlja na določenih relacijah, po vnaprej določenem voznem redu, ceni in splošnih prevoznih pogojih; opravlja se pa kot medkrajevni linijski in mestni linijski prevoz potnikov. Po 23. točki istega člena je medkrajevni linijski prevoz javni prevoz potnikov med dvema ali več kraji in se lahko opravlja kot potniški ali hitri linijski prevoz potnikov, po 26. točki istega člena pa je mestni linijski prevoz javni prevoz potnikov, ki ga občina kot javno službo organizira znotraj naselja. Torej gre pri mestnem linijskem prevozu potnikov za gospodarsko javno službo, ki jo organizira občina (53. člen ZCPC-2), javni linijski prevoz pa zagotavlja država kot javno dobrino z gospodarsko javno službo, razen javnega linijskega prevoza v mestnem prometu in posebnega linijskega prometa, in na podlagi javnega razpisa podeli koncesije najugodnejšim ponudnikom prevozov (50. člen ZCPC-2).

Glede na povzete določbe ZCPC-2 je jasno, da je opredelitev trga ''storitev linijskega prevoza potnikov v notranjem cestnem prometu'' širša, kot je izhajalo iz javnega naročila. Linijski prevoz vključuje medkrajevni javni linijski prevoz kot tudi mestni linijski prevoz. Termin ''notranji cestni promet'' pa se nanaša tako na medkrajevni linijski prevoz potnikov, kot tudi na mestni linijski prevoz, kar pomeni, da bi se glede na opredeljen trg storitev v izreku dalo sklepati, da se naslovnikom odločbe očitata dve različni kršitvi, kar pa iz obrazložitve ne izhaja. V 131. točki odločbe je namreč navedeno, da se jim očita sporazum v zvezi z javnim naročilom za medkrajevni linijski prevoz potnikov in s tem v zvezi razdelitev trga tega dela javnega potniškega prometa.

Prav tako se nejasno uporablja termin ''notranje'' v izreku odločbe, saj se uporablja glede na pomen iz ZCPC-2 (ko pomeni ozemlje RS), kot tudi glede opredelitve kršitve po 101. členu PDEU, kar ugovarja tudi tožnik.

S tem, ko izrek odločbe ni jasen oziroma določen (213. člen ZUP), je organ zagrešil bistveno kršitev določb postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP, saj se izpodbijane odločbe iz teh razlogov ne da preizkusiti in jo je treba odpraviti že iz teh razlogov.

Tožnik tudi ugovarja, da je organ izpodbijano odločbo utemeljil na dokazih, pridobljenih s preiskavo poslovnih prostorov brez sodne odredbe, kar je v nasprotju s 36. in 37. členom Ustave RS, upoštevajoč odločbo Ustavnega sodišča RS, U-I-40/12-31 z dne 11. 4. 2013, zaradi česar sodišče, ki je vezano na Ustavo in zakon, svoje odločitve ne sme utemeljiti na tako pridobljenih dokazih.

Prvi stavek prvega odstavka 28. člena ZPOmK-1 določa, da sklep o preiskavi v podjetju, proti kateremu se vodi postopek, izda agencija. Ustavno sodišče je s odločbo, U-I-40/12-31 z dne 11. 4. 2013, odločilo, da je prvi stavek prvega odstavka 28. člena ZPOmK-1 v neskladju z Ustavo RS in da mora Državni zbor navedeno protiustavnost odpraviti v roku enega leta po objavi odločbe v Uradnem listu RS, do odprave ugotovljene protiustavnosti pa se uporablja prvi stavek prvega odstavka 28. člena ZPOmK-1. V zvezi z načinom izvršitve odločbe je sodišče zapisalo, da ''gre za kompleksno pravno ureditev, ki jo mora sprejeti zakonodajalec, da zagotovi ravnovesje navedenih ustavnih dobrin, zato je Ustavno sodišče v skladu z drugim odstavkom 40. člena ZUstS odločilo, da se do odprave ugotovljene protiustavnosti še naprej uporablja prvi stavek prvega odstavka 28. člena ZPOmK-1. To pomeni, da je v njem Agencija imela in ima še vedno (vse do odprave ugotovljene protiustavnosti) zakonito podlago za opravljanje ustreznih preiskav, kar bo moralo pri presoji ustavnosti in zakonitosti njenega dela upoštevati tudi pristojno sodišče'' (41. točka obrazložitve odločbe). Glede na povedano, kljub ugotovljeni neustavnosti zakonske določbe, ki je bila podlaga za opravo preiskave, upoštevajoč citirano stališče Ustavnega sodišča RS, ni mogoče šteti, da je bila opravljena preiskava nezakonita, kar pa – kot tudi izhaja iz citiranega dela ustavne odločbe – mora upoštevati tudi naslovno sodišče, ki v obravnavanem upravnem sporu presoja zakonitost izpodbijanega akta. Način pridobitve dokazov, na katerih je organ med drugim utemeljil izpodbijano odločbo, s preiskavo poslovnih prostorov po prvem odstavku 28. člena ZPOmK-1 za sodišče tako ni sporen in zato šteje, da so bili dokazi pridobljeni na zakonit način.

Tožnik uveljavlja tudi kršitev predpisanega roka za izdajo odločbe iz 37. člena ZPOmK-1 in s tem kršitev 22. člena Ustave RS. Po prvem odstavku 37. člena ZPOmK-1 lahko agencija izda odločbo o ugotovitvi obstoja kršitve določb 6. ali 9. člena tega zakona ali 101. ali 102. člena Pogodbe o delovanju Evropske unije in od podjetja zahteva, da s kršitvijo preneha. Agencija mora izdati odločbo iz prvega odstavka tega člena v dveh letih od izdaje sklepa o uvedbi postopka (četrti odstavek 37. člena ZPOmK-1). V obravnavanem primeru se je postopek začel z izdajo sklepa o uvedbi postopka ugotavljanja kršitve 6. člena ZPOmK-1 in 101. člena PDEU z dne 25. 10. 2010. Izpodbijano odločbo pa je organ izdal 30. 9. 2013, še pred tam pa je izdal dopolnitev PRD 26. 6. 2013, kar bi, če bi sodišče tožnikov ugovor upoštevalo, pomenilo, da organ odločbe ne bi smel več izdati. Tožnik se moti, ko meni, da rok iz citirane določbe ni instrukcijski. V nasprotnem primeru bi namreč morala biti za tako situacijo (neizdajo odločbe v predpisanem roku) posebna sankcija v ZPOmK-1, kar pa ni. Prekoračitev roka sicer ima posledice, saj lahko stranka po poteku dveh let uveljavlja molk organa po ZUP s tožbo pri naslovnem sodišču (28. člen ZUS-1), pri čemer velja v postopkih presoje omejevalnih ravnanj domneva, da je bila izdana za stranko neugodna odločba. Podjetje, zoper katerega je uvedena preiskava po ZPOmK-1, ima namreč nedvomno interes, da se postopek zoper njega čimprej zaključi (Komentar ZPOmK-1, str. 383, GV Založba, Ljubljana 2009). Glede na povedano bi tožnik torej lahko uveljavljal opisano sodno varstvo, vendar pa po podatkih spisa tega ni storil. Na drugačno stališče tudi ne kaže predpisana prekinitev teka roka za izdajo odločbe po sedmem odstavku 27. člena ZPOmK-1, na katero se sklicuje tožnik. Po tej določbi, ki v drugih odstavkih ureja postopanje organa v zvezi z zahtevo za posredovanje podatkov pri nadzoru nad izvajanjem določb tega zakona ali 101. ali 102. člena PDEU, rok za izdajo odločbe ne teče v obdobju, ko je stranka v zamudi z odgovorom na zahtevo za posredovanje podatkov. Ne iz besedne razlage, ne iz logične razlage te določbe se namreč ne da sklepati, da bi tovrstna določitev prekinitve roka spremenila naravo roka za izdajo odločbe iz instrukcijskega v zastaralnega. Tako tudi v komentarju k tej določbi (Komentar ZPOmK-1, str. 310, GV Založba, Ljubljana 2009). S tem pa zato tudi ni bil kršen 22. člen Ustave RS (načelo enakega varstva pravic).

Glede nepravilno ugotovljenega dejanskega stanja in napačne uporabe materialnega prava V zvezi z ugovorom glede nerazumljivosti zaključka in neizkazanimi dokazi ali izračuni glede učinka obravnavanega omejevalnega sporazuma, katerega cilj naj bi bil preprečevanje, oviranje ali izkrivljanje konkurence na ozemlju Republike Slovenije ter na skupnem trgu ter s tem kršitev 6. člena ZPOmK-1 in 101. člena PDEU sodišče organ opozarja, da je praksa Vrhovnega sodišča RS glede pogojev za uporabo 101. člena PDEU drugačna od obrazložitve, podane v izpodbijani odločbi v točkah 219 do 223 (npr: sodba G 18/2010 z dne 17. 12. 2013, sodba G 17/2012 z dne 27. 1. 2014). Presoja ostalih tožbenih ugovorov, ki se nanašajo na nepopolno ugotovljeno dejansko stanje in posledično na napačno uporabo materialnega prava, pa bi bila glede na razlog odprave izpodbijane odločbe preuranjena.

Glede na navedeno je sodišče tožbi zaradi bistvenih kršitev določb postopka na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo v smislu tretjega odstavka istega člena vrnilo organu v ponovni postopek, v katerem bo moral organ, sledeč stališčem sodišča, ki se tičejo postopka, o zadevi ponovno odločiti.

Ker je tožnik s tožbo uspel, mu je sodišče priznalo stroške postopka na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 in Pravilnika o povrnitvi stroškov postopka tožniku v upravnem sporu.