Jedro

Izjemo, po kateri se za mikro, mala in srednja podjetja ne štejejo subjekti, pri poslovanju katerih je na določen način udeležen javni organ, je treba razumeti v luči namena, ki ga zasleduje pravo EU o podporah mikro, malim in srednjim podjetjem. Kot pojasnjuje Komisija v objavljenih Smernicah za opredelitev MSP, so namreč podpore namenjene tistim mikro, malim in srednjim podjetjem, ki jih pretežno financira zasebni kapital, saj imajo podjetja, ki so v javnem lastništvu, praviloma določene konkurenčne prednosti, zlasti finančne (npr. financirajo se iz javnih sredstev), ki jih ostala podjetja nimajo na voljo. Poleg navedenega pri podjetjih, ki jih posredno ali neposredno obvladujejo javni organi, zaradi posebnosti javnih organov pogosto ni mogoče izračunati podatkov o številu zaposlenih in finančnih podatkov skupine. Z namenom izogniti se samovoljnemu razlikovanju med različnimi javnimi organi držav članic in glede na potrebo po pravni varnosti, predstavlja pojem javnega organa iz 4. točke 3. člena Priloge 1 avtonomni pojem prava EU, ki je neodvisen od morebitnih nacionalnih opredelitev.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Zahteva tožeče stranke za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

Obrazložitev

1. Z izpodbijano odločbo je Agencija Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju: Agencija) zavrnila zahtevek tožeče stranke za sofinanciranje zavarovalnih premij za zavarovanje posevkov, nasadov in plodov za leto 2018 v višini 636,91 EUR (točka 1 izreka). Ugotovila je, da pritožba ne zadrži izvršitve (točka 2 izreka) in da v postopku posebni stroški niso nastali (točka 3 izreka).

2. V obrazložitvi odločbe Agencija pojasnjuje, da je tožeča stranka dne 7. 11. 2018 na podlagi 11. člena Uredbe o sofinanciranju zavarovalnih premij za zavarovanje primarne kmetijske proizvodnje in ribištva (v nadaljevanju: Uredba) vložila zahtevek za odobritev sredstev za sofinanciranje zavarovalnih premij za zavarovanje primarne kmetijske proizvodnje in ribištva v letu 2018. O zahtevku je Agencija odločila z odločbo št. 33007-096/2018/9 z dne 7. 12. 2018, ki jo je Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (v nadaljevanju: ministrstvo) z odločbo št. 33007-1/2019/2 z dne 4. 4. 2019 odpravilo in zaradi ugotovljene nepravilne uporabe materialnega prava in nepravilne ugotovitve dejanskega stanja vrnilo zadevo Agenciji v ponovni postopek.

3. V ponovljenem postopku Agencija ugotavlja, da je tožeča stranka sklenila z upravičencem v tej zadevi, to je s Kmetijsko gozdarskim zavodom A., zavarovalno pogodbo za zavarovanje posevkov, nasadov in plodov v letu 2018 v višini 1.592,28 EUR. Za sofinanciranje zavarovalne premije uveljavlja tožeča stranka na tej podlagi državno pomoč v višini 636,91 EUR.

4. Po ugotovitvi Agencije upravičenec ne izpolnjuje pogoja iz 1. točke prvega odstavka 3. člena Uredbe, po katerem so do sofinanciranja zavarovalne premije za zavarovanje primarne kmetijske proizvodnje upravičena kmetijska gospodarstva, ki so mikro, mala ali srednja podjetja, kot so opredeljena v Prilogi I Uredbe Komisije (EU) št. 702/2014 z dne 25. 6. 2014 o razglasitvi nekaterih vrst pomoči v kmetijskem in gozdarskem sektorju ter na podeželju za združljive z notranjim trgom z uporabo člena 107. in 108. Pogodbe o delovanju Evropske unije (v nadaljevanju Uredba št. 702/2014/EU). Po določbi četrtega odstavka 3. člena Priloge I Uredbe št. 702/2014/EU se namreč podjetje ne more obravnavati kot mikro, malo ali srednje podjetje (v nadaljevanju: MSP), če ima en ali več javnih organov neposredno ali posredno, skupaj ali posamezno v lasti 25 % ali več kapitala ali glasovalnih pravic, razen v primerih iz drugega pododstavka odstavka 2 tega člena.

5. V nadaljevanju obrazložitve se Agencija sklicuje na mnenje Sektorja za spremljanje državnih pomoči Ministrstva za finance, iz katerega izhaja odgovor na vprašanje, kdaj se pravna oseba šteje za javni organ, naveden v 4. točki 3. člena Priloge I Uredbe št. 651/2014/EU. V mnenju je Ministrstvo za finance zavzelo stališče, da je treba kot javni organ obravnavati vse pravno organizacijske oblike subjektov v sektorju država SKIS (S.13 po Standardni klasifikaciji institucionalnih sektorjev). Po sprejeti institucionalni klasifikaciji, ki je v Republiki Sloveniji sprejeta z Uredbo o standardni klasifikaciji institucionalnih sektorjev, sodi v okvir institucionalnega sektorja država poleg enot, ki so vključene v štiri blagajne javnega financiranja (t.i. neposredni proračunski uporabniki), tudi večina javnih zavodov, javnih skladov in javnih agencij, ki več kot 50 % svojih odhodkov pokrivajo iz javno finančnih virov (večina vrtcev, šol, univerz, bolnišnic, zdravstvenih domov, javnih zavodov s področja kulture, socialnega varstva, raziskovalne dejavnosti in drugo). Omenjeno stališče Ministrstva za finance je Agencija pri razlagi pojma javni organ v smislu Priloge I Uredbe št. 702/2014/EU upoštevala tudi pri odločanju v obravnavani zadevi.

6. Po vpogledu v Poslovni register Slovenije pri Agenciji Republiki Slovenije za javnopravne evidence in storitve (v nadaljevanju: AJPES) dne 8. 5. 2019 je Agencija ugotovila, da je v obravnavani zadevi upravičenec državna lastnina s pravno organizacijsko obliko javnega zavoda in sektorsko oznako S.13113 (druge enote centralne države). Na podlagi letnega poročila Kmetijsko gozdarskega zavoda A. za leto 2017 je ugotovila, da je omenjeni zavod v tem letu 55,45 % svojih prihodkov pokrival iz proračuna, kar po mnenju Agencije pomeni, da je ob upoštevanju stališča Ministrstva za finance, upravičenca treba šteti za javni organ, ki ne izpolnjuje pogoja za izplačilo dela zavarovalne premije za zavarovanje primarne kmetijske proizvodnje za leto 2018. Zahtevek tožeče stranke v višini 636,91 EUR je zato Agencija zavrnila.

7. Zoper izpodbijano odločbo je tožeča stranka vložila pritožbo, ki jo je ministrstvo z odločbo št. 33007-12/2019/12 dne 4. 9. 2019 kot neutemeljeno zavrnilo. Po mnenju ministrstva je odločitev Agencije pravilna, saj javni organ po 1. točki prvega odstavka 3. člena Uredbe ni upravičen do sofinanciranja zavarovalne premije. Kot pojasnjuje, v Republiki Sloveniji ni enotne definicije javnega organa, zaradi česar je bila na Ministrstvu za finance sprejeta odločitev, da se za potrebe določitve velikosti podjetja v skladu s pravili o državnih pomočeh uporabi standardna klasifikacija institucionalnih sektorjev, po kateri za uvrstitev subjekta v okvir S.13 veljajo pravila, ki jih je določil Eurostat, med katerimi je tudi merilo tržnosti oziroma velikost stroškov, ki jih subjekt pokriva s prihodki na trgu.

8. Zoper izpodbijano odločitev je tožeča stranka vložila tožbo v upravnem sporu, v kateri meni, da Kmetijsko gozdarski zavod A. izpolnjuje vse pogoje za ugoditev zahtevku. Pojasnjuje, da je Agencija v prejšnjem postopku upravičenca štela za podjetje, vendar je zaradi napačnega razumevanja statusa upravičenca in njegovega ustanovitelja prišlo do zapleta pri definiranju števila zaposlenih in s tem velikosti podjetja. V ponovljenem postopku je nato Agencija zavzela drugačno stališče in zavrnilno odločitev utemeljila z ugotovitvijo, da kmetijsko gospodarstvo upravičenca ne more biti podjetje, ker predstavlja javni organ. Tožeča stranka izpostavlja vprašanje varstva zakonitosti postopkov in meni, da neformalni odgovori, ki jih objavi ministrstvo na spletu, brez navedbe citiranega vira, ne morejo predstavljati podlage za odločitev. Po njenem mnenju pri opredelitvi javnega organa ne more biti ključna višina odhodkov, ki jih subjekt pokriva iz javno finančnih virov. Opozarja, da je oznaka upravičenca, kot je opredeljena v Poslovnem registru Slovenije, posledica dejstva, da subjekte s posebnimi statusnimi oblikami, kakršno ima v obravnavani zadevi tudi upravičenec, tehnično ni mogoče vnesti pravilno. Ustanovitelj upravičenca namreč ni država pač pa Kmetijsko gozdarska zbornica Slovenije, ki ni javni organ, ampak je po sektorski pripadnosti (SKIS) nacionalna zasebna nefinančna družba s šifro 11002. Zbornica, ki ima poseben status, ima po Zakonu o Kmetijsko gozdarski zbornici Slovenije in po sklepu Vlade Republike Slovenije lastno premoženje, država nima vpliva na delovanje njenih organov, saj so predstavniki neposredno izvoljeni izmed članov zbornice. Kmetijsko gozdarska zbornica Slovenije je lastnica celotnega premoženja upravičenca in ima kot ustanoviteljica odločujoči vpliv v njegovih organih odločanja. Država tudi nima nobenega vpliva na ustanovitelja, saj je upravljanje prepuščeno Kmetijsko gozdarski zbornici Slovenije oziroma njenim članom, ki so izvoljeni na neposrednih volitvah. Iz navedenega po mnenju tožeče stranke izhaja, da upravičenec ni javni organ in ga tudi ni mogoče enostavno enačiti z drugimi statusnimi oblikami, npr. z javnimi zavodi, katerih ustanoviteljica je država ali občina. Meni, da bi morali biti kriteriji za določitev javnega organa jasni in znani vnaprej ter preverljivi. Zaradi posebnosti upravičenca bi moral upravni organ izpodbijano odločbo obrazložiti natančneje in tehtno preučiti vse kriterije za njegovo pravilno umestitev. S pavšalnim in pomanjkljivim navajanjem upravnega organa je bila tožeči stranki odvzeta možnost preizkusa dejstev, ki so organ vodila pri odločanju.

9. Tožeča stranka sodišču predlaga, da zaradi nepravilne uporabe materialnega prava, kršitve pravil postopka (izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti) in nepravilne ugotovitve dejanskega stanja tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi ter ugotovi, da je tožeča stranka upravičena do sofinanciranja zavarovalnih premij za zavarovanje posevkov, nasadov in plodov za leto 2018, podrejeno pa sodišču predlaga, da po odpravi odločbe vrne zadevo upravnemu organu v ponovno odločanje. Zahteva tudi povračilo stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

10. V odgovoru na tožbo tožena stranka prereka navedbe tožeče stranke v tožbi in sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

11. V predmetni zadevi je sodišče odločalo po sodnici posameznici na podlagi sprejete odločitve Upravnega sodišča Republike Slovenije s sklepom opr. št. II U 470/2019-13 z dne 8. 6. 2022. 12. Sodišče je v skladu z določili Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) in 22. ter 23. členom Ustave Republike Slovenije izvedlo glavno obravnavo, do katere ima tožeča stranka pravico, saj se stranki šele pred sodiščem srečata v enakopravnem položaju. Izvedba glavne obravnave zagotavlja pravico do učinkovitega sodnega pravnega varstva pravic, med katerimi je tudi pravica do poštenega postopka, kar ustreza tudi 6. členu Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic (EKČP) in 47. členu Listine Evropske unije o temeljnih pravicah. Sodišče je zato v zadevi odločilo po opravljeni glavni obravnavi (prvi odstavek 51. člena ZUS-1).

13. Tožeča stranka je na glavni obravnavi vztrajala pri svojih navedbah v pritožbi ter tožbi. Navedla je, da meni, da Kmetijsko gozdarski zavod A. kljub temu, da več kot 50 % odhodkov krije iz proračuna, ni javni organ, čeprav je v SKIS naveden kot enota centralne države. Glede njegove ustanoviteljice, Kmetijsko gozdarske zbornice Slovenije, pa je pojasnila, da jo je ustanovila Republika Slovenije in da se ta financira iz članarin kmetov (svojih članov).

14. Tožena stranka se glavne obravnave ni udeležila, svoj izostanek pa je opravičila.

15. Sodišče je v dokaznem postopku vpogledalo v vse listine v upravnih spisih, ni pa zaslišalo tožeče stranke, saj je ta na naroku za glavno obravnavo dokaz z zaslišanjem umaknila.

K točki 1 izreka:

16. Tožba ni utemeljena.

17. Predmet spora v obravnavani zadevi je vprašanje, ali je Kmetijsko gozdarski zavod A. za leto 2018 upravičen do sofinanciranja zavarovalne premije za zavarovanje posevkov, nasadov in plodov.

18. Pogoje, ki jih mora izpolnjevati subjekt, da je upravičen do sofinanciranja zavarovalne premije za zavarovanje primarne kmetijske proizvodnje, določa prvi odstavek 3. člena Uredbe, po katerem je do sofinanciranja upravičen nosilec oziroma fizična, pravna oseba ali združenje pravnih ali fizičnih oseb, ki se v Republiki Sloveniji ukvarja s primarno kmetijsko proizvodnjo, opredeljeno v 5. točki 2. člena Uredbe št. 702/2014/EU, če med drugim izpolnjuje tudi pogoj iz 1. točke, da je mikro, malo ali srednje podjetje, kot je opredeljeno v Prilogi 1 Uredbe št. 702/2014/EU.

19. Omenjana Priloga 1 določa kriterije za opredelitev mikro, malih in srednjih podjetij, ki so po pravu Evropske unije (v nadaljevanju: EU) zaradi pomena, ki ga imajo za evropsko gospodarstvo (39. uvodna izjava Uredbe št. 702/2014/EU), lahko pod določenimi pogoji deležna podpor tudi na področju kmetijstva in gozdarstva. Te podpore predstavljajo po svoji naravi državne pomoči in se štejejo za združljive s pravili o notranjem trgu EU. Za namen opredelitve mikro, malih in srednjih podjetij je v 1. členu Priloge 1 določeno, da predstavlja podjetje vsak subjekt, ki se ukvarja z gospodarsko dejavnostjo,1 ne glede na njegovo pravno obliko, pri čemer pojem vključuje samozaposlene osebe in družinska podjetja, ki se ukvarjajo z obrtjo ali drugimi dejavnostmi ter partnerska podjetja ali združenja, ki se redno ukvarjajo z gospodarsko dejavnostjo. V 2. členu Priloge 1 so našteta podrobnejša merila, ki jih morajo podjetja izpolnjevati (število zaposlenih, letni promet in/ali letna bilančna vsota), da jih je mogoče šteti za mikro, mala ali srednja podjetja. V 3. členu Priloge 1 so opredeljene vrste podjetij (neodvisna, partnerska in povezana podjetja), ki se upoštevajo pri izračunu števila zaposlenih in finančnih zneskov iz 2. člena Priloge 1, v 4. točki 3. člena Priloge 1 pa je določena izjema, po kateri se podjetje ne more obravnavati kot mikro, malo ali srednje podjetje, če ima eden ali več javnih organov neposredno ali posredno, skupaj ali posamezno v lasti 25 % ali več kapitala ali glasovalnih pravic, razen v primerih iz drugega pododstavka odstavka 2 člena 3 Priloge 1.2

20. Omenjeno izjemo, po kateri se za mikro, mala in srednja podjetja ne štejejo subjekti, pri poslovanju katerih je na določen način udeležen javni organ, je treba po presoji sodišča razumeti v luči namena, ki ga zasleduje pravo EU o podporah mikro, malim in srednjim podjetjem. Kot pojasnjuje Komisija v objavljenih Smernicah za opredelitev MSP (str. 19),3 so namreč podpore namenjene tistim mikro, malim in srednjim podjetjem, ki jih pretežno financira zasebni kapital, saj imajo podjetja, ki so v javnem lastništvu, praviloma določene konkurenčne prednosti, zlasti finančne (npr. financirajo se iz javnih sredstev), ki jih ostala podjetja nimajo na voljo. Poleg navedenega pri podjetjih, ki jih posredno ali neposredno obvladujejo javni organi, zaradi posebnosti javnih organov, pogosto ni mogoče izračunati podatkov o številu zaposlenih in finančnih podatkov skupine. Z namenom izogniti se samovoljnemu razlikovanju med različnimi javnimi organi držav članic in glede na potrebo po pravni varnosti (13. točka uvodnih izjav Priporočila Komisije 2003/361/ES o opredelitvi mikro, majhnih in srednje velikih podjetij (UL L 124, 20.5.2003, str. 36; v nadaljevanju: Priporočilo Komisije), predstavlja pojem javnega organa (angl. public body) iz 4. točke 3. člena Priloge 1 avtonomni pojem prava EU, ki je neodvisen od morebitnih nacionalnih opredelitev.

21. Kot izhaja iz obrazložitve izpodbijane odločbe, je tožena stranka odločitev o zavrnitvi zahtevka za sofinanciranje zavarovalne premije utemeljila na ugotovitvi, da predstavlja Kmetijsko gozdarski zavod A. po 4. točki 3. člena Priloge 1 javni organ, ki se ne šteje za mikro, malo ali srednje podjetje, upravičeno do podpore.

22. Med strankama v postopku ni sporno, da je Kmetijsko gozdarski zavod A. ustanovljen kot javni zavod, da je po Standardni klasifikaciji institucionalnih sektorjev (SKIS)4 uvrščen med druge enote centralne države, to je pod oznako S13113, in da je njegova ustanoviteljica Kmetijsko gozdarska zbornica Slovenije, ki jo je z Zakonom o Kmetijsko gozdarski zbornici Slovenije (v nadaljevanju: ZKGZ) ustanovila država. Ta je zato v Poslovnem registru Slovenije opredeljena kot državna lastnina, po svoji sektorski pripadnosti pa je za statistične namene opredeljena z oznako S.11002, kamor se uvrščajo nacionalne zasebne nefinančne družbe.

23. Kmetijsko gozdarski zavod A., ki poleg dejavnosti v okviru javne službe ter dejavnosti na podlagi podeljenih javnih pooblastil opravlja za plačilo tudi druge gospodarske in storitvene dejavnosti (3. točka 5. člena v zvezi s 3. alinejo 20. člena Sklepa o ustanovitvi Kmetijsko gozdarskega zavoda A.), se v delu, v katerem opravlja gospodarsko dejavnost, šteje za podjetje v smislu 1. člena Priloge 1 Uredbe št. 702/2014/EU.

24. Kljub navedenemu pa omenjeni javni zavod po presoji sodišča ne ustreza pojmu mikro, malega ali srednjega podjetja, kot je to opredeljeno v Prilogi 1 Uredbe št. 702/2014/EU. Ključno je namreč, da ga je ustanovila Kmetijsko gozdarska zbornica Slovenije, ki po ugotovitvi sodišča (ne glede na njeno sektorsko pripadnost po SKIS in ne glede na njen strokoven, avtonomen in reprezentativen značaj) ustreza pojmu javnega organa v smislu 4. točke 3. člena Priloge 1 Uredbe št. 702/2014/EU. Za njen javnopravni značaj je namreč ključno to, da je Kmetijsko gozdarsko zbornico kot pravno osebo javnega prava (prvi odstavek 2. člena ZKGZ) z zakonom ustanovila država5 (1. člen ZKGZ), da je nanjo prenesla v izvajanje naloge javne službe ter dejavnosti na podlagi javnih pooblastil in da država zbornico in kmetijsko gozdarske zavode, katerih ustanoviteljica je zbornica (torej tudi Kmetijsko gozdarski zavod A.), na podlagi soglasja Vlade k letnemu programu dela (v delu, v katerem financiranje ni zagotovljeno s prodajo blaga ali storitev oziroma iz drugih virov) tudi financira iz proračunskih sredstev (prvi in sedmi odstavek 22. člena ZKGZ in 20. člen Sklepa o ustanovitvi Kmetijsko gozdarskega zavoda A.).

25. Glede na obrazloženo Kmetijsko gozdarskega zavoda A., za katerega je bilo v postopku ugotovljeno, da se preko svojega ustanovitelja, ki je v lasti države, v pretežni meri financira iz javnih sredstev (več kot 50 % svojih prihodkov pokriva iz proračuna), zato ni mogoče šteti za upravičenega do sofinanciranja zavarovalne premije za zavarovanje posevkov, nasadov in plodov. Po 1. točki prvega odstavka 3. člena Uredbe namreč ne predstavlja mikro, malega ali srednjega podjetja, kot je opredeljeno v Prilogi 1 Uredbe št. 702/2014/EU, saj je njen ustanovitelj javni organ v smislu 4. točke 3. odstavka Priloge 1 Uredbe št. 702/2014/EU, javni zavod pa tudi ne predstavlja katerega od vlagateljev, taksativno naštetih v drugem pododstavku točke 2. 26. Glede na navedeno je izpodbijana odločitev pravilna in zakonita, zato je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) zavrnilo kot neutemeljeno.

K točki II izreka:

27. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1 Za gospodarsko dejavnost se šteje katerakoli dejavnost, v okvir katere sodi ponujanje blaga ali storitev na trgu za plačilo oziroma zaradi uresničitve ekonomskih interesov. 2 Po drugem pododstavku točke 2 se podjetje lahko obravnava kot neodvisno, torej takšno, ki nima partnerskih podjetij, tudi če 25-odstotni prag dosežejo ali presežejo naslednji vlagatelji, če ti vlagatelji posamezno ali skupaj niso povezani z zadevnim podjetjem v smislu odstavka 3:(a) javne investicijske družbe, družbe za tvegani kapital, posamezniki ali skupineposameznikov, ki redno vlagajo lastniški kapital v podjetja, ki ne kotirajo na borzi („poslovni angeli“), če je skupno vlaganje teh poslovnihangelov v isto podjetje manjše od 1 250 000 EUR; (b) univerze ali neprofitni raziskovalni centri;(c) institucionalni investitorji, vključno z regionalnimi razvojnimi skladi;(d) avtonomne lokalne oblasti z letnim proračunom, manjšim od 10 milijonov EUR, in z manj kot 5 000 prebivalci. 3 Smernice za opredelitev MSP: https://ec.europa.eu/docsroom/documents/42921. 4 Standardna klasifikacija institucionalnih sektorjev je statistična klasifikacija, ki temelji na določbah Evropskega sistema računov, obveznem statističnem standardu Evropske unije in služi kot obvezen nacionalni standard za evidentiranje, zbiranje, obdelavo, analizo, posredovanje in izkazovanje statističnih podatkov, pomembnih za statistično spremljanje gospodarskih stanj in gibanj v državi. 5 Gre za t.i. javnopravno zbornico, ustanovljeno z oblastnim aktom države. Po pravni teoriji je članstvo v teh zbornicah, ki izvajajo naloge v javnem interesu, za določen krog subjektov obvezno (Gregor Virant: Vrsta in značilnosti pravnih oseb: Gospodarske in poklicne zbornice. Podjetje in delo, 25, 6/7: 938–948).