Jedro

Razlaga nacionalne zakonodaje v smeri, da je mogoče v situaciji iz točke (d) tretjega odstavka 8. člena Direktive 2013/33/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o standardih za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito prosilcu omejiti gibanje, ne da bi bila pred tem določena objektivna merila za utemeljenost domneve, da je prosilec vložil prošnjo samo zato, da bi zadržal ali otežil izvedbo odločbe o vrnitvi, bi bila v nasprotju tako z besedilom te direktive, kot z jasnim načelom, ki izhaja že iz 15. uvodne izjave k tej direktivi, da se osebe ne bi smelo pridržati zgolj zato, ker prosi za mednarodno zaščito.

V konkretnem primeru ni izkazala utemeljene domneve, da je tožnik prošnjo za mednarodno zaščito podal zgolj zaradi zlorabe postopka v smislu tretje alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 v zvezi z določbo člena 8(3)(d) Direktive.

Izrek

I. Tožbi se ugodi in se sklep Ministrstva za notranje zadeve št. 2142-1384/2020/4 (1312-17) z dne 6. 8. 2020 odpravi.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

Obrazložitev

1. Toženka je z izpodbijanim sklepom tožniku omejila gibanje na prostore Centra za tujce (CT) zaradi postopka vračanja v skladu z zakonom, ki ureja vstop, bivanje in zapustitev tujcev v Republiki Sloveniji, da bi se izvedel in izvršil postopek vrnitve ali postopek odstranitve in je mogoče utemeljeno domnevati, da je prosilec prošnjo podal samo zato, da bi zadržal ali oviral izvedbo odstranitve, pri čemer je imel možnost zaprositi za mednarodno zaščito (1. točka izreka); in sicer od 5. 8. 2020 od 10.50 do prenehanja razloga, vendar najdlje do 5. 11. 2020 do 10.50, z možnostjo podaljšanja za en mesec (2. točka izreka).

2. Iz izpodbijane odločbe izhaja, da je tožnik nezakonito vstopil v Republiko Slovenijo 13. 7. 2020 ob 3.00 uri peš, v skupini brez vodiča na območju zelene meje čez potok Kamenica na Hrvaškem. Dne 18. 7. 2020 ga je obravnavala Policijska postaja za izravnalne ukrepe (PPIU), po tem, ko je bil tega dne ob 21.02 prijet na naslovu ..., Grosuplje. Namero za podajo prošnje za mednarodno zaščito je podal 22. 7. 2020, torej štiri dni po tem, ko je že bil nastanjen v CT in sta mu bili izdani odločbi PPIU A. št. 225-293/2020/27 (3E651-03) z dne 18. 7. 2020 (odločba o namestitvi v CT) in odločba o vrnitvi št. 2253-293/2020/26 (3E651-03) z dne 18. 7. 2020 (odločba o vrnitvi). Tožnikove izjave, da je zaprosil za zaščito na policijski postaji, pa ga niso slišali ter da mu je prevajalec rekel, da nima pravice, toženka ne sprejema kot verodostojne. Če bi namero policistom res izrazil, bi postopali tako, kot v mnogih drugih primerih, to upoštevali in ga pripeljali v azilni dom. Poudarja, da se je ves čas poti, tudi v Republiki Sloveniji, policiji izogibal. Potovali so ponoči, po gozdu, po točno označeni poti. Navedel je, da so opazili policijsko patruljo, ki se je peljala mimo. V primeru, da bi mednarodno zaščito resnično potreboval, bi zanjo zaprosil takoj, ko je bilo to mogoče in ne šele potem, ko je prejel odločbo o namestitvi v CT, ker obstaja nevarnost pobega ter odločbo o vrnitvi s prepovedjo vstopa v Republiko Slovenijo. Tako toženka meni, da obstaja utemeljena domneva, da je prošnjo podal samo zato, da bi zadržal ali oviral izvedbo odstranitve, pri čemer je imel možnost zaprositi za mednarodno zaščito že mnogo prej. Svoj namen, da zaprosi za mednarodno zaščito, bi lahko izrazil že v varnih državah, ki jih je prečkal oziroma vsaj takoj ob vstopu v Slovenijo. Glede na njegove izjave in ravnanja tako zaključuje, da je podal prošnjo zgolj z namenom ovirati proces odstranitve iz države. V zvezi z drugim odstavkom 84. člena Zakona o mednarodni zaščiti (ZMZ-1) pojasnjuje razmere v Azilnem domu in navaja, da je izrek ukrepa pridržanja na CT potreben zaradi utemeljene nevarnosti, da bo pobegnil. V zvezi s tem se sklicuje tudi na šesto alinejo 52. člena ZMZ-1 in navaja, da je vložitev prošnje zgolj sredstvo, ki mu lahko omogoči svobodno gibanje. Na podlagi njegovih preteklih ravnanj pa ocenjuje, da bi, če mu gibanje ne bi bilo omejeno, samovoljno zapustil azilni dom in tako onemogočil zaključek postopka mednarodne zaščite.

3. Tožnik se z odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da bi se, ob izhodišču Recepcijske direktive II, moral slovenski zakonodajalec ustrezno odzvati in že v ZMZ-1 določiti, kateri objektivni kriteriji morajo biti podani za opredelitev obstoja utemeljene domneve, da je prosilec prošnjo za mednarodno zaščito vložil le zaradi zadržanja ali otežitve izvršitve odločbe o vrnitvi, kar vse do danes še ni storil. Tudi dejstvo, da naj bi se tožnik ves čas poti izogibal stiku s policijo, ni niti zadosten niti upošteven objektivni kriterij za utemeljenost izpodbijanega sklepa. Izkazan pa ni niti utemeljen sum, da tožnik ne bi počakal na odločitev o prošnji in tudi ne na izvedbo osebnega razgovora, saj toženka v izpodbijanem sklepu ni konkretno navedla nevarnosti tožnikove samovoljne zapustitve in odhoda iz države. Ni namreč navedla niti tožnikovih predhodnih ravnanj, temveč zgolj splošne statistične podatke o pobegih iz azilnega doma. Dalje izpostavlja, da je bil postopek na PPIU nepravilen in nezakonit, da mu odločba o namestitvi v CT in odločba o vrnitvi nista bili pravilno naznanjeni niti vročeni, da je že takoj na policijski podaji podal namero za podajo prošnje za mednarodno zaščito ter da mu ni bila dana možnost vzeti brezplačnega odvetnika. Poudarja, da je bil takoj po prihodu v CT nameščen v karanteno, kjer je še sedaj in biva v zunanjem zabojniku, izoliran od preostalega dela CT in je tako tudi pri vseh dejanjih vezan na obiske pri njem, kar pomeni, da je tudi namero za vložitev prošnje za mednarodno zaščito lahko podal šele, ko so pristojne uradne osebe prišle k njemu, mu dale ustrezna navodila glede podaje namere ter mu prinesle papirje oziroma obrazce, torej šele 22. 7. 2020, prej pa ne. Je povsem prava neuka stranka ter ni vešč aktivnega in učinkovitega zastopanja lastnih interesov, prav tako ni bil deležen dostojne strokovne pravne podpore in pomoči. Zato njegovi odgovori, predvsem glede tega, ali je razumel navedbe in ali je dejansko navedel in predlagal vse, kar bi moral, niso upoštevni. Zatrjuje tudi kršitev pravice do izjave. Sodišču tako predlaga, naj tožbi ugodi in izpodbijani sklep odpravi; podrejeno zadevo vrne toženki v ponovni postopek.

4. Hkrati s tožbo vlaga tudi predlog za izdajo začasne odredbe na podlagi drugega odstavka 32. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) ter sodišču predlaga, naj zadrži izvršitev izpodbijanega sklepa do pravnomočne odločitve in odredi tožnikovo takojšnjo namestitev v azilnem domu. Pogoji za odvzem prostosti niso podani, izvrševanje ukrepa pa mu bo prizadelo nepopravljivo škodo.

5. Sodišče je tožbo poslalo v odgovor toženki, ki ji nasprotuje.

6. Tožba je utemeljena.

7. Predmet tega upravnega spora je pravilnost in zakonitost sklepa, s katerim je bil tožniku izrečen ukrep omejitve gibanja na prostore CT na podlag tretje alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 v zvezi z drugim odstavkom istega člena tega zakona.

8. Pogoji v zvezi z omejitvijo gibanja prosilcu za mednarodno zaščito morajo biti glede na drugo alinejo drugega odstavka 1. člena ZMZ-1 določeni v skladu z Direktivo 2013/33/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o standardih za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito (prenovitev) (UL L št. 180 z dne 29. 6. 2013, str. 96, Recepcijska direktiva II), ki v 8. členu določa, kdaj se sme pridržati prosilca. Upoštevati je namreč treba, da ima direktiva pravni učinek na države članice, ki jim je namenjena, zato morajo sodišča od trenutka njene veljavnosti nacionalno pravno normo razlagati, kolikor je to mogoče v skladu z namenom in besedilom direktive, zato da bi lahko direktiva dosegla želeni cilj. To pomeni, da je nacionalne predpise treba razlagati v skladu z namenom, ki ga določa pravo Evropske unije, pri čemer načelo primarnosti prava EU ureja tudi 3a. člen Ustave RS.

9. Po točki (d) tretjega odstavka 8. člena Recepcijske direktive II se sme prosilca pridržati, kadar je pridržan zaradi postopka vračanja v skladu z Direktivo o vračanju1, da bi se pripravila vrnitev in/ali izvedel postopek odstranitve, zadevna država članica pa lahko na podlagi objektivnih meril, vključno s tem, da je prosilec že imel priložnost začeti azilni postopek, sklepa, da je mogoče utemeljeno domnevati, da prošnjo podaja samo zato, da bi zadržal ali otežil izvedbo odločbe o vrnitvi. Razlogi za pridržanje se opredelijo v nacionalnem pravu (drugi pododstavek tretjega odstavka 8. člena Recepcijske direktive II).

10. Po tretji alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 je zakonodajalec ob sklicevanju na Recepcijsko direktivo (drugi odstavek 1. člena ZMZ-1) uredil pogoje za odreditev omejitve prosilčevega gibanja v primeru, ko je bilo prosilcu pred tem že omejeno gibanje zaradi „izvedbe in izvršitve“ postopka vračanja in odstranjevanja v skladu z ZTuj-22. Na podlagi te določbe ZMZ-1 lahko pristojni organ odredi ukrep obveznega zadrževanja na območje azilnega doma3, kadar je prosilcu omejeno gibanje zaradi postopka vračanja v skladu z zakonom, ki ureja vstop, bivanje in zapustitev tujcev v Republiki Sloveniji, da bi se izvedel in izvršil postopek vrnitve ali postopek odstranitve ter je mogoče utemeljeno domnevati, da je prosilec prošnjo podal samo zato, da bi zadržal ali oviral izvedbo odstranitve, pri čemer je imel možnost zaprositi za mednarodno zaščito.

11. Sodišče v zvezi s tožbenim ugovorom, da v ZMZ-1 niso določeni objektivni kriteriji za opredelitev obstoja utemeljene domneve, da je prosilec prošnjo za mednarodno zaščito vložil le zaradi zadržanja ali otežitve izvršitve odločbe o vrnitvi, navaja, da mu je sicer poznano stališče tega sodišča v zadevah I U 1074/2020, I U 1016/2020 in I U 1051/2020, vendar pa sodi drugače. Kot je med drugim povedalo tudi v sodbi I U 702/2020 z dne 23. 6. 2020 (enako pa tudi že v sodnih odločbah I U 1124/2020, I U 756/2020, I U 702/2020, idr.), bi bila razlaga nacionalne zakonodaje v smeri, da je mogoče v situaciji iz točke (d) tretjega odstavka 8. člena Recepcijske direktive II prosilcu omejiti gibanje, ne da bi bila pred tem določena objektivna merila za utemeljenost domneve, da je prosilec vložil prošnjo samo zato, da bi zadržal ali otežil izvedbo odločbe o vrnitvi, v nasprotju tako z besedilom te direktive, kot z jasnim načelom, ki izhaja že iz 15. uvodne izjave k tej direktivi, da se osebe ne bi smelo pridržati zgolj zato, ker prosi za mednarodno zaščito. Vendar po presoji sodišča ZMZ-1 s tem, ko je v besedilo prej citirane tretje alineje prvega odstavka 84. člena vključen tudi pogoj, da je imel prosilec „možnost zaprositi za mednarodno zaščito“, določa prav objektivno merilo v smislu navedene določbe Recepcijske direktive II. Ta določba namreč med objektivna merila celo izrecno uvršča („vključno s tem“) okoliščino, da „je prosilec že imel priložnost začeti azilni postopek“. Besedilo ZMZ-1 sicer ni povsem enako, vendar mu po presoji sodišča v situacijah, kakršne ureja, ni mogoče pripisovati nikakršnega drugačnega pomena, ne da bi izgubilo vsakršen smisel. 12. Pri presoji, ali so izpolnjeni pogoji za izrek ukrepa po tretji alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1, pa je pomembno, da pod določbo člena 8(3)(d) Direktive o sprejemu 2013/33/EU, ki se s to določbo ZMZ-1 prenaša v slovenski pravni red, spadajo primeri premišljenih zlorab azilnega postopka s strani tujcev oziroma prosilcev za mednarodno zaščito, saj gre za situacije, ko tujec izključno oziroma „samo“ zaradi zadržanja ali preprečitve odločbe o vrnitvi vloži prošnjo za mednarodno zaščito.4 To pomeni, da za omejitev gibanja po navedeni določbi ne zadostuje, da toženka ugotovi, da je prosilec imel možnost zaprositi za mednarodno zaščito, temveč mora ob presoji tožnikovih individualnih okoliščin ugotoviti, ali je prošnjo vložil zgolj z namenom ovirati postopek odstranitve iz države.

13. V konkretnem primeru se je toženka oprla na neverodostojnost tožnikove izjave, da je na policiji zaprosil za zaščito, pa ga niso slišali ter da mu je prevajalec rekel, da nima pravice zaprositi za zaščito. Do sklepa, da tožnik v Republiki Sloveniji sploh ni imel namena zaprositi za mednarodno zaščito, je prišla ob presoji tožnikovih izpovedb, da se je ves čas poti, tudi v Sloveniji, policiji izogibal, da so potovali ponoči, po gozdu, po točno označeni poti ter da so celo opazili policijsko patruljo, ki se je peljala mimo. Upoštevala je tudi dejstvo, da je policija tožnika ustavila 18. 7. 2020, na podlagi česar je zaključila, da tožnik ni sam prišel do policije, da bi zaprosil za mednarodno zaščito, kljub temu da je že pet dni hodil po Sloveniji.

14. Sodišče se strinja s toženko, da tožnik v svojih izjavah ni bil povsem konsistenten, saj zaslišan pred sodiščem ni trdil, da je potni list izgubil v Turčiji (kot je navedel v prošnji za mednarodno zaščito), temveč da ga je izgubil v BIH, prav tako ni (več) trdil, da je videl policijsko patruljo, ki so se ji izognili, temveč je izpovedal, da niso videli nikogar, ko so hodili po gozdu. Izpovedal je tudi, da ne drži, da naj bi mu prevajalec na policijski postaji rekel, da na policijski postaji ne more prositi za azil, temveč je zatrdil, da je na policistom na policijski postaji med razgovorom izrazil željo, da bi podal prošnjo za azil. Konsistentno pa je zatrjeval, da so bili namenjeni v Ljubljano, v azilni dom, da bi zaprosil za mednarodno zaščito, kar je pojasnil, da če bi prej izrazil namero za podajo prošnje za mednarodno zaščito, bi jih policisti vrnili v izvorno državo, zato je hotel priti v azilni dom. Na navedeni način je bilo, kot je izpovedal tožnik, vrnjeno veliko njegovih prijateljev. Izpovedal je tudi, da so potovali po Sloveniji s pomočjo mobilnega telefona ter da so kot končno lokacijo vpisali Azilni dom v Ljubljani.

15. Iz navedenega tako izhaja, da je tožnik vsaj v postopku s policijo 18. 7. 2020 imel možnost, da poda nero za vložitev prošnje za mednarodno zaščito. Ni pa povsem jasno, ali je to takrat tudi storil5. Nesporno pa je prošnjo za mednarodno zaščito podal 22. 7. 2020, to je po tem, ko je že bil nastanjen v CT ter ko sta mu že bili izdani odločbi o vrnitvi (odstranitvi iz države) in nastanitvi v CT.

16. Vendar pa navedeno za zakonitost izpodbijanega sklepa niti ni pravno odločilno. Kot rečeno mora toženka ob presoji tožnikovih individualnih okoliščin ugotoviti, ali je prošnjo vložil zgolj z namenom ovirati postopek odstranitve iz države. Obstoja tega namena pa toženka pri tožniku po presoji sodišča ni ugotovila. Dejstvo, da tožnik, ki je v postopku pred toženko in ob zaslišanju na sodišču konsistentno izpovedoval, da je bil po vstopu v Slovenijo namenjen v Ljubljano, kjer je mislil, da lahko zaprosi za mednarodno zaščito, in ki je bil prijet blizu Ljubljane (v Grosupljem, kar glede na okoliščine ni daleč stran od Ljubljane oziroma je na poti do Azilnega doma v Ljubljani), ob prvi priložnosti (vključno z njegovo obravnavo s strani policije 18. 7. 2020) ni zaprosil za mednarodno zaščito, temveč da je to storil šele po tem, ko sta mu bili izdani omenjeni odločbi o vrnitvi in nastanitvi, namreč namena zlorabe še ne izkazuje. Gre sicer za dejanske okoliščine, ki kažejo na to, da je (kot rečeno) tožnik imel možnost zaprositi za mednarodno zaščito, ne pa tudi, da je tožnik ravnal iz nedovoljenega namena, ki mu ga pripisuje toženka, to je zgolj zaradi oviranja postopka odstranitve iz države.

17. Razlogi, s katerimi toženka utemeljuje odločitev o nastanitvi v CT na podlagi drugega odstavka 84. člena ZMZ-1, bi sicer lahko bili poskus v smeri utemeljitve tožnikovega namena zlorabe azilnega postopka, vendar pa so ti toženkini razlogi povsem pavšalni. V zvezi z uporabo drugega odstavka 84. člena ZMZ-1 se namreč toženka sklicuje na očitno neutemeljenost prošnje za mednarodno zaščito, pri tem pa se opre na šesto alinejo 52. člena ZMZ-1 (prosilec je podal prošnjo samo zato, da bi odložil ali onemogočil izvršitev odločbe, na podlagi katere bi bil odstranjen), s čimer pa se zgolj sklicuje na predpostavke, ki pa jih s takšno navedbo še ni utemeljila. Po presoji sodišča bi očitna neutemeljenost prošnje za mednarodno zaščito iz katerega izmed razlogov iz 52. člena ZMZ-1 sicer lahko bila ena izmed okoliščin, s katero bi bilo mogoče utemeljiti namen zlorabe, vendar bi toženka to morala ugotoviti in utemeljiti na konkretnih okoliščinah tožnikovega primera, ne pa s pavšalnim sklicevanjem na besedilo zakonske določbe.

18. Ker je sodišče tožbi iz pojasnjenih razlogov ugodilo in izpodbijani sklep odpravilo, ni presojalo drugih tožbenih ugovorov, saj za odločitev niso pravno pomembni. Dodaja pa, da za omejitev gibanja v CT na podlagi drugega odstavka 84. člena ZMZ-1 ne zadostuje pavšalna ugotovitev tožnikove begosumnosti na podlagi neopredeljenih preteklih ravnanj. Pomanjkljivost toženkinega sklicevanja na šesto alinejo 52. člena ZMZ-1 pa je sodišče pojasnilo že v prejšnji točki. Glede na v sodni praksi pojasnjeno naravo posega v osebno svobodo z namestitvijo v navedeni center, mora toženka konkretizirano pojasniti nujnost takšnega posega.

19. Po povedanem je toženka zmotno uporabila materialno pravo, saj v konkretnem primeru ni izkazala utemeljene domneve, da je tožnik prošnjo za mednarodno zaščito podal zgolj zaradi zlorabe postopka v smislu tretje alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 v zvezi z določbo člena 8(3)(d) Recepcijske direktive. Sodišče je zato tožbi ugodilo in izpodbijani sklep odpravilo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1. 20. Po tretjem odstavku 64. člena ZUS-1 člena sodišče v primeru, kakršen je obravnavani, zadevo vrne organu, ki je upravni akt izdal, v ponoven postopek, kar pomeni, da se zadeva vrne v stanje, v katerem je bila, preden je bil odpravljeni akt izdan. Vendar pa odprava izpodbijanega akta pomeni, da so s tem odpravljene tudi vse posledice, ki iz tega akta izhajajo. Z odpravo izpodbijanega sklepa torej preneha pravna podlaga za poseg v tožnikovo svobodo gibanja, česar vrnitev v ponovni postopek ne bi v ničemer spremenila. Sodišče je zato izpodbijani sklep le odpravilo, pripominja pa, da ne vidi ovir, da toženka ne bi kadar koli izdala novega sklepa z enako vsebino, seveda na podlagi ugotovitve, da so za to izpolnjeni vsi zakonski pogoji.

21. Na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne sodne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda.

22. Ker je bilo v obravnavani zadevi s sodbo pravnomočno odločeno o tožbi, niso izpolnjene procesne predpostavke za izdajo začasne odredbe. Zato je sodišče s tem povezano zahtevo zavrglo.

1 Direktiva 2008/115/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2008 o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav. 2 ZTuj-2 možnost izreka omejitve gibanja določa v tretjem odstavku 67. člena in v 76. členu. 3 Ob upoštevanju okoliščin iz drugega odstavka 84. člena ZMZ-1 je navedeni ukrep mogoče odrediti na CT. 4 Prim. sodbo in sklep I U 1112/2020. 5 Izpovedba tožnika s tem v zvezi povzeta v prejšnji točki orazložitve.