10. 3. 2022

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Samostojnega sindikata delavcev kontrole letenja Republike Slovenije, Zgornji Brnik, ki ga zastopa Odvetniška pisarna Vrtačnik, d. o. o., Ljubljana, na seji 10. marca 2022

sklenilo:

Zahteva za oceno ustavnosti drugega in tretjega odstavka 36. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 96/12, 39/13, 44/14, 102/15, 23/17, 40/17, 65/17, 28/19, 75/19, 139/20, 51/21, 121/21, 162/21 in 10/22) se zavrže.

OBRAZLOŽITEV

A.

1.Predlagatelj je vložil zahtevo za oceno ustavnosti drugega in tretjega odstavka 36. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (v nadaljevanju ZPIZ-2), kolikor določata najvišjo pokojninsko osnovo in način odmere starostne pokojnine od te osnove. Omejenost najvišje pokojninske osnove naj bi v primeru določenih zavezancev ustvarjala izrazito nesorazmerje med vplačanimi prispevki za pokojninsko zavarovanje in pokojninsko osnovo, od katere je odmerjena pokojnina, oziroma izrazito nesorazmerje med plačo, ki jo je prejemal zavezanec v času zaposlitve, ter višino prejete pokojnine. Izpodbijana ureditev naj bi bila zato v neskladju s pravico do zasebne lastnine iz 33. člena in pravico do socialne varnosti iz 50. člena Ustave v zvezi z načelom pravne države iz 2. člena Ustave ter v zvezi z načelom enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave.

2.Predlagatelj navaja, da izpodbijana ureditev posega v pravice delavcev – njegovih članov, tj. pravice kontrolorjev in pomočnikov kontrolorjev, zaposlenih v Kontroli zračnega prometa Slovenije. Zaradi izrazite nesorazmernosti med vplačanimi prispevki za pokojninsko zavarovanje in pokojninsko osnovo oziroma zaradi izrazitega nesorazmerja med plačo in pokojnino posameznega delavca naj bi se ti delavci ob izpolnitvi pogojev za pridobitev pravice do pokojnine redko odločali za upokojitev. S tem naj bi jim bilo poseženo tako v pravico do upokojitve kot v pravico do prejemanja ustrezne pokojnine. V primeru, da se odločijo za upokojitev, pa naj bi prejemali pokojnino, ki naj jim ne bi omogočala ohranitev primerljivega življenjskega standarda kot ustavno priznanega elementa pravice do socialne varnosti. Izpodbijana ureditev naj bi tudi neposredno posegala v lastninska upravičenja, ki izhajajo iz pravice do pokojnine, zlasti v smislu nesorazmernosti med (premoženjskimi) pravicami in obveznostmi, ki izhajajo iz sistema pokojninskega zavarovanja. Pozno upokojevanje oziroma neupokojevanje pa naj bi lahko ustvarjalo negativne posledice tudi na področju (ne)ciljev delovanja Kontrole zračnega prometa Slovenije (rednost, hitrost in varnost zračnega prometa), saj s starostjo psihofizične sposobnosti zaposlenih padajo. Ker naj se delavci ne bi odločali za upokojitev, naj bi bilo omejeno tudi zaposlovanje mlajših kadrov, ki bi zaradi svojih lastnosti lažje oziroma popolneje izpolnjevali cilje na področju kakovosti in varnosti zračnega prometa.

B.

3.Reprezentativni sindikat za območje države za posamezno dejavnost ali poklic lahko na podlagi enajste alineje prvega odstavka 23.a člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS) začne postopek za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa, če so ogrožene pravice delavcev. Za vložitev zahteve sindikata morata biti torej izpolnjena oba pogoja: reprezentativnost in ogroženost pravic delavcev.

4.Predlagatelj pogoj reprezentativnosti utemeljuje z navedbo, da je član Konfederacije sindikatov 90 Slovenije, ki je lastnost reprezentativnega sindikata pridobila z odločbo Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve št. 121-02-110/93 z dne 30. 8. 1993. Glede na prvi odstavek 9. člena in drugi odstavek 10. člena Zakona o reprezentativnosti sindikatov (Uradni list RS, št. 13/93 – v nadaljevanju ZRSin) zato meni, da izpolnjuje pogoj reprezentativnosti iz enajste alineje prvega odstavka 23.a člena ZUstS. Dodaja, da je Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve v dopisu št. 121-02-191/93 z dne 21. 10. 1993 na njegovo zaprosilo zapisalo, da lahko posebne pravice reprezentativnega sindikata na podlagi odločbe, izdane Konfederaciji sindikatov 90 Slovenije, uveljavlja tudi Sindikat delavcev kontrole letenja Republike Slovenije kot član te konfederacije – predstavnik področja zračnega prometa.

5.Predlagatelj navedenih listin, na kateri se sklicuje v utemeljitev pogoja reprezentativnosti, ne prilaga. Iz seznama reprezentativnih sindikatov (z dne 9. 2. 2021), objavljenega na straneh Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti, sicer izhaja, da je Konfederacija sindikatov 90 Slovenije – KS 90 reprezentativna v dejavnosti delavcev kontrole letenja Slovenije. Vendar to še ne izkazuje pogoja reprezentativnosti za predlagatelja. Predlagatelj namreč ni predložil nobenega dokazila, iz katerega bi izhajalo, da je član Konfederacije sindikatov 90 Slovenije in da je zato v skladu s prvim odstavkom 8. člena in z drugim odstavkom 10. člena ZRSin mogoče šteti, da je reprezentativen za dejavnost delavcev kontrole letenja Slovenije. Navedeno pomeni, da predlagatelj pogoja reprezentativnosti ni izkazal. Kot bo razvidno iz nadaljevanja, pa predlagatelj tudi ne izkazuje pogoja ogroženosti pravic delavcev.

6.Za izpolnitev tega pogoja mora predlagatelj izkazati, da ureditev, katere oceno ustavnosti zahteva, ogroža pravice delavcev. Iz četrte alineje prvega odstavka 24.b člena ZUstS izhaja, da mora zahteva vsebovati podatke o izpolnjevanju z zakonom določenih pogojev za vložitev zahteve. Da bi izkazal ogroženost pravic delavcev, mora predlagatelj v zahtevi navesti razloge, ki utemeljujejo ogroženost pravic delavcev, in jih prepričljivo utemeljiti. Ustavno sodišče predlagateljev v postopku ocene ustavnosti zakona ne poziva na dopolnitev zahteve. Za obravnavani primer to pomeni, da lahko Ustavno sodišče pri presoji izpolnjenosti pogoja ogroženosti pravic delavcev izhaja le iz razlogov, ki jih je predlagatelj navedel v zahtevi.[1]

7.Predlagatelj z navedbami, da je z izpodbijanima določbama nedopustno poseženo v pravice delavcev, utemeljuje protiustavnost izpodbijanih določb, ne utemelji oziroma ne izkaže pa ogroženosti pravic delavcev, ki naj bi jo povzročila določitev najvišje pokojninske osnove in način odmere pokojnine od te osnove. Pravica do pokojnine je po prvem odstavku 50. člena Ustave[2] varovana, ko zavarovanec zanjo izpolni zakonsko opredeljene pogoje in jo tudi uveljavi.[3] Delavcem, ki jih predlagatelj zastopa, bo po njegovih navedbah zagotovljena najvišja možna pokojnina iz obveznega pokojninskega zavarovanja. Glede na to in ob upoštevanju že sprejetih stališč Ustavnega sodišča o vsebini ogroženosti pravic kot pogoja za vložitev zahteve reprezentativnih sindikatov,[4] ni mogoče šteti, da obravnavani skupini delavcev ob pridobitvi pravice do pokojnine ne bi bila zagotovljena ustrezna raven socialne varnosti.

8.Ker predlagatelj ni izkazal obstoja pogojev iz enajste alineje prvega odstavka 23.a člena ZUstS, je Ustavno sodišče njegovo zahtevo za oceno ustavnosti drugega in tretjega odstavka 36. člena ZPIZ-2 zavrglo.

C.

9.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi prvega odstavka 25. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnici in sodniki dr. Rok Čeferin, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sklep je sprejelo soglasno.

dr. Matej Accetto Predsednik

[1]Primerjaj sklepe št. Ustavnega sodišča št. U-I-69/16 z dne 16. 11. 2017, št. U-I-32/16 z dne 16. 11. 2017 in št. U-I-93/15 z dne 30. 11. 2017.

[2]Pravica do pokojnine je tudi v njenem premoženjskem vidiku varovana v okviru prvega odstavka 50. člena Ustave, ne v okviru pravice do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave. V okviru slednje je varovana pravica do pokojnine tistih zavarovancev, ki niso državljani Republike Slovenije (glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-303/18 z dne 18. 9. 2019 (Uradni list RS, št. 59/19, in OdlUS XXIV, 15), 32. točka obrazložitve).

[3]Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-186/12 z dne 14. 3. 2013 (Uradni list RS, št. 25/13, in OdlUS XX, 3), 17. točka obrazložitve.

[4]Iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da abstraktna ogroženost pravic ne zadostuje, izkazana mora biti konkretna in neposredna ogroženost pravic delavcev (tako npr. v sklepu št. U-I-72/14 z dne 17. 9. 2015), da zmanjšanje ali poslabšanje pravic delavcev, do katerega bi lahko prišlo zaradi uveljavitve izpodbijane ureditve, samo po sebi ne zadošča za izpolnitev te procesne predpostavke (tako npr. v sklepu št. U-I-236/13 z dne 8. 1. 2015), ter da je treba v zvezi z zagotovitvijo socialne varnosti izkazati, da izpodbijana ureditev, ob upoštevanju še drugih ureditev, ki urejajo sporno vprašanje, prizadetemu te pravice ne zagotavlja (glej sklep št. U-I-72/14, tudi sklep št. U-I-186/14 z dne 19. 11. 2015).