Jedro

Sklep UO ni bil izdan v upravnopravnem razmerju, prav tako nima narave akta, izdanega v upravni zadevi v smislu določbe 2. člena ZUP. Gre za postopek zbiranja ponudb za sklenitev pogodbe za opravljanje programov zdravstvenih storitev z izbranimi ponudniki, zato zatrjevanje pritožnice, da naj bi bilo z izdajo Sklepa UO poseženo v njen pravni in premoženjski položaj nima zakonske podlage. S Sklepom UO ni bilo odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi pritožnice, ki bi izhajala iz materialnega prava, niti ne gre za posamičen akt, ki bi imel značaj upravnega akta, zato ga ni mogoče izpodbijati v upravnem sporu.

ZZVZZ niti kakšen drug zakon ne določajo, da bi arbitraža (v primerih iz 65. člena ZZVZZ) odločala kot upravni organ, vodila upravni postopek, izdala upravno odločbo, prav tako to ne izhaja iz narave stvari, zato odločitve arbitraže ni mogoče izpodbijati v rednem upravnem sporu.

Izrek

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

Obrazložitev

1. Z izpodbijanim sklepom je sodišče prve stopnje s I. točko izreka na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožbo tožnice, ki jo je vložila zoper odločitev arbitraže z dne 6. 9. 2018 (v nadaljevanju odločitev arbitraže) oziroma zoper sklep Upravnega odbora Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije, št. 9001-8/2018-DI/13 z dne 23. 5. 2018 (v nadaljevanju Sklep UO), na podlagi prvega odstavka 120. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi z 22. členom ZUS-1 je z II. točko izreka zavrglo predlog za vrnitev v prejšnje stanje ter s III. točko izreka na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1 sklenilo, da trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

2. Sodišče prve stopnje v obrazložitvi izpodbijanega sklepa navaja, da niti odločitev arbitraže, niti Sklep UO nista akta, ki se izpodbijata v upravnem sporu, saj z njima ni bilo odločeno o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih tožnice (2. člen ZUS-1). V zvezi z zatrjevanjem tožnice, da naj bi bilo poseženo v njeno pravico do svobodne gospodarske pobude po 74. členu Ustave Republike Slovenije, pojasnjuje, da tudi podlaga za subsidiarni upravni spor po 4. členu ZUS-1 ni podana. Ker ne gre za upravna akta, tudi ni mogoča zamuda roka za vložitev tožbe, zato pa tudi ni mogoča vrnitev v prejšnje stanje.

3. Tožnica (v nadaljevanju pritožnica) je zoper izpodbijani sklep sodišča prve stopnje vložila pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Nasprotuje stališču sodišča prve stopnje, da odločitev arbitraže in Sklep UO nista upravna akta. Poudarja, da uveljavlja pravno varstvo tudi po prvem odstavku 4. člena ZUS-1, kar je ugotovilo že Vrhovno sodišče v sklepu I Up 204/2018 z dne 9. 10. 2019. V tej zadevi ne gre za spor zaradi Splošnega dogovora za leto 2018, pač pa se spor vodi glede izvajanja tega dogovora, natančneje javnega razpisa, pritožnica pa je zahtevo za arbitražo vložila na podlagi prvega odstavka 65. člena Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (v nadaljevanju ZZVZZ). Tudi ne gre za spor o izvajanju že sklenjene pogodbe o izvajanju zdravstvenih storitev, pač pa za spor zaradi nezakonitega postopanja toženke. V primeru javnega razpisa za sklenitev pogodb za izvajanje programov zdravstvenih storitev gre za oblastno ravnanje toženke, čeprav v zakonu ni predpisano, da mora toženka odločati po Zakonu o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Od odločitve tako Upravnega odbora toženke kot arbitraže je odvisen pravni in premoženjski položaj pritožnice, spor pa se vodi zato, da pritožnica svoj pravni položaj izboljša, saj druge oblike sodnega varstva nima. Položaj arbitraže v ZZVZZ ni izrecno urejen, vendar pa je toženka dolžna zagotavljati delovanje arbitraže, ki je del obveznega zdravstvenega zavarovanja, zato je arbitraža organ toženke. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbi ugodi, izpodbijani sklep sodišča prve stopnje razveljavi in zadevo vrne v ponovno odločanje sodišču prve stopnje, ki naj o tožbi meritorno odloči. Zahteva povrnitev pritožbenih stroškov.

4. Toženka na pritožbo ni odgovorila.

K I. točki izreka:

5. Pritožba ni utemeljena.

6. Pritožnica je v tej zadevi 13. 9. 2018 vložila tožbo, s katero je primarno zahtevala razveljavitev odločitve arbitraže in nadomestitev le-te s sodbo, s katero bi se odpravilo obvestilo toženke o sklepu o izbiri z dne 28. 5. 2018, št. 099-8/2018-MB/141 (v nadaljevanju Obvestilo), in spremenil Sklep UO; podredno je zahtevala odpravo odločitve arbitraže in vrnitev arbitraži v ponovno odločanje; podredno temu pa še ugoditev predlogu za vrnitev v prejšnje stanje in dopustitev vložitve tožbe zoper Sklep UO, odpravo Obvestila in spremembo Sklepa UO.

7. V tem pritožbenem postopku je sporna pravilnost odločitve sodišča prve stopnje, da Sklep UO in odločitev arbitraže nista upravna akta oziroma akta, ki se lahko izpodbijata v upravnem sporu, ter posledično zavrženje tožbe iz tega razloga.

8. Kot je pojasnilo že sodišče prve stopnje, ZUS-1 v prvem odstavku 2. člena določa, da sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v tožnikov pravni položaj, o zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon. Pri tem upravni akt opredeljuje kot upravno odločbo in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek istega člena).

9. Kaj je upravna zadeva, v kateri se izda upravni akt, opredeljuje 2. člen ZUP, ki določa, da je upravna zadeva odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava (prvi odstavek); šteje se, da gre za upravno zadevo, če je s predpisom določeno, da organ v neki zadevi vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo oziroma, če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave stvari.

10. Sklep UO je bil sprejet na podlagi Splošnega dogovora za pogodbeno leto 2018 in določa izbrane ter neizbrane ponudbe oziroma ponudnike in pojasnjuje konkretne razloge za takšno odločitev. Glede postopka sklepanja pogodb z zdravstvenimi zavodi in drugimi zavodi ter organizacijami, ki opravljajo zdravstveno dejavnost, in z zasebnimi zdravstvenimi delavci na podlagi njihovih ponudb za uresničevanje programov in storitev, ki jih izbere Upravni odbor Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije na podlagi razpisa po 65. členu ZZVZZ, v ZZVZZ ni določeno vodenje upravnega postopka niti odločanje v upravnem postopku niti izdajanje upravnih odločb. Iz določb ZZVZZ ne izhaja, da bi v zvezi s takšnim razpisom za sklepanje pogodb za opravljanje programov zdravstvenih storitev bilo potrebno izdati predpis niti, da je v postopku izbire ponudnikov za sklenitev pogodbe za opravljanje programov zdravstvenih storitev dopusten upravni spor.

11. Sklep UO ni bil izdan v upravnopravnem razmerju, prav tako nima narave akta, izdanega v upravni zadevi v smislu določbe 2. člena ZUP. Gre za postopek zbiranja ponudb za sklenitev pogodbe za opravljanje programov zdravstvenih storitev z izbranimi ponudniki, zato zatrjevanje pritožnice, da naj bi bilo z izdajo Sklepa UO poseženo v njen pravni in premoženjski položaj nima zakonske podlage. S Sklepom UO ni bilo odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi pritožnice, ki bi izhajala iz materialnega prava, niti ne gre za posamičen akt, ki bi imel značaj upravnega akta, zato ga ni mogoče izpodbijati v upravnem sporu.

12. Pritožnica prvenstveno izpodbija odločitev arbitraže, ki je skladno s prvim odstavkom 65. člena ZZVZZ odločala o arbitražni zahtevi pritožnice, ki jo je ta vložila, ker s Sklepom UO ni bila izbrana na razpisu za uresničevanje zdravstvenih programov in storitev. Iz navedenega člena med drugim izhaja, da lahko zdravstveni zavod oziroma drug zavod ali organizacija, ki opravlja zdravstveno dejavnost, oziroma zasebni zdravstveni delavec, ki ni bil izbran, zahteva, da o izbiri odloči arbitraža iz drugega odstavka 63. člena tega zakona.

13. Izpodbijana odločitev arbitraže je bila sprejeta na podlagi drugega stavka prvega odstavka 65. člena ZZVZZ, v zvezi z drugim odstavkom 63. člena ZZVZZ. Odločanje arbitraže v zvezi s konkretnim razpisom za sklepanje pogodb za opravljanje programov zdravstvenih storitev ureja Splošni dogovor za pogodbeno leto 2018, ki določa pogoje za začetek arbitražnega postopka, sestavo arbitraže, potek arbitražne obravnave, vrste odločitev, ki se lahko sprejmejo med potekom arbitražnega postopka, ter nenazadnje določa, da sprejmeta pogodbeni stranki oziroma arbitraža sama pred začetkom arbitražnega postopka poslovnik o delu arbitraže. 14. ZZVZZ niti kakšen drug zakon ne določajo, da bi arbitraža (v primerih iz 65. člena ZZVZZ) odločala kot upravni organ, vodila upravni postopek, izdala upravno odločbo, prav tako to ne izhaja iz narave stvari, zato odločitve arbitraže ni mogoče izpodbijati v rednem upravnem sporu.

15. Pritožnica je v tožbi utemeljevala njeno dopustnost (tudi) s tem, ko je navajala, da če ne gre za upravni akt, gre pri odločitvi arbitraže za dejanje organa v sklopu toženke, s katerim je bilo poseženo v njene pravice, ter da pri odločitvi upravnega odbora toženke ne gre za vprašanje izvajanja pogodbe, ki bi se obravnavalo pred rednimi sodišči, saj gre za izpodbijanje odločitve o neizbiri. Zatrjevala je torej, da zoper izpodbijano odločitev arbitraže oziroma izpodbijano odločitev Upravnega odbora toženke ni imela možnosti uporabiti drugega pravnega sredstva. Zato je pritrditi pritožbenemu stališču, da je pritožnica smiselno uveljavljala pravno varstvo (tudi) po prvem odstavku 4. člena ZUS-1 (sodišče je v izpodbijanem sklepu pojasnilo, da izrecno ne postavlja zahtevka po 4. členu ZUS-1).

16. Tožba, vložena na podlagi 4. člena ZUS-1, temelji neposredno na drugem odstavku 157. člena Ustave. Na podlagi prvega odstavka 4. člena ZUS-1 odloča v upravnem sporu sodišče tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Če se v upravnem sporu izpodbijajo dejanja javne oblasti, se v postopku uporabljajo določbe tega zakona, ki se nanašajo na izpodbijanje upravnega akta (drugi odstavek 4. člena ZUS-1). Sklep UO in odločitev arbitraže nista akta niti dejanji oblastnega organa, zato ne gre za spor po 4. členu ZUS-1. 17. Glede pritožbenega ugovora, da pritožnica ob takšni odločitvi, kakršno je sprejelo sodišče prve stopnje, nima ustreznega pravnega varstva, Vrhovno sodišče dodaja, da je možno akte in dejanja v upravnem sporu izpodbijati samo v primerih in pod pogoji, ki jih določa ZUS-1. To velja tudi za "subsidiarni" upravni spor na podlagi 4. člena ZUS-1. Kljub načeloma zelo široki opredelitvi aktov, ki so lahko predmet presoje v upravnem sporu, je ZUS-1 z namenom uravnoteženja potreb med učinkovitostjo in vseobsežnostjo sodnega nadzora natančno določil pogoje, ki jih mora izpolnjevati posamezna odločba, sklep ali drug akt ter dejanje uprave, da se lahko izpodbija s tožbo v upravnem sporu.

18. Po presoji Vrhovnega sodišča je izpodbijani sklep sodišča prve stopnje zadostno obrazložen in ni obremenjen z bistvenimi kršitvami določb postopka.

19. Glede na navedeno je sodišče prve stopnje pritožničino tožbo pravilno zavrglo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, po kateri sodišče tožbo zavrže s sklepom, če ugotovi, da akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

20. Ker ostale pritožbene navedbe za odločitev niso pomembne, niti niso podani razlogi, na katere mora Vrhovno sodišče paziti po uradni dolžnosti, je pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep (76. člen v zvezi z drugim odstavkom 82. člena ZUS-1).

**K II. točki izreka:**

21. Pritožnica s pritožbo ni uspela, zato sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 154. člena in prvi odstavek 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).