Jedro

Pravni interes je potreben tudi za izpodbijanje procesnih sklepov iz drugega odstavka 5. člena ZUS-1. Navedena določba, na podlagi katere se v upravnem sporu lahko izpodbijajo sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta ustavljen, sicer pove, kateri akti, ki niso upravni akti iz 2. člena ZUS-1, se smejo izpodbijati v upravnem sporu, ne pa tudi, kdo ima za to pravni interes. Tega ima, kot pojasnjeno, le oseba, ki si s tožbo v upravnem sporu lahko izboljša svoj pravni položaj.

Pravnega interesa za vodenje tega upravnega spora ne more utemeljevati niti z morebitnim prekrškovnim postopkom, ne glede na to, ali bo v njem predmet ugotavljanja prekrškovne odgovornosti dejanje, ki je opredeljeno v obrazložitvi sklepa o ustavitvi inšpekcijskega postopka. Zakonske določbe, ki bi vezala prekrškovni organ na dejansko stanje, ki je opisano v obrazložitvi procesnega sklepa, izdanega v upravnem postopku, namreč ni, niti pritožba tega ne trdi.

Ne iz določb ZVOP-1 ali ZIN ne izhaja – tega tudi pritožba ne zatrjuje –, da mora nadzorni organ v primeru, ko oceni, da niso več podane okoliščine, ki bi utemeljevale izrek inšpekcijskega ukrepa z namenom odprave ugotovljenih nepravilnosti oziroma z namenom preprečitve nadaljnjega izvajanja dejanj v nasprotju z zakonom, vseeno izdati odločbo, in sicer odločbo o ugotovljenih kršitvah zakona (čeprav te ne zahtevajo naložitve inšpekcijskih ukrepov).

Izrek

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

Obrazložitev

1. Sodišče prve stopnje je na podlagi 6. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožnikovo tožbo, vloženo zoper sklep informacijskega pooblaščenca, št. 0612-88/2017/22 z dne 27. 8. 2018. Z navedenim sklepom je bil na podlagi četrtega odstavka 135. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) ustavljen postopek inšpekcijskega nadzora nad tožnikom v zvezi z izvajanjem določb Splošne uredbe o varstvu podatkov1 in Zakona o varstvu osebnih podatkov (v nadaljevanju ZVOP-1). Odločitev o ustavitvi postopka je bila sprejeta, ker je šlo za enkratno preteklo nezakonito tožnikovo dejanje in je tožnik nepravilnost odpravil,2 v času postopka pa niso bile odkrite druge nepravilnosti, ki bi še trajale in bi jih bilo mogoče odpraviti.

2. V obrazložitvi sklepa sodišče prve stopnje ugotavlja, da je bilo v izreku izpodbijanega sklepa odločeno le o ustavitvi inšpekcijskega postopka. Ker ima učinek dokončnosti in pravnomočnosti le izrek, v obrazložitvi sklepa navedene ugotovitve o tožnikovih kršitvah ne morejo imeti zavezujočih učinkov. Z izpodbijanim sklepom tako ni bilo poseženo v tožnikov pravni položaj in v nobeno materialnopravno pravico ali pravno korist, s sklepom pa mu tudi ni bila naložena nobena obveznost, zato izpodbijani sklep zanj nima nobenih posledic. Ker je bil inšpekcijski postopek uveden po uradni dolžnosti, ustavljen pa je bil zaradi okoliščin, ki izključujejo njegovo nadaljevanje zaradi varstva javnega interesa, ni izkazan niti tožnikov pravni interes za izpodbijanje sklepa na podlagi drugega odstavka 5. člena ZUS-1. 3. Tožnik (v nadaljevanju pritožnik) je zoper omenjeni sklep vložil pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Predlaga, naj Vrhovno sodišče pritožbi ugodi in izpodbijani sklep spremeni tako, da v celoti ugodi tožnikovemu zahtevku, podrejeno, naj izpodbijani sklep razveljavi in vrne zadevo upravnemu sodišču v novo sojenje. Zahteva povračilo stroškov pritožbenega postopka.

4. Toženka v odgovoru na pritožbo med drugim navaja, da je bil v konkretnem primeru izdan ugotovitveni sklep, da kršitev zakona ne obstoji več, saj je tožnik preteklo nepravilnost prostovoljno odpravil. Ker ne more izreči inšpekcijskega ukrepa, tudi ni več javnega interesa za vodenje postopka oziroma omenjeni interes zaradi prenehanja kršitve ni ogrožen. Poudarja, da je bil sklep izdan na podlagi četrtega odstavka 135. člena ZUP, ne pa na podlagi Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN). Slednji namreč ne ureja primera ustavitve postopka, ki je bil uveden po uradni dolžnosti in je zavezanec med njim odpravil ugotovljeno nepravilnost, oziroma primera, ko je šlo za enkratno kršitev v preteklosti, ki je bila odpravljena in je zavezanec vzpostavil zakonito stanje. V takem primeru namreč ustavitev postopka temelji na oceni uradne osebe, da nadaljevanje v javnem interesu ni potrebno. Predlaga zavrženje "tožbe", podrejeno njeno zavrnitev.

5. Pritožba ni utemeljena.

**Glede obrazloženosti izpodbijanega sklepa**

6. Vrhovno sodišče najprej zavrača pritožbeni očitek, da izpodbijanega sklepa ni mogoče preizkusiti. Sodišče prve stopnje je jasno izpostavilo svoje nosilno stališče, ko je obstoj pravnega interesa vezalo na vprašanje pravnih posledic izpodbijanega akta za tožnika. Pri tem je navedlo, da sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka zanj nima nobenih posledic, ker v njegovem izreku ni ugotovitve o kršitvah, ki naj bi jih storil tožnik, niti mu v izreku niso naložene nobene obveznosti, učinek dokončnosti in pravnomočnosti pa ima le izrek, ne pa tudi obrazložitev. Ne drži niti, da se sodišče prve stopnje ni opredelilo glede navedb, da sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka posega v pritožnikov pravni interes "po zaščiti pravic v drugem sodnem postopku". Ti razlogi so navedeni v 11. točki obrazložitve. Pritožnik ima sicer prav, da sodišče ni posebej zavrnilo njegovega sklicevanja na zakonsko pristojnost, da z namenom izvajanja del in nalog upravljavca osebnih podatkov po ZVOP-1 pooblasti delavce za obdelavo teh podatkov. Ker pa pritožba ne pojasni pomena teh pristojnosti za obravnavo pravnega interesa v ustavljenem inšpekcijskem postopku, je neutemeljena pritožbena trditev, da sklep ne vsebuje presoje odločilnega dejstva.

**Glede pritožnikovega pravnega interesa**

7. Sodišče mora ves čas postopka po uradni dolžnosti paziti, ali obstaja strankin pravni interes za postopek, torej za odločanje o pravnem sredstvu, na podlagi katerega se vodi postopek. Pravni interes je podan, če bi morebitni uspeh s pravnim sredstvom (v tej zadevi s tožbo v upravnem sporu) pomenil določeno pravno korist za stranko v smislu izboljšanja njenega pravnega položaja. S tem pa je neločljivo povezana zahteva, da je bilo z aktom, zoper katerega se uporabi pravno sredstvo, odločeno o strankini pravici, pravni koristi ali obveznosti na način, ki posega v njen pravni položaj (prvi odstavek 2. člena ZUS-1), zaradi česar ji mora biti zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu. Taki so npr. primeri zavrnitve (v celoti ali delno) strankine zahteve, na podlagi katere se je vodil postopek, ali primeri, ko upravni organ stranki naloži določeno obveznost (o čemer se praviloma odloča v postopkih, ki se vodijo po uradni dolžnosti).

8. Sklep o ustavitvi postopka v zadevi, ko se postopek začne in vodi na podlagi strankine zahteve, pomeni, da o njenem zahtevku ne bo odločeno. V takem primeru ima ta oseba pravni interes za izpodbijanje omenjene procesne odločitve s ciljem, da doseže vsebinsko odločanje o svoji vlogi.3 Drugačna pa je situacija, če se postopek začne in vodi po uradni dolžnosti. Tedaj stranka nima pravnega interesa za izpodbijanje sklepa o ustavitvi postopka, saj ta odločitev pomeni, da se pravna situacija zanjo ne spreminja in s tem ne posega v njen pravni položaj. Ta je po izdaji sklepa enak kot pred uvedbo postopka.4

9. Glede na navedeno je pravilno stališče v izpodbijanem sklepu, da je pravni interes potreben tudi za izpodbijanje procesnih sklepov iz drugega odstavka 5. člena ZUS-1. Navedena določba, na podlagi katere se v upravnem sporu lahko izpodbijajo sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta ustavljen, sicer pove, kateri akti, ki niso upravni akti iz 2. člena ZUS-1, se smejo izpodbijati v upravnem sporu, ne pa tudi, kdo ima za to pravni interes. Tega ima, kot pojasnjeno, le oseba, ki si s tožbo v upravnem sporu lahko izboljša svoj pravni položaj.

10. Tudi po presoji Vrhovnega sodišča pritožnik ni taka oseba, saj ne nasprotuje ugotovitvam sodišča prve stopnje, da mu s sklepom o ustavitvi postopka ni bila naložena nobena obveznost, da v izreku niso bile ugotovljene kršitve zakona in da ima učinek dokončnosti in pravnomočnosti le izrek. Tudi iz preostalih navedb v pritožbi ni razvidno, v čem bi si pritožnik v tej zadevi v primeru odprave sklepa o ustavitvi in ponovljenem postopku inšpekcijskega nadzora (tak je bil tožbeni predlog) izboljšal pravni položaj. Pravnega interesa za vodenje tega upravnega spora namreč ne more utemeljevati niti z morebitnim prekrškovnim postopkom, ne glede na to, ali bo v njem predmet ugotavljanja prekrškovne odgovornosti dejanje, ki je opredeljeno v obrazložitvi sklepa o ustavitvi inšpekcijskega postopka. Zakonske določbe, ki bi vezala prekrškovni organ na dejansko stanje, ki je opisano v obrazložitvi procesnega sklepa, izdanega v upravnem postopku, namreč ni, niti pritožba tega ne trdi.

11. Vrhovno sodišče tako le splošno dodaja, da bistvo inšpekcijskega nadzora ni samo golo ugotavljanje kršitev zakona, ampak izrekanje inšpekcijskih ukrepov na podlagi okoliščin, ki zahtevajo njihovo uporabo, torej ukrepov, katerih izvršitev pomeni vzpostavitev z zakonom skladnega stanja, in ukrepov s ciljem preprečevanja nadaljnjih bodočih nezakonitih ravnanj.5 Ne iz določb ZVOP-1 ali ZIN pa ne izhaja – tega tudi pritožba ne zatrjuje –, da mora nadzorni organ v primeru, ko oceni, da niso več podane okoliščine, ki bi utemeljevale izrek inšpekcijskega ukrepa z namenom odprave ugotovljenih nepravilnosti oziroma z namenom preprečitve nadaljnjega izvajanja dejanj v nasprotju z zakonom, vseeno izdati odločbo, in sicer odločbo o ugotovljenih kršitvah zakona (čeprav te ne zahtevajo naložitve inšpekcijskih ukrepov). O tem je Vrhovno sodišče tudi v sodbi X Ips 30/2017 z dne 11. 6. 2019 navedlo, da v upravnem postopku, ki se vodi po uradni dolžnosti, procesni sklep o ustavitvi postopka nadomešča izdajo končne upravne odločbe, s katero se stranki v tovrstnih postopkih praviloma nalaga obveznost. Pojasnilo je, da ZUP v primeru, da stranki glede na upoštevno dejansko ali pravno stanje ni mogoče naložiti obveznosti, ne predvideva izdaje (ugotovitvene) odločbe, temveč se postopek ustavi s sklepom (četrti odstavek 135. člena ZUP). Sklep o ustavitvi postopka, ki se je vodil po uradni dolžnosti, temelji na vsebinski ugotovitvi organa, da javni interes za vodenje postopka ni več podan, da niso več izpolnjeni zakonsko predpisani pogoji za vodenje postopka po uradni dolžnosti oziroma da dejstva, ki bi utemeljevala izdajo upravne odločbe in naložitev obveznosti stranki skladno z zakonom, niso podana (20. točka obrazložitve navedene sodbe).

12. Ker torej pritožnik nima pravnega interesa za izpodbijanje sklepa o ustavitvi inšpekcijskega postopka, so neupoštevne pritožbene navedbe, da bi morala biti v njegovem izreku ugotovljena kršitev predpisa. Z navedenim namreč dejansko uveljavlja nasprotje med izrekom sklepa (v smislu, da se postopek ustavi, ker ni bila ugotovljena kršitev zakona) in njegovo obrazložitvijo, torej bistveno kršitev določb upravnega postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP. Vendar pa se na to kršitev lahko sklicuje le oseba, če si s pravnim sredstvom lahko izboljša pravni položaj. Iz enakega razloga so nerelevantne pritožbene navedbe, da sprejeta procesna odločitev o ustavitvi postopka ni mogla temeljiti na 28. členu ZIN.6 Tudi če je odločitev napačna, je v korist pritožniku, saj iz nje ne izhajajo nobene pravne posledice. Ob tem pa pritožbeno sodišče še poudarja, da pritožba s trditvami, da upravni organ ne bi smel ustaviti inšpekcijskega postopka, ampak bi moral ugotoviti, da je pritožnik kršil določbe ZVOP-1, in da ima inšpekcijski organ pravico in dolžnost odrediti določene ukrepe iz prvega odstavka 32. člena ZIN, kar po pritožnikovem mnenju ne izključuje preventivnih ukrepov za varstvo osebnih podatkov sistemske narave, ne utemeljuje možnosti izboljšanja pritožnikovega pravnega položaja, ampak kvečjemu njegovo poslabšanje – ponovljen inšpekcijski postopek z možnostjo izreka (preventivnega) inšpekcijskega ukrepa oziroma naložitve določene obveznosti.

13. Glede na navedeno in ker ostale pritožbene navedbe za odločitev niso bistvene, je Vrhovno sodišče pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep (76. člen v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS-1).

14. Odločitev o stroških temelji na prvem odstavku 165. člena in prvem odstavku 154. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1. 1 Uredba (EU) 2016/679 evropskega parlamenta in sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter o razveljavitvi Direktive 95/46/ES (Splošna uredba o varstvu podatkov). 2 Prejemniki dokumentacije, zaposleni pri tožniku, so to dokumentacijo, ki je vključevala občutljive osebne podatke posameznice, izbrisali iz arhiva e-poštnega predala na poštnem strežniku in iz arhiva e-poštnega odjemalca na računalniku. 3 Glej tudi Erik Kerševan v: Zakon o upravnem sporu s komentarjem, Lexpera, GV Založba, Ljubljana 2019, stran 49. 4 V tem smislu Vrhovno sodišče tudi v sklepu X DoR 59/2019 z dne 8. 1. 2020, 6. točka obrazložitve. 5 Prim. inšpekcijske ukrepe iz prvega odstavka 54. člena ZVOP-1, o izreku katerih pa mora biti izdana odločba ali sklep (55. člen istega zakona). 6 Ta določa, da v primeru, če je v postopku inšpekcijskega nadzora ugotovljeno, da zavezanec ni storil kršitve zakona ali drugega predpisa, inšpektor ustavi postopek.