Jedro

Namen prekluzije, ki je v hitrem postopku o prekršku uzakonjena v drugem odstavku 55. člena ZP-1, je (enako kot v kateremkoli drugem postopku) pospešitev, koncentracija in racionalizacija postopka ter zagotovitev pravice procesnega udeleženca do odločanja v razumnem roku.

V hitrem postopku o prekršku je razmerje enakosti med strankama toliko bolj občutljivo in problematično, saj prekrškovni organ sam sproži postopek o prekršku, ki ga praviloma tudi sam ugotovi pri svojem delu (nastopa v funkciji pregona), hkrati pa postane sodnik v lastni zadevi. Zato je še toliko bolj pomembno, da je storilec prekrška pred odločitvijo prekrškovnega organa seznanjen s pravnimi in dejanskimi vidiki nanj naslovljenega očitka, ter dokazi, ki bodo postali podlaga za odločitev prekrškovnega organa. Šele ob takšni (popolni) seznanitvi storilca prekrška z nanj naslovljenim očitkom, je mogoče od njega zahtevati, da že pred odločitvijo prekrškovnega organa navede vsa dejstva in dokaze v svojo korist, pod grožnjo, da jih kasneje v postopku ne bo mogel več uveljavljati.

Izrek

Zahtevi za varstvo zakonitosti se ugodi in se izpodbijana pravnomočna sodba razveljavi in zadeva vrne sodišču v ponovno odločanje.

Obrazložitev

A. 1. Prekrškovni organ Finančna uprava RS je storilca prekrška z uvodoma navedeno odločbo o prekršku spoznal za odgovornega storitve prekrška po 2. alineji prvega odstavka 23. člena Zakona o preprečevanju dela in zaposlovanja na črno (v nadaljevanju ZPDZC-1). Izrekel mu je globo v višini 5.000,00 EUR. Okrajno sodišče v Novem mestu je s sodbo ZSV-107/2017 z dne 11. 8. 2017 storilčevo zahtevo za varstvo zakonitosti zavrnilo. Prekrškovni organ in sodišče sta odločila, da je storilec dolžan plačati sodno takso.

2. Zoper navedeno pravnomočno sodbo vlaga zahtevo za varstvo zakonitosti vrhovna državna tožilka Irena Kuzma, kot navaja v uvodu zahteve, zaradi kršitve petega in devetega odstavka 65. člena Zakona o prekrških (v nadaljevanju ZP-1), 22. in 29. člena Ustave RS (v nadaljevanju Ustava) in 6. člena Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic (v nadaljevanju EKČP), v zvezi z drugim odstavkom 155. člena ZP-1. V obrazložitvi zahteve trdi, da sta prekrškovni organ in okrajno sodišče odločitev oprla na zaznave policije o tem, kaj sta izjavila delavec A. J. in investitor M. D. ter na podatek, kdaj je bil vložen zahtevek za prijavo delavca v zavarovanje. Pri tem gre za dejstva, ki jih opis dejanskega stanja ne zajema, predstavljajo pa ključno obremenilno gradivo, ki je odločilno vplivalo na presojo odgovornosti storilca. S temi dejstvi se je kršitelj lahko seznanil šele, ko je prejel obrazloženo odločbo finančne uprave. Sodišče je kršilo dolžnost, da pred odločitvijo o zahtevi za sodno varstvo preveri, ali se v spisu nahajajo pravno relevantna dejstva in dokazi, glede katerih se storilec v postopku še ni mogel izjaviti, storilcu prekrška pa je kršilo pravico do poštenega postopka in pravico do obrambe.

3. Vrhovno sodišče je zahtevo za varstvo zakonitosti na podlagi drugega odstavka 423. člena Zakona o kazenskem postopku (v nadaljevanju ZKP), v zvezi s 171. členom ZP-1 poslalo storilcu prekrška in njegovemu zagovorniku. Slednji je v odgovoru na zahtevo za varstvo zakonitosti izrazil strinjanje z vloženo zahtevo ter poudaril, da je v konkretnem primeru povsem nesprejemljivo stališče sodišča, da je bil storilec s predlaganjem dokazov v zahtevi za sodno varstvo prekludiran, ker jih ni predlagal že v izjavi o dejstvih in okoliščinah prekrška. Storilec je bil šele z odločbo o prekršku seznanjen s podlago očitka zoper njega. Zaradi tega je bila kršena tudi njegova pravica do učinkovitega pravnega sredstva.

B.

4. V konkretnem primeru je bil storilec prekrška z odločbo Finančne uprave RS spoznan za odgovornega storitve prekrška po 2. alineji prvega odstavka 23. člena ZPDZC-1, ker je v zvezi z opravljanjem svoje registrirane dejavnosti omogočil delo A. J., ki je dne 30. 8. 2016 v imenu, za račun in s sredstvi storilca prekrška opravljal delo gradbenega delavca. Storilec prekrška z delavcem pred pričetkom opravljanja dela ni sklenil pogodbe civilnega prava, na podlagi katere bi delavec lahko opravljal delo, delavca pa tudi ni prijavil v obvezno socialno zavarovanje, temveč je to storil šele po ugotovljenem prekršku, ko je za delavca pri Zavodu za zdravstveno zavarovanje sklenil zavarovanje za primer poškodbe pri delu in poklicne bolezni.

5. Iz podatkov prekrškovnega spisa je razvidno, da je bil storilec prekrška z dopisom prekrškovnega organa, naslovljenim z „obvestilo storilcu o prekršku in poziv za izjavo“ z dne 11. 1. 2017 seznanjen z opisom prekrška (da je omogočil delo A. J., ki je za njegov račun in z njegovimi sredstvi opravljal delo gradbenega delavca, z njim pa pred pričetkom opravljanja dela ni sklenil pogodbe civilnega prava, na podlagi katere bi delavec lahko opravljal delo in ga ni prijavil v obvezna socialna zavarovanja) ter v skladu z določbo četrtega odstavka 55. člena ZP-1 poučen, da se lahko v petih dneh od vročitve obvestila pisno izjavi o dejstvih oziroma okoliščinah prekrška. Poučen je bil še, da ni dolžan izpovedati zoper sebe ali svoje bližnje, ter da mora v izjavi navesti vsa dejstva in dokaze v svojo korist, ker jih sicer v postopku ne bo mogel več uveljavljati.

6. Storilec prekrška je v izjavi z dne 20. 1. 2017 navedel, da je z A. J. dne 25. 8. 2016 podpisal podjemno pogodbo za čas od 29.8. 2016 do 2. 9. 2016, s katero se je dogovoril za njegovo pomoč. Prijava delavca za navedeno obdobje je bila „narejena na ZZZS“. Izjavil je še, da je delavec v navedenem obdobju opravil 20 delovnih ur, za katere je dobil plačilo, ter izjavi predložil elektronsko prijavo delavca v zdravstveno zavarovanje, podjemno pogodbo, izplačilno listo ter dokazilo o plačilu neto nakazila in prispevkov. Prekrškovnemu organu je predlagal, da se postopek zoper njega ustavi, ker očitanega prekrška ni storil. 7. Prekrškovni organ je zoper storilca prekrška dne 30. 5. 2017 izdal odločbo o prekršku. Odločitev o storjenem prekršku je med drugim oprl na predlog za uvedbo postopka o prekršku Policijske postaje Novo mesto, iz katerega je razvidno, da je delavec ob prihodu policistov zapustil gradbeni oder, s čimer se je skušal izogniti kontroli, da je policistom izjavil, da dela ne opravlja za storilca prekrška, temveč, da je zaposlen drugje, da je na delovišče s službenim vozilom zgolj pripeljal gradbeni material, vozila pa, po zaznavah policistov, na gradbišču ni bilo opaziti, na opravljen razgovor z investitorjem M. D., iz katerega je razvidno, da se je delavec na dvorišču nahajal že dva dni in opravljal fasaderska dela, ter na podatek Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije, da delavec ni bil zaposlen v trgovini Z., kot je sam izjavil, temveč ima urejeno zavarovanje s strani T. d.o.o. Prekrškovni organ je odločitev oprl še na dopis Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije z dne 18. 4. 2017, iz katerega je razvidno, da je bila prijava delavca v zavarovanje opravljena dne 30. 8. 2016 ob 12.05 uri, torej istega dne, kot je bil storjen prekršek, vendar že po opravljeni kontroli zaposlovanja na črno.

8. Zoper odločbo o prekršku je storilec po svojem zagovorniku vložil zahtevo za sodno varstvo, v kateri je med drugim navedel, da je z delavcem sklenil pogodbo že pred pričetkom dela, da jo je posredoval računovodkinji I. M., ki ni takoj opravila uradne prijave v zavarovanje, s čimer ni bil seznanjen, da je bil z izjavo delavca, ki jo je dal policistom, prvič seznanjen šele, ko je prejel odločbo o prekršku, prav tako pred prejemom odločbe o prekršku ni bil seznanjen z izjavo investitorja. Sodišču je predlagal, da v zvezi z navedenimi dejstvi zasliši njega, delavca A. J. ter računovodkinjo I. M. 9. Sodišče je v postopku z zahtevo za sodno varstvo predlagane dokaze zavrnilo. V razlogih izpodbijane sodbe je navedlo, da ni zaslišalo storilca prekrška ter prič A. J. in I. M., ker „so predmetni dokazni predlogi prekludirani“. Navedlo je, da bi moral storilec, ki je bil na to posebej opozorjen, dokazne predloge podati že v izjavi o dejstvih in okoliščinah prekrška, česar ni storil. Sodišče je sodbo, s katero je zavrnilo zahtevo storilčevega zagovornika za sodno varstvo, med drugim oprlo na ugotovitve policistov, ki jim je delavec A. J. povedal, da dela ne opravlja za storilca prekrška, ter da je na delovišču prvič, medtem, ko je investitor M. D. policistom povedal, da se delavec na delovišču nahaja že dva dni in opravlja fasaderska dela. Sodišče je izpodbijano sodbo oprlo tudi na pisni odgovor Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije, iz katerega je razvidno, da je storilec prekrška delavca v zavarovanje prijavil ob 12.05 uri, torej že po tem, ko je bil ob 11.30 uri s strani policistov ugotovljen prekršek. Na podlagi teh dokazov je zaključilo, da je storilec prekrška delavca v zavarovanje prijavil „za nazaj“, na enak način („za nazaj“) pa je z njim sklenil tudi podjemno pogodbo.

10. V skladu z določbo 2. alineje drugega odstavka 55. člena ZP-1 prekrškovni organ ob ugotovitvi oziroma obravnavanju prekrška in še pred izdajo odločbe o prekršku kršitelja obvesti o prekršku in ga pouči, da mora navesti vsa dejstva in dokaze v svojo korist, ker jih sicer v postopku ne bo mogel več uveljavljati. Kadar prekrškovni organ storilca prekrška pisno obvesti o prekršku (procesna situacija iz četrtega odstavka 55. člena ZP-1), ima storilec možnost, da se v petih dneh od vročitve obvestila pisno izjavi o dejstvih oziroma okoliščinah prekrška.

11. Namen prekluzije, ki je v hitrem postopku o prekršku uzakonjena v drugem odstavku 55. člena ZP-1, je (enako kot v kateremkoli drugem postopku) pospešitev, koncentracija in racionalizacija postopka ter zagotovitev pravice procesnega udeleženca do odločanja v razumnem roku.

12. Cilj prepovedi poznega navajanja dokazov je torej v prekrškovnem postopku legitimen, vendar le, če je uporabljen skladno s temeljnimi jamstvi poštenega postopka. Ta procesni institut ne sme uporabljati za golo formalizacijo postopka ter zanikanje cilja materialne resnice, ki ni po svoji vsebini nič drugega, kot težnja po vsebinsko pravilni odločitvi v zadevi. Drugače kot v civilnih postopkih, v katerih je cilj rešitev spora med strankama (ugotavljanje resnice pa le sredstvo, ki k temu cilju vodi), je v kaznovalnih (kazenskih in prekrškovnih) postopkih spor sredstvo za objektivno ugotavljanje resnice. Bistvo temeljnih jamstev poštenega postopka je, da je storilcu zagotovljena zadostna in ustrezna možnost, da zavzame stališča tako glede dejanskih kot pravnih vidikov nanj naslovljenega očitka. Merilo za presojo, ali je bil storilcu v postopku o prekršku zagotovljen pošten postopek, je jamstvo enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS, v povezavi z določbo 29. člena Ustave RS in 6. členom EKČP. Pomemben del pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS je zahteva po enakosti orožij v smislu _„fair balance“_ med strankami sodnega postopka.1 V hitrem postopku o prekršku je razmerje enakosti med strankama še toliko bolj občutljivo in problematično, saj prekrškovni organ sam sproži postopek o prekršku, ki ga praviloma tudi sam ugotovi pri svojem delu (nastopa v funkciji pregona), hkrati pa postane sodnik v lastni zadevi. Zato je še toliko bolj pomembno, da je storilec prekrška pred odločitvijo prekrškovnega organa seznanjen s pravnimi in dejanskimi vidiki nanj naslovljenega očitka, ter dokazi, ki bodo postali podlaga za odločitev prekrškovnega organa. Šele ob takšni (popolni) seznanitvi storilca prekrška z nanj naslovljenim očitkom, je mogoče od njega zahtevati, da že pred odločitvijo prekrškovnega organa navede vsa dejstva in dokaze v svojo korist, pod grožnjo, da jih kasneje v postopku ne bo mogel več uveljavljati.

13. V konkretnem primeru je bil storilec prekrška pred odločitvijo prekrškovnega organa sicer seznanjen z opisom prekrška, pozvan, da v roku petih dni poda pisno izjavo o dejstvih in okoliščinah prekrška, ter poučen, da mora navesti vsa dejstva in dokaze v svojo korist, ker jih sicer v postopku ne bo mogel več uveljavljati, ni pa bil seznanjen z dokazi, s katerimi je razpolagal prekrškovni organ, in ki so kasneje postali podlaga za njegovo odločitev. Iz obvestila storilcu prekrška tako ni bilo razvidno, da je sodišče razpolagalo z izjavama delavca A. J. in investitorja M. D., ki sta jih podala policistom ob zaznavi prekrška, prav tako pa storilec prekrška ni bil seznanjen z obvestilom Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije o tem, kdaj je bil vložen zahtevek za prijavo v zavarovanje. Pri tem gre za dejstva, ki iz opisa dejanskega stanja, ki ga je prejel storilec prekrška pred odločitvijo prekrškovnega organa niso bila razvidna, predstavljajo pa ključno obremenilno gradivo, ki je odločilno vplivalo na presojo odgovornosti storilca prekrška. Z vsemi temi dejstvi se je storilec prekrška lahko seznanil šele, ko je prejel obrazloženo odločbo Finančne uprave RS.

14. V takšni procesni situaciji, v kateri je bil storilec prekrška šele po vročitvi odločbe prekrškovnega organa seznanjen s ključnim obremenilnim gradivom zoper njega, se sodišče ne bi smelo sklicevati na določbo 2. alineje drugega odstavka 55. člena ZP-1 o prepovedi poznega navajanja dokazov, temveč bi moralo v skladu z določbo petega odstavka 65. člena ZP-1 storilca prekrška seznaniti z obremenilnim gradivom ter mu določiti rok, v katerem lahko poda svoje navedbe, predloge in zahteve.

C.

15. V konkretnem primeru je sodišče štelo, da storilec v zahtevi za sodno varstvo ne more navajati novih dejstev in dokazov, ker tega ni storil že v izjavi o prekršku. S tem storilcu ni bila zagotovljena pravica do izvajanja dokazov v njegovo korist iz 3. alineje 29. člena Ustave RS, hkrati pa mu ni bila zagotovljena možnost, da se seznani in izjavi o procesnem gradivu, na katerem je temeljila odločitev prekrškovnega organa. Vrhovno sodišče je zahtevi Vrhovnega državnega tožilstva RS ugodilo, ter izpodbijano sodbo razveljavilo in zadevo vrnilo Okrajnemu sodišču v Novem mestu v novo odločanje (171. člen ZP-1 v zvezi s prvim odstavkom 426. člena ZKP). V ponovnem postopku bo moralo sodišče ugotovljeno kršitev pravice do poštenega postopka odpraviti, ter v skladu z načelom proste presoje dokazov presoditi o utemeljenosti vloženega pravnega sredstva.

1 Primerjaj npr. odločbo Ustavnega sodišča RS U-I-289/95 z dne 4. 12. 1997.