Jedro

Odločitev o zahtevi za revizijo postopka oddaje javnega naročila po Zakonu o javnih naročilih ni upravni akt ali drug posamičen akt, s katerim se odloča o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, zato zoper ta akt ni varstva v upravnem sporu.

Izrek

Pritožbi se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije v Ljubljani, št. U 1139/99-6 z dne 30.5.2001 se razveljavi in se tožba zavrže.

Obrazložitev

Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje ugodilo tožnikovi tožbi in odpravilo odločbo tožene stranke z dne 29.6.1999. S to je tožena stranka zavrnila tožnikovo zahtevo za revizijo postopka oddaje javnega naročila naročnika Javnega podjetja S. d.o.o., L., za izvajanje prevozniških storitev materiala za razna vzdrževalna in gradbena dela na odlagališču komunalnih odpadkov v letu 1999 in potrdila sklep naročnika o izbiri najugodnejšega ponudnika za navedene storitve. Sodišče je v izpodbijani sodbi zavrnilo tožbeni ugovor o nedopustnosti upravnega spora. Menilo je, da je odločitev o zahtevi za revizijo postopka oddaje javnega naročila upravni akt, izdan po določbah Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP/86), zoper upravne akte pa je po določbi 1. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS, Uradni list RS, št. 50/97 in 70/2000) dopusten upravni spor. Da je v upravnem sporu izpodbijana odločba tožene stranke upravni akt, po presoji sodišča izhaja iz določbe 70. člena Zakona o javnih naročilih (ZJN/97, Uradni list RS, št. 24/97), ki je veljal v času odločanja. Po navedeni določbi naročniki in revizijska komisija uporabljajo določila zakona, ki ureja splošni upravni postopek, če s tem zakonom ni drugače določeno. Sodišče navaja, da tudi iz odločbe Ustavnega sodišča RS, št. Up-42/2000 izhaja, da je zoper odločitev revizijske komisije zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu. Ker je izpodbijani akt upravni akt, s katerim revizijska komisija vsebinsko odloča, bi morala, ne glede na to, da ZJN/97 obliko odločbe imenuje sklep, pri odločanju uporabljati določbe ZUP/86, ki veljajo za odločbo to je 206. člen, 2. odstavek 208. člena in 2. odstavek 209. člena ZUP/86. Izpodbijana odločba glede oblike in sestavnih delov ne ustreza navedenim določbam ZUP/86 in ne določbi 68. člena ZJN/97. Zaradi kršitev navedenih določb ZUP/86, je odločba tako pomanjkljiva, da zakonitosti odločbe ni mogoče preizkusiti, kar je razlog za odpravo odločbe na podlagi 35. člena ZUS.

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil v obširni pritožbi uveljavlja vse pritožbene razloge iz 1. odstavka 72. člena ZUS. Meni, da stališče sodišča prve stopnje, da je odločitev o zahtevi za revizijo po ZJN/97 upravni akt, ni pravilno. Navaja, da pravo javnih naročil določa pravila obveznega ravnanja naročnikov pri oddaji javnih naročil, pri čemer pa ta pravila ne posegajo v statusna vprašanja oseb javnega prava, temveč posegajo v zunanja razmerja oseb javnega prava in tudi nekaterih oseb zasebnega prava. Teorija med zunanjimi razmerji loči dve vrsti takih razmerij. Tista, pri katerih gre za oblastno razmerje oseb javnega prava do drugih subjektov, ko oseba javnega prava nastopa kot izvrševalec oblasti. Za oblastna oziroma avtoritativna razmerja se uporablja pretežno upravno pravo. Za druga neoblastna oziroma neavtoritativna razmerja, ko naročnik vstopa v premoženjskopravna razmerja, pa se uporablja civilno pravo. S pravno ureditvijo javnih naročil posega zakonodaja s pravili javnopravne narave v določeno področje pogodbenih razmerij. Namen zakonodaje praviloma ni v tem, da bi celovito uredila sklepanje pogodb z javnim sektorjem. To tudi ni potrebno, saj narava teh pogodbenih razmerij ne terja v celoti drugačne ureditve. Namen je, na drugačen način s kogentnimi pravili urediti le postopek oddaje javnih naročil, predvsem izbiro pogodbene stranke. Glede na navedeno, se odpira vprašanje, ali je uvrstiti pravila javnih naročil v civilno ali v javno pravo. Ko osebe javnega prava kupujejo blago ali storitve na trgu, njihov položaj ni privilegiran, ampak vstopajo v premoženjska razmerja z drugimi subjekti na podlagi enakopravnosti in ne kot nosilci oblasti. Zato za presojo pravic in obveznosti veljajo na splošno pravila obligacijskega prava. Avtonomija volje pogodbenih strank oziroma načelo svobodnega urejanja pogodbenih razmerij je s pravom javnih naročil sicer, zaradi javnega interesa, omejena, kar pa ni odločilno za presojo pravne narave tega razmerja. Na področju javnega naročanja veljajo številna temeljna načela obligacijskega prava - avtonomija volje strank, enakopravnost udeležencev, načelo vesti in poštenja, prepoved zlorabe pravic in druga, posebnega pomena pa so tudi instituti obligacijskega prava in sicer - ponudba, akcept, pogajanja, vabila k sestavljanju ponudb, javna obljuba nagrade in drugi.

Vključitev nekaterih javnopravnih elementov v razmerja med osebami javnega prava in osebami zasebnega prava, kot npr. določitev izbire pogodbenega partnerja, ne spreminja narave teh razmerij. Odločitev o oddaji javnega naročila v izvedbo enemu izmed ponudnikov, je odločitev o sprejemu ene izmed ponudb. Civilnopravno pomeni naročnikova odločitev o izbiri najugodejšega ponudnika akcept ponudbe, to je akt poslovanja naročnika. Ne glede na to, da ZJN/97 ureja poseben postopek za oceno ravnanja naročnika pri oddaji javnega naročila - postopek revizije, se v tem postopku ne odloča o pravici, obveznosti ali pravni koristi, ampak gre za preverjanje revizijske komisije ali je naročnik upošteval kogentne norme ZJN/97. ZJN/97 zoper odločitve revizijske komisije ne predvideva pravnega sredstva, ponudnik, ki se ne strinja z odločitvijo revizijske komisije, lahko uveljavlja le odškodnino pri sodišču splošne pristojnosti. Ureditev postopka javnega naročanja je potrebna zaradi varstva javnega interesa, kar pa ne velja za pravno varstvo. Nasprotno, postopek pravnega varstva lahko sproži izključno oškodovani ponudnik, izkaz interesa za dodelitev naročila - zasebni interes, je procesna predpostavka pravnega varstva. Poleg nespornega stališča teoretikov civilnega prava (Zabel, Kranjc, Plauštajner, Grilc, Šinkovec), tudi teoretiki upravnega prava (Androjna, Pirnat, Pličanič) menijo, da gre v primeru javnih naročil za akt poslovanja. Sodišče prve stopnje se neutemeljeno sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča RS, št. Up-42/00. Iz te namreč izhaja le, da je potrebno pred vložitvijo ustavne pritožbe izčrpati možnost sodnega varstva. Stališče sodišča, da je upravni spor zoper odločitev o zahtevi za revizijo dopusten, je tudi v nasprotju z načelom hitrosti postopka, kot temeljnim načelom revizije postopkov javnega naročanja, s sistemom pravnega varstva v postopkih javnega naročanja, in načelom zaupanja v pravno državo. Predlaga, da pritožbeno sodišče pritožbi ugodi, izpodbijano sodbo razveljavi in tožbo zavrže. Tožeča stranka v odgovoru na pritožbo navaja, da pozitivna zakonodaja nedvomno dovoljuje sodno varstvo zoper odločitve Državne revizijske komisije. Predlaga, da pritožbeno sodišče pritožbo zavrne kot neutemeljeno.

Pritožba je utemeljena.

V obravnavani zadevi je sporna odločitev o zahtevi za revizijo postopka oddaje javnega naročila po ZJN/97, ki je veljal v času odločanja. Taka odločitev tudi po presoji pritožbenega sodišča ni upravni akt ali drug posamični akt, s katerim se odloča o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika.

Utemeljena je pritožbena navedba, da naročniki, ko kupujejo blago in storitve na trgu, ne nastopajo kot nosilci oblasti ali v izvrševanju javnih pooblastil, temveč stopajo v civilnopravna razmerja z ostalimi subjekti. Zato oddaja javnega naročila ni upravni akt, temveč akt poslovanja, ki ne pridobi lastnosti upravnega akta niti tedaj, kadar o zakonitosti postopka javnega naročila odloča revizijska komisija. Ne glede na to, da ZJN/97 ureja poseben postopek za oceno ravnanja naročnika pri oddaji javnega naročila, to je postopek revizije, se v tem kontrolnem postopku ne odloča o pravici, obveznosti ali pravni koristi organa, katerega akt je predmet revizije, ampak poseben organ - revizijska komisija kot neodvisno strokovno telo pri odločanju o zahtevi za revizijo preverja, ali je naročnik upošteval določbe ZJN/97. ZJN/97 zoper odločitve revizijske komisije ne predvideva pravnega sredstva, ponudnik, ki se ne strinja z odločitvijo revizijske komisije, lahko uveljavlja le odškodnino pri sodišču splošne pristojnosti (71. člen ZJN/97).

Na enak način ureja pravno varstvo tudi kasneje sprejet Zakon o reviziji postopkov javnega naročanja (ZRPJN, Uradni list RS, št. 78/99 in 110/2002), ki v 23. členu določa, da je po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo, sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti. Glede na to in, ker akta revizijske komisije tudi sicer ni mogoče opredeliti za akt iz 1. člena ZUS, zoper katerega je zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu, bi moralo sodišče prve stopnje v postopku predhodnega preizkusa tožbe, tožbo zavreči. Ker ni tako ravnalo, je s tem bistveno kršilo določbo 3. točke 1. odstavka 34. člena ZUS.

Glede na navedeno je pritožbeno sodišče na podlagi 1. odstavka 75. člena ZUS pritožbi ugodilo, izpodbijano sodbo razveljavilo in tožbo tožeče stranke zavrglo.