Jedro

Iz določbe 181. člena ZEKom-1 izhaja, da izbiro med kandidati opravi svet agencije in da javni natečaj do te faze izvaja posebna natečajna komisija, ki jo imenuje uradniški svet, ne pa komisija, ki bi jo imenoval svet agencije. Tako je razviden zakonodajalčev namen, da postopek izbire direktorja AA približa postopku, ki po ZJU velja za imenovanje položajnih uradnikov - vendar s pomembno razliko, da je predvideno sodno varstvo zoper odločbo o imenovanju. Sodno varstvo kandidatom, ki v postopku izbire direktorja AA izpolnjujejo natečajne pogoje in so se uvrstili v izbirni postopek, je zagotovljeno šele po izdaji odločbe o imenovanju direktorja.

Izrek

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

Obrazložitev

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožničino tožbo (I. točka izreka), vloženo zoper sklep posebne natečajne komisije za izvedbo javnega natečaja za direktorja AA (v nadaljevanju AA), št. 01300-24/2016/94 z dne 26. 10. 2016, zavrglo zahtevo za izdajo začasne odredbe (II. točka izreka) in odločilo, da vsaka stranka nosi svoje stroške postopka (III. točka izreka). Posebna natečajna komisija je z omenjenim sklepom odločila, da tožnica izpolnjuje natečajne pogoje, glede na svojo strokovno usposobljenost pa ni primerna za direktorico.

2. Iz obrazložitve sklepa sodišča prve stopnje izhaja, da je bil sklep posebne natečajne komisije izdan na podlagi prvega odstavka 64. člena Zakona o javnih uslužbencih (v nadaljevanju ZJU), vendar ne gre za akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katero bi organ odločil o tožničini pravici, obveznosti ali pravni koristi. Iz njega naj bi izhajala zgolj ugotovitev, da tožnica izpolnjuje natečajne pogoje, glede na svojo strokovno usposobljenost pa ni primerna za direktorico AA. Sodišče se sklicuje tudi na prvi odstavek 21. člena Zakona o javnih agencijah (v nadaljevanju ZJA), po katerem je sodno varstvo zagotovljeno zgolj zoper izbirni akt, enako kot v primeru javnega natečaja za zaposlitev na uradniško delovno mesto v organih državne uprave iz prvega odstavka 65. člena ZJU. Za razliko od navedenega pa je v 181. členu Zakona o elektronskih komunikacijah (v nadaljevanju ZEKom-1) določeno, da javni natečaj izvaja posebna natečajna komisija in ne svet agencije, kateremu je pridržana pravica, da vladi predlaga kandidata v imenovanje. Tako ZEKom-1 kot ZJA zagotavljata sodno varstvo samo zoper izbirni akt. Ker v ZEKom-1 ni določeno, katera dejanja v postopku javnega natečaja opravlja posebna natečajna komisija oziroma katere določbe drugega zakona so podlaga za njeno delo, pomeni, da zgolj z določitvijo pristojnosti posebne natečajne komisije pri imenovanju direktorja AA ni zagotovljeno še posebno sodno varstvo zoper njen sklep o uvrstitvi oziroma neuvrstitvi kandidata na seznam, izdan na podlagi prvega odstavka 64. člena ZJU. To naj bi bilo razvidno tudi iz namena določitve posebne ureditve postopka imenovanja direktorja v ZEKom-1, ki je glede na predlog zakonodajalca v prilagoditvi ureditvi iz ZJA.

3. Tožnica (v nadaljevanju pritožnica) je vložila pritožbo zoper I. in III. točko izreka navedenega sklepa. Meni, da ni mogoče nesistematično uporabiti samo nekaterih določb ZJU, drugih pa ne. Niti iz ZJU, ZJA niti iz ZEKom-1 ne izhaja, da zakonodajalec ni imel namena zagotoviti posebnega pravnega varstva tudi zoper sklep posebne natečajne komisije. To je tudi njena edina možnost, da zavaruje svoj legitimni interes, da ni nezakonito izločena iz sodelovanja v postopku izbire direktorja AA (edino učinkovito pravno varstvo). Podlage za delo posebne natečajne komisije ni mogoče najti niti v ZJA niti v ZEKom-1. Tako se je glede njenega dela in postopka treba opreti na ZJU, saj bi bilo sicer celotno delovanje natečajne komisije nezakonito. To pa pomeni, da se uporabljajo določbe ZJU v celoti, ne pa samo sporadično. Njeno tožbo je treba vsebinsko obravnavati, saj bo smela zoper obvestilo o izbiri direktorja AA vložiti le ugotovitveno tožbo po 33. členu ZUS-1, kar na izbiro direktorja ne bo vplivalo. Zato zoper odločbo vlade ne bo imela učinkovitega sodnega varstva. Predlaga, naj Vrhovno sodišče izpodbijani sklep spremeni oziroma razveljavi v I. in III. točki izreka in zadevo vrne sodišču prve stopnje v vsebinsko obravnavanje. Zahteva povračilo stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

4. Toženka v odgovoru na pritožbo pritrjuje sklepu prvostopenjskega sodišča in Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbo kot neutemeljeno zavrne.

5. Pritožba ni utemeljena.

6. Vrhovno sodišče je v obravnavani zadevi že odločalo. S sklepom I Up 335/2016 z dne 5. 1. 2017 je razveljavilo sklep sodišča prve stopnje I U 1647/2016-5 z dne 25. 11. 2016 o izdani začasni odredbi in mu zadevo vrnilo v nov postopek. Zaradi izrecne določbe 181. člena ZEKom-1 o sodnem varstvu zoper odločbo o imenovanju direktorja se je namreč postavilo vprašanje, ali je sporni akt posebne natečajne komisije dopustno izpodbijati v upravnem sporu. Ob tem je Vrhovno sodišče povzelo še določbe ZJA o imenovanju direktorja agencije in določbe ZJU o izbiri kandidatov v postopkih javnih natečajev ter pravnih sredstvih, ki jih imajo kandidati v teh postopkih in od katerih odstopa ureditev v 181. členu ZEKom-1. 7. Sodišče prve stopnje je torej moralo preučiti razmerje med določbami omenjenih zakonov, kar je v ponovljenem postopku storilo in zavzelo pravilno stališče, da je v postopku izbire direktorja AA sodno varstvo predvideno le zoper odločbo o njegovem imenovanju.

8. Kot je Vrhovno sodišče navedlo v svojem predhodnem sklepu, splošno veljavni postopek imenovanja direktorjev v javnih agencijah določa ZJA. Ta ureja javno agencijo kot statusno obliko osebe javnega prava (prvi odstavek 1. člena), ustanovljeno za opravljanje regulatornih, razvojnih ali strokovnih nalog v javnem interesu (prvi odstavek 2. člena). Tako je tudi AA neodvisen regulativen organ (1. člen ZEKom-1) in pravna oseba javnega prava, ki je pri izvajanju nalog iz svoje pristojnosti samostojna (prvi in drugi odstavek 170. člena ZEKom-1). ZJA v 19. členu določa, da direktorja agencije imenuje ustanovitelj na predlog sveta javne agencije na podlagi javnega natečaja (prvi odstavek), v 21. členu pa, da javni natečaj za imenovanje direktorja izvede svet javne agencije v skladu z določbami zakona, ki ureja delovna razmerja javnih uslužbencev, ter da zoper odločbo o izbiri ni pritožbe, dovoljen pa je upravni spor (prvi odstavek).

9. ZEKom-1 od te ureditve deloma odstopa. Tako v 181. členu določa, da direktorja imenuje vlada na predlog sveta agencije po predhodnem javnem natečaju (prvi odstavek), ki ga izvede posebna natečajna komisija, ki jo imenuje uradniški svet (tretji odstavek istega člena). Zoper odločbo o imenovanju ni pritožbe, zagotovljeno pa je sodno varstvo v upravnem sporu, pri čemer pristojno sodišče odloča prednostno (četrti odstavek).

10. Iz teh določb izhaja, da izbiro med kandidati opravi svet agencije in da javni natečaj do te faze izvaja posebna natečajna komisija, ki jo imenuje uradniški svet, ne pa komisija, ki bi jo imenoval svet agencije. Tako je razviden zakonodajalčev namen, da postopek izbire direktorja AA približa postopku, ki po ZJU velja za imenovanje položajnih uradnikov1 - vendar s pomembno razliko, da je predvideno sodno varstvo zoper odločbo o imenovanju. Gre torej za postopek sui generis, v katerem (po besednjaku in smislu prvega odstavka 21. člena ZJA) javni natečaj za imenovanje direktorja AA izvede posebna natečajna komisija v skladu z določbami zakona, ki ureja delovna razmerja javnih uslužbencev, pri čemer zoper odločbo o imenovanju ni pritožbe, dovoljen pa je upravni spor. To pomeni, da ZEKom-1 glede sodnega varstva in njegovega predmeta določa drugače kot ZJU za postopek posebnega javnega natečaja, v katerem kandidat, ki ni bil ocenjen kot strokovno primeren, izpodbija sklep posebne natečajne komisije o (ne)uvrstitvi na seznam, na pa kasnejšega obvestila o izbiri ali odločbe o imenovanju.2

11. Po obrazloženem je sodno varstvo kandidatom, ki v postopku izbire direktorja AA izpolnjujejo natečajne pogoje in so se uvrstili v izbirni postopek, zagotovljeno šele po izdaji odločbe o imenovanju direktorja. Ker je sodno varstvo zoper to odločbo izrecno predpisano z zakonom, je neutemeljeno pritožničino stališče, da zoper tak akt upravni spor ni dopusten, ker da gre za akt politične diskrecije, in njeno sklicevanje na na odločbo Ustavnega sodišča RS v zadevi št. Up-1165/06, ki se nanaša na postopek razrešitve direktorja (Urada Republike Slovenije za preprečevanje pranja denarja). Prav tako je neupoštevno pritožbeno sklicevanje na stališča Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 383/2017 (v zvezi s sklepom Upravnega sodišča RS I U 1789/2014), saj se nanašajo na postopek izbire direktorja Javne agencije za raziskovalno dejavnost Republike Slovenije, pritožnica pa ne trdi, da je pravna ureditev omenjenega postopka enaka temu v ZEKom-1.3

12. Na odločitev v tej zadevi ne more vplivati niti vprašanje, ki ga načenja pritožba, o učinkovitosti sodnega varstva po ZEKom-1 glede na njen trenutni pravni položaj, ko ni uvrščena na seznam primernih kandidatov, med katerimi bo svet AA izbiral direktorja agencije. V takem primeru bo namreč upravno sodišče tisto, ki bo s svojo razlago obsega pravnega sredstva (dopustnih tožbenih razlogov zoper odločbo o imenovanju) moralo zagotoviti učinkovito varstvo pritožničinega pravnega položaja in z njim povezano zahtevo po enakem obravnavanju vseh kandidatov.

13. Pritožnica še meni, da bi morali biti stroški postopka na obeh sodnih stopnjah naloženi toženki v plačilo tudi v primeru, če se izkaže, da upravni spor v konkretni zadevi ni dopusten. Navaja, da ker je ravnala v skladu z napačnim pravnim poukom, ne more nositi škodljivih posledic. Podlago za tako stališče vidi v določbi 215. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ki pravi, da če je pouk v odločbi napačen, se lahko ravna vsaka stranka po veljavnih predpisih ali po pouku. Če se stranka ravna po napačnem pouku, ne more imeti to zanjo nobenih škodljivih posledic (četrti odstavek).

14. Navedeno stališče je napačno. ZUP se uporablja v postopkih odločanja v upravnih zadevah, pri odločanju o pravicah in obveznostih uporabnikov storitev izvajalcev javnih služb in v drugih javnopravnih zadevah, ki nimajo značaja upravne zadeve, če zanje ne velja poseben postopek (1. do 4. člen), ne pa tudi v upravnem sporu kot obliki sodnega varstva, za katerega veljajo procesne določbe v ZUS-1. Tako so pravna podlaga za odločanje o stroških upravnega spora na prvi stopnji določbe 25. člen ZUS-1, razen v primeru iz njegovega prvega odstavka (če sodišče odloči v sporu polne jurisdikcije), ko se uporabi Zakon o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP). Glede odločanja o stroških v postopkih s pravnimi sredstvi se v skladu z napotilom iz prvega odstavka 22. člena ZUS-1 uporabljajo določbe ZPP, saj ZUS-1 vprašanja teh stroškov ne ureja. Zato pritožnica, če meni, da je oškodovana zaradi napačnega pravnega pouka, tega ne more odpraviti preko pravil o povračilu stroškov sodnega postopka, ampak mora uporabiti v ta namen predvidena pravna sredstva.

15. Glede na navedeno in ker ostale pritožbene navedbe za odločitev niso bistvene, je Vrhovno sodišče pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo (76. člen v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS-1).

16. Ker pritožnica ni uspela, je dolžna sama trpeti svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 154. člena in prvi odstavek 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

1 ZJA je za predhodnico AA, to je BB, v prehodni določbi 50. člena predpisal, da se zanje uporabljajo določbe posebnih zakonov in v nadaljevanju naštete določbe ZJA, med drugim 21. člen ZJA, pri čemer javni natečaj izvede posebna natečajna komisija, ki jo imenuje uradniški svet. 2 Posebna natečajna komisija izda kandidatom, ki izpolnjujejo pogoje in so glede na svojo strokovno usposobljenost primerni za položaj, ter kandidatom, ki se ne uvrstijo na seznam, sklep nato pa seznam kandidatov, ki so po njeni oceni glede na strokovno usposobljenost primerni za položaj, predloži funkcionarju, ki opravi izbiro. Temu izbire ni treba posebej obrazlagati, o izbiri tudi ne izda sklepa, temveč se izbranega in neizbrane kandidate le obvesti (prvi odstavek 64. člena ZJU). Zoper sklep posebne natečajne komisije iz četrtega in petega odstavka 60. člena tega zakona ni pritožbe, dovoljen pa je upravni spor. Neizbrani kandidat lahko vloži tožbo v upravnem sporu iz razlogov, navedenih v 1., 2. in 4. točki prvega odstavka tega člena, poleg tega pa tudi, če je natečajna komisija ugotovila, da po strokovni usposobljenosti ni primeren za položaj, sam pa meni, da je (šesti odstavek 65. člena ZJU). 3 Sklep o ustanovitvi Javne agencije za razvojno in raziskovalno dejavnost Republike Slovenije določa, da upravni odbor izvede javni natečaj za imenovanje direktorja (prvi odstavek 16. člena), medtem ko Zakon o raziskovalni in razvojni dejavnosti (ZRRD) o tem nima določb.