Jedro

Sodišče ne sledi razlogovanju toženke, da je Odlok splošni in ne posamični akt, ne glede na to, da je predvidel izdajo posamične upravne odločbe (ki je bila v tem primeru - kot navaja toženka - tudi že izdana), saj določba Odloka o predvideni izdaji posamične upravne odločbe ne posega oziroma ne spreminja na kakršenkoli način vsebine in posledično pravne narave ostalih, zgoraj citiranih določb Odloka, s katerim je bila neposredno podeljena koncesija točno določenemu koncesionarju, družbi A., d. o. o. na točno določenem območju, tj. na območju občine Trbovlje - toženke.

Za dopustnost horizontalnega sodelovanja je (med drugim) nujno pristno in medsebojno sodelovanje, saj (le) v takem primeru neposredna sklenitev pogodbe v ničemer ne predstavlja obida pozitivnega prava. Tako morajo vse stranke prevzeti določene zaveze, ki presegajo zgolj nadomestilo za opravljanje nalog drugih strank, te zaveze pa morajo biti za vse sodelujoče subjekte vzajemno koristne pri sledenju skupnim ciljem.

Toženka se je ob pristopu k sporazumu zavezala ''le'', da bo (kot ostale občine ustanoviteljice družbe A., d. o. o.) uporabljala storitve obdelave določenih vrst komunalnih odpadkov in odlaganja ostankov predelave ali odstranjevanja komunalnih odpadkov v okviru C., pri čemer bo cena za občino pristopnico (torej za toženko) enaka stroškovni ceni, oblikovani skladno z Uredbo MEDO, in da bo zaradi uresničitve zavez skupnega zagotavljanja javnih služb sprejela koncesijski akt z usklajeno vsebino, s katerim bo za izvajanje pravic in obveznosti v zvezi z izvajanjem obravnavane GJS zagotovila možnost podelitve neposredne koncesije družbi A., d. o. o. Zgolj z navedbami, da se sporazum sklepa zaradi uresničitve skupnih ciljev zagotavljanja storitev javnih služb ravnanja z odpadki z enotnostjo in optimalno izkoriščenostjo centra za ravnanje z odpadki C., doseganja skupnih ciljev na področju ponovne uporabe komunalnih odpadkov, skladno z Direktivo EK 2008/98/ES in znižanja stroškov storitev za uporabnike storitev kot končnih plačnikov storitev, kar se v javnem interesu zagotavlja s horizontalnim sodelovanjem pogodbenih strank tega sporazuma pri skupnem izvajanju obravnavane GJS v okviru centra za ravnanje z odpadki C. v skladu z nacionalnimi in evropskimi predpisi s področja ravnanja z odpadki, GJS in javnih naročil ter koncesij in ugotovitvijo pogodbenih strank, da so zaveze iz tega sporazuma skladne s stališči Sodišča EU glede horizontalnega sodelovanja pri skupnem opravljanju nalog javnega značaja iz naslednjih razlogov: sporazum se sklepa z namenom vzpostavitve lojalnega sodelovanja med udeleženimi javnimi organi pri skupnem izvajanju nalog javnih storitev - zagotovitev opravljanja javnih služb, ki so skupne tem organom, sporazum ureja pravna razmerja samo ob upoštevanju vidikov javnega interesa, vsebine, kot jo terja citirana določba šestega odstavka 13. člena ZNKP, sporazumu ne daje.

Izrek

I. Tožbi se ugodi tako, da se Odlok o o koncesiji za opravljanje obveznih občinskih gospodarskih javnih služb obdelave določenih vrst komunalnih odpadkov in odlaganja ostankov predelave ali odstranjevanja komunalnih odpadkov v Občini Trbovlje (Uradni vestnik Zasavje, leto XXXI, št. 4 z dne 25. 1. 2021) v členih 3, 5 in 10 odpravi.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 469,70 EUR, v roku 15 dni od vročitve te sodbe toženi stranki, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila.

III. Stroškovna zahtevka tožene stranke in stranke z interesom A., d. o. o. se zavrneta.

Obrazložitev

**Dosedanji potek postopka**

1. Z Odlokom o koncesiji za opravljanje obveznih občinskih gospodarskih javnih služb obdelave določenih vrst komunalnih odpadkov in odlaganja ostankov predelave ali odstranjevanja komunalnih odpadkov v Občini Trbovlje (Odlok) je toženka odločila, da se v občini Trbovlje dejavnost iz 1. člena (tj. obdelava določenih vrst komunalnih odpadkov in odlaganja ostankov predelave ali odstranjevanja komunalnih odpadkov) izvaja enotno s podelitvijo koncesije enemu izvajalcu (koncesionarju) (3. člen). To je podelila neposredno (5. člen z naslovom ''Način podelitve in izvajanje koncesije'') A., d. o. o. v upravnem postopku, skladno s predpisi, ki urejajo postopek podelitve koncesije gospodarske javne službe. Odločila je še, da o izbiri koncesionarja odloči z odločbo v upravnem postopku pristojni upravni organ občine (prvi odstavek). Na podlagi odločitve iz prejšnjega odstavka občina s koncesionarjem sklene koncesijsko pogodbo (drugi odstavek). Iz 10. člena Odloka še izhaja, da ima družba A., d. o. o. izključno oziroma posebno pravico opravljati javno službo iz 1. člena tega Odloka na celotnem območju občine na podlagi koncesijske pogodbe ter dolžnost zagotavljati uporabnikom kontinuirano izvajanje in kvalitetno opravljanje javne službe, v skladu s predpisi in v javnem interesu (prvi odstavek). Določeno je tudi, da mora koncesionar, ki ima izključno pravico opravljanja dejavnosti iz 1. člena, dejavnost opravljati v svojem imenu in za svoj račun ter je po pooblastilu koncedenta edini in izključni izvajalec javne službe na celotnem območju občine (drugi odstavek).

**Bistvene navedbe strank v upravnem sporu**

2. Tožnik je vložil tožbo iz razlogov napačne uporabe materialnega prava in bistvenih kršitev pravil postopka ter predlagal, da sodišče Odlok odpravi, podrejeno, da Odlok odpravi v 3., 5. in 10. členu, v obeh primerih pa naloži toženki povrnitev njegovih stroškov postopka. Uvodoma je pojasnil, da je javno podjetje po Zakonu o gospodarskih javnih službah (ZGJS), ki so ga skupaj ustanovile Občine Hrastnik, Trbovlje, Zagorje ob Savi, Litija in Radeče kot družbenice. Tožnik je bil ustanovljen z odlokom vseh občin ustanoviteljic, občine so v ta namen tudi sklenile Družbeno pogodbo. Do začetka veljavnosti izpodbijanega Odloka je bil tožnik izvajalec gospodarske javne službe (GJS) ravnanja z odpadki: obdelave določenih vrst komunalnih odpadkov in odlaganja ostankov predelave ali odstranjevanja komunalnih odpadkov za občine ustanoviteljice in je upravljavec odlagališča odpadkov oziroma celotne infrastrukture medobčinskega centra za ravnanje z odpadki v Uničnem ter izvaja dejavnost ravnanja z odpadki. Med tožnikom in občinami ustanoviteljicami je bila sklenjena tudi Pogodba o poslovnem najemu javne infrastrukture z dne 1. 10. 2010 za izvajanje te javne službe. Toženka je enostransko in brez soglasja ostalih občin ustanoviteljic z izpodbijanim Odlokom spremenila izvajalca GJS kot tudi obliko izvajanja GJS ter s tem tožniku de facto odvzela pravico do izvajanja GJS, ne da bi izkazala upravičen in pravno dopusten razlog za prenehanje izvajanja GJS v dosedanji obliki. Odlok toženka že izvršuje (od 2. 2. oziroma 5. 2. 2021). Tožniku pravica izvajanja te GJS pravno ni bila nikoli odvzeta. Izpodbijani Odlok je tudi v neskladju s pravom EU in Zakonom o nekaterih koncesijskih pogodbah (ZNKP). Toženka ima to GJS organizirano v obliki javnega podjetja (B.), ki ga je skupaj z občinami ustanoviteljicami ustanovila zaradi gospodarnejšega in učinkovitejšega zagotavljanja javnih služb, z Odlokom pa želi izvajanje te javne službe zagotavljati s podelitvijo koncesije drugemu izvajalcu. Za to bi morala izkazati upravičene razloge, ki prevladajo nad interesi javnega podjetja in preostalih občin, ki so v njem še vedno udeležene. Ne ZGJS ne kakšen drug zakon izrecno ne urejata takšne situacije, zato je treba razlagati zakon. Iz drugega odstavka 29. člena ZGJS opravljanje GJS v režiji ne izključuje dajanja koncesij, a contrario opravljanje GJS v drugih pravnoorganizacijskih oblikah izključuje hkratno dajanje koncesije, sicer bi zakonodajalec predvidel takšno možnost tudi za druge oblike izvajanja GJS v ZGJS, pa ni. Toženka je še vedno družbenica javnega podjetja - tožnika, vežejo jo tudi še pogodbeno prevzete obveznosti. Izpodbijani Odlok (kot prisilni ukrep oblasti) tudi ne prestane testa sorazmernosti, saj ni ne smotrn in ne razumen. Kršen je bil tudi 34. a člen Zakona o varstvu okolja (ZVO-1), ker Odlok ni bil dan v 30-dnevno javno obravnavo.

3. V nadaljevanju se je tožnik skliceval še na priloženo Pravno mnenje IJU, iz katerega izhaja, da se za to koncesijo uporablja Direktiva 2014/23/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o podeljevanju koncesijskih pogodb (Direktiva o koncesijah) in ZNKP. Na ZNKP se sklicuje tudi toženka v preambuli Odloka. Pri podelitvi koncesije A., d. o. o. gre za koncesijo v primeru javne pogodbe, v kateri so prihodki koncesionarja odvisni od obsega poslovanja, torej od obsega storitev obdelave odpadkov in njihovega odlaganja. Tako Direktiva o koncesijah, kot ZNKP zahtevata, da se koncesija podeli po objavi, ki zagotovi možnost konkurence (člen 31 (1) Direktive o koncesijah, 28. člen ZNKP). Po priloženem mnenju ni izpolnjena nobena od izključitev iz uporabe Direktive o koncesijah oziroma ZNKP. Iz izpiska iz sodnega registra izhaja, da so A., d. o. o. ustanovile Mestna občina Celje (MOC), Občina Štore, Občina Vojnik in Občina Dobrna, pri čemer ima MOC več kot 84 % poslovni delež in sama obvladuje družbo. Občina Trbovlje v tej družbi nima nobenega poslovnega deleža in nima nanjo nikakršnega upravljavskega vpliva. Ker toženka te družbe ne obvladuje kot svoje lastne organe in v organih te družbe nima svojih predstavnikov, doktrina Teckal (prvi ali tretji odstavek 17. člena Direktive in četrti oziroma peti odstavek 13. člena ZNKP) ne more biti pravna podlaga za izključitev iz uporabe. Toženka se je v preambuli sklicevala na šesti odstavek 13. člena ZNKP (uzakonitev t.i. doktrine Hamburg), ki (tudi - op. sod.) predstavlja izjemo od pravil konkurenčnega podeljevanja koncesij. V zvezi s pogojem _osebe javnega prava_ je tožnik opozoril na definicijo v Direktivi o koncesijah in v četrtem odstavku 21. člena ZNKP z dodatno opredelitvijo glede industrijske ali poslovne narave subjekta. Družba A., d. o. o. je ustanovljena za zadovoljevanje potreb splošnega interesa, saj opravlja GJS s področja ravnanja z odpadki za občine ustanoviteljice. Ta dejavnost se izvaja na industrijski način, tj. v industrijskih objektih s strojno mehanizacijo. Zato gre za dejavnost industrijskega značaja (npr. sodba, II U 221/2012 z dne 22. 1. 2014). Iz revidiranega poslovnega poročila za leto 2019 za družbo A., d. o. o. izhaja, da družba izvaja svoje dejavnosti na način gospodarskega delovanja in je v letu 2019 ustvarila presežek prihodkov nad odhodki (v znesku 549.739,00 EUR). Poleg tega izvaja svojo dejavnost v konkurenčnem okolju, saj lahko to GJS izvaja tudi vsaka druga usposobljena gospodarska družba, ki upravlja z odlagališčem odpadkov, kot npr. tožnik. Zato ne gre za osebo javnega prava. V tem primeru tudi ni izpolnjen drugi pogoj, saj toženka ni vključena v skupino občin, ki so ustanovile A., d. o. o. za zasledovanje skupnih ciljev v zvezi z ravnanjem z odpadki, pač pa je zgolj podelila koncesijo z Odlokom, pri čemer med njima ne gre za nikakršno skupno sodelovanje in skupne cilje. Iz že navedenega revidiranega poslovnega poročila za leto 2019 tudi izhaja, da dobiček družbe izhaja v velikem deležu iz dejavnosti te GJS, torej te dejavnosti A., d. o. o. ne izvaja zgolj za plačilo, ki bi pokrilo stroške, temveč pri tem zasleduje svoj dobiček.

4. Toženka je v odgovoru na tožbo navedla, da gre pri izpodbijanem Odloku za splošni pravni akt in ne posamični akt. Tožnik za vložitev tožbe tudi ni pravno legitimiran, saj ni izkazal, da ga posamezne določbe Odloka zadevajo individualno. Z navedbo, da naj bi bila tožniku z Odlokom dejansko odvzeta pravica do izvajanja te GJS, je tožnik izkazal zgolj dejanski interes in ne pravni, kot izhaja že iz sklepa sodišča, I U 281/2021 z dne 9. 3. 2021. Z uveljavitvijo Odlokov v juniju 2020 (Odloka o načinu opravljanjih lokalnih gospodarskih javnih služb v občini Trbovlje, Uradni vestnik Zasavja, št. 23/2020, ter Odloka o zbiranju komunalnih odpadkov v Občini Trbovlje, Uradni vestnik Zasavja, št. 23/2020) so prenehali veljati prejšnji odloki Občine Trbovlje, iz katerih je izhajalo, da je tožnik izvajalec te GJS. Enako izhaja tudi iz Pravnega mnenja IJU. To pomeni, da je tožba nedovoljena, hkrati tožnik ne izkazuje pravnega interesa. Pogoji za vložitev tožbe iz 4. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) tudi niso izpolnjeni. Tožnik se ne more sklicevati na sklenjene pogodbe med občinami ustanoviteljicami, ker gre za civilnopravna razmerja. Ni podlage za zatrjevanje, da bi morala toženka poskrbeti za prenehanje tožnika kot javnega podjetja, saj to ne izhaja ne iz ZGJS, ne iz določb Zakona o gospodarskih družbah (ZGD-1). Načelo sorazmernosti, na katerega se tožnik sklicuje, pa velja za odvzem koncesije v javnopravnem interesu, ko pride do kolizije javnega z zasebnim interesom, ki je na strani koncesionarja v kontinuiteti koncesijskega razmerja zaradi pričakovanega dohodka oziroma povrnitve investicijskega vložka skozi dobo trajanja koncesije. Tožnik ni zasebni koncesionar, niti ni lastnik javne infrastrukture, saj jo najema od občin ustanoviteljic. Tožnik niti ne pojasni, zakaj naj bi Odlok sodil med predpise, ki jih je treba objaviti po 34. a členu ZVO-1. V zvezi z izpolnjevanjem pogojev po šestem odstavku 13. člena ZNKP je toženka najprej opozorila na sodbe Sodišča EU (C-480/06, C-159/11). Družba A. je javno podjetje, ustanovljeno za zadovoljevanje potreb splošnega interesa, ki je v 100% javni lasti, ustanovljeno s strani občin (MOC, Občina Dobrna, Občina Vojnik in Občina Štore). Družbo vodi direktor, ki ga imenuje in razrešuje skupščina, sestavljena iz županov oziroma predstavnikov občin ustanoviteljic, vodenje poslov nadzoruje nadzorni svet, ki ga sestavlja devet članov, med katerimi je sedem članov predstavnikov občin ustanoviteljic. Zasebne udeležbe v družbi ni. 21. člen ZNKP ne zahteva, da ne gre za industrijsko in poslovno naravo dejavnosti, temveč, da potrebe splošnega interesa, ki jih oseba javnega prava zadovoljuje, niso industrijske ali poslovne narave (četrti odstavek 21. člena ZNKP (točka a)). Skladno s sodno prakso Sodišča EU je treba presojo, ali so potrebe splošnega interesa industrijske ali poslovne narave, izvesti ob upoštevanju vseh pravnih elementov in dejstev, kot so okoliščine, ki so privedle do ustanovitve subjekta, razmere, v katerih opravlja dejavnosti, ki so namenjene zadovoljevanju potreb splošnega interesa, vključno z med drugim neobstojem konkurence na trgu, neobstojem pridobitnega namena, neprevzemom tveganja, povezanega s temi dejavnostmi, morebitnim financiranjem dejavnosti. Pri tem ni pomembno, da podjetje opravlja še druge dejavnosti, ki se opravljajo zaradi pridobitnega namena, če se ugotovi, da se ukvarja tudi s potrebami splošnega interesa, za katere je posebej zadolžen, da jih zadovoljuje. Družba A. je bila ustanovljena kot javno podjetje, zaradi opravljanja obvezne GJS. Skladno z Odlokom se ta dejavnost financira iz prihodkov, doseženih s prodajo storitev v okviru izvajanja GJS, iz sredstev državnega proračuna, namenjenega sofinanciranju obveznih lokalnih GJS, iz drugih virov, določenih z državnimi in občinskimi predpisi in iz prihodkov iz drugih dejavnosti družbe (21. člen), slednje lahko družba opravlja, če so pomembne za njeno poslovanje in opravljanje GJS ter zagotavljajo boljšo izkoriščenost poslovnih sredstev in večjo produktivnost zaposlenih delavcev (8. člen) in predvsem na območju občin solastnic (9. člen). Morebitno izgubo družbe pri opravljanju GJS, ki presega dobiček od opravljanja drugih dejavnosti, pokrivajo solastnice v skladu z zakonom in drugimi predpisi (23. člen). Tudi po teh kriterijih je A., d. o. o. šteti za osebo javnega prava.

5. Tudi pogoj sodelovanja je izpolnjen. S sklenitvijo Sporazuma o zagotavljanju izvajanja gospodarskih javnih služb obdelave določenih vrst komunalnih odpadkov in odlaganja ostankov predelave ali odstranjevanja komunalnih odpadkov (Sporazum) je toženka pristopila k horizontalnemu sodelovanju pri skupnem opravljanju nalog javnega značaja na področju obdelave in odstranjevanja odpadkov, ki so ga predhodno zastavile že MOC, Občina Vojnik, Občina Štore, Občina Dobrna, Občina Laško in Občina Žalec, ki se izvaja na način, da občine uporabljajo te storitve v okviru RCERO Celje (1. člen). Vsebina tega sporazuma, ki ga toženka citira v njegovem 1., 2. in 4. členu, je zagotavljanje izvajanja teh GJS. Že dejstvo, da je zakonodajalec to določil kot obvezno GJS pove, da gre za naloge, ki so v javnem interesu, zaradi česar je v javnem interesu tudi sodelovanje zaradi zagotavljanja teh nalog. Da služba ravnanja z odpadki predstavlja naloge v javnem interesu, je odločilo tudi že Sodišče EU (npr. C-360/96). Izpolnjeni so torej vsi pogoji iz šestega odstavka 13. člena ZNKP. Toženka je predlagala, da sodišče tožbo zavrže, podredno zavrne in tožniku naloži povrnitev njenih stroškov postopka.

6. Stranka z interesom A., d. o. o. je v odgovoru na tožbo navedla, da tožnik zmotno enači poslovni izid in dobiček družbe, ki sta različni ekonomski kategoriji. Ne poslovni izid ne dobiček družbe ne izhajata samo iz opravljanja GJS. Na posamezno poslovno izidno mesto se evidentirajo vsi prihodki, ki so iz dveh naslovov: iz izvajanja GJS in iz opravljanja posebnih storitev. Po 6. členu Uredbe o metodologiji za oblikovanje cen storitev obveznih občinskih gospodarskih javnih služb varstva okolja (Uredba MEDO) pa prihodki doseženi z opravljanjem posebnih storitev znižujejo stroškovno/lastno ceno izvajanja javne službe, ki jo plača uporabnik. Ker je bila z izpodbijanim Odlokom stranki z interesom zagotovljena količina odpadkov za 20 let, bi ji z odpravo Odloka nastala poslovna škoda.

7. Tožnik je v pripravljalni vlogi prerekal navedbe toženke. Ne drži, da naj bi tožniku že pred izpodbijanim Odlokom prenehalo upravičenje izvajanja GJS, saj je Odlok o zbiranju komunalnih odpadkov z dne 26. 6. 2020 (Uradni vestnik Zasavja, št. 23/2020) urejal GJS zbiranja določenih vrst komunalnih odpadkov in ne GJS obdelave in odlaganja, za katero je bil ustanovljen tožnik. Enako izhaja tudi iz Odloka o načinu opravljanja lokalnih gospodarskih javnih služb v Občini Trbovlje (Uradni vestnik Zasavja, št. 23/2020). Toženka je obravnavano GJS preko tožnika kot izvajalca GJS dejansko izvajala vse do 9. 2. 2021, kot že navedeno v tožbi. Sicer pa ta ugovor pri presoji pravnega interesa ni relevanten, saj že dejstvo namena ustanovitve tožnika predstavlja pravni interes tožnika za dodelitev te koncesije. O tem bo vedel izpovedati direktor E. E. Iz tožbe tudi jasno izhaja, da to tožnik vlaga na podlagi četrtega odstavka 5. člena ZUS-1, zato niso jasne navedbe o neizkazanosti pogojev za vložitev tožbe po 4. členu ZUS-1. Ponovil je, da pogoji za sprejem Odloka iz šestega odstavka 13. člena ZNKP niso bili izpolnjeni, kot tudi, da A. ne izpolnjuje prvega pogoja po Direktivi o koncesijah in četrtega odstavka 21. člena ZNKP. Zgolj dejstvo, da je neka dejavnost regulirana (kot npr. dejavnost ravnanja z odpadki), še ne pomeni, da se izvaja v splošnem interesu po četrtem odstavku 21. člena ZNKP. A. je ustanovljen z namenom zasledovanja dobička (dokaz: letno poročilo A. za leto 2021). Toženka tudi ne obvladuje družbe A., saj v njej nima nobenega poslovnega deleža. Izpolnjen tudi ni pogoj uresničevanja skupnih ciljev, saj mora sodelovanje preseči zgolj izvedbo predmeta naročila. V tem primeru takega sodelovanja ni oziroma ta ostaja na ravni javnonaročniškega partnerstva. Za to, da pogodbeno razmerje med javnopravnimi subjekti spada v okvir doktrine Hamburg, mora vključene subjekte voditi zgolj zasledovanje javnega interesa in ne zasebnih. Plačilo je torej zagotovljeno le v višini pokrivanja stroškov (C-159/11, tč. 32-36).

8. Toženka je v pripravljalnem spisu z dne 13. 10. 2022 dodala, da tožnik pred Okrožnim sodiščem v Ljubljani v zadevi, VII Pg 1366/2021, izpodbija koncesijsko pogodbo, sklenjeno na podlagi izpodbijanega Odloka. V zvezi z navedbami o izkazovanju pravnega interesa tožnika se je sklicevala na tč. 20 obrazložitve sklepa, I U 281/2021 z dne 9. 3. 2021. Za izkazovanje pravnega interesa bi moral tožnik ne samo zatrjevati, da bi za podelitev koncesije kandidiral, temveč s stopnjo verjetnosti izkazati, da bi to glede na pogoje in koncesijsko dobo lahko opravljal. Sicer je pa Odlok v določenih delih po svoji naravi splošni akt (I Up 105/2021 z dne 7. 4. 2022). Tožnik tudi ne bi mogel kandidirati za podelitev koncesije, ker nima razpoložljivega odlagalnega prostora (kot izhaja iz njegovih navedb). Tožnik se ne more sklicevati na obstoj nekakšne pridobljene pravice, da bo izvajal GJS za toženko, s sklicevanjem na obstoječe pogodbe, saj je Odlok o ravnanju s komunalnimi odpadki v Občini Trbovlje (Uradni vestnik Zasavja, št. 35/2008 in 13/10) prenehal veljati z uveljavitvijo Odloka o zbiranju odpadkov v Občini Trbovlje, ki ga tožnik ni izpodbijal in tega ne zatrjuje. Prav tako ne drži, da bi toženka morala najprej poskrbeti za prenehanje javnega podjetja B., kot tudi, da bi moral biti za prenehanje koncesije uporabljen 44. člen ZGJS. Tožniku tudi ne bo nastala nikakršna škoda, saj ne nosi investicijskega vložka v infrastrukturo, potrebno za izvajanje dejavnosti, je njen najemnik in poleg GJS opravlja še druge dejavnosti. Tožnik napačno razume točko a) četrtega odstavka 13. člena ZNKP. Ker gre za zakonsko določeni obvezni občinski GJS varstva okolja, ki sodita med izvirne pristojnosti občine, gre za storitve v javnem interesu. Podatek o dobičku družbe A., ki naj bi izviral iz te dejavnosti, tega ne negira. Cena storitev GJS pa mora biti zaračunana na podlagi Uredbe MEDO. Predstavila je še druge primere horizontalnih sodelovanj v Sloveniji, sklenjenih med A., d. o. o. in drugimi občinami (Občina Izola, Občina Žalec, Mestna občina Ptuj, Občina Rogaška Slatina, Občina Šmartno ob Paki, Mestna občina Velenje, itd.), kot tudi primer takega sodelovanja med podjetjem B., d. o. o. in Občinami Cerklje na Gorenjskem, Velike Lašče in Vodice, itd. ter druge.

9. Tožnik je v drugi pripravljalni vlogi dodatno utemeljeval svoje navedbe o neizpolnjenosti pogoja upoštevanja zgolj javnih interesov z višino dobička podjetja R., d. o. o. v letih 2019 do 2021, kar podrobno opisuje. Posebej je izpostavil, da pogoj iz c) točke šestega odstavka 13. člena ZNKP ni izkazan, ker letno poročilo za 2020 ne vsebuje izkaza ločeno za GJS in za druge dejavnosti, zato ni možno preveriti odstotka dejavnosti, ki jo B. izvaja na trgu. Sklicuje se še na 11. člen Uredbe MEDO in prereka oblikovanje cene družbe B. 10. Toženka je v pripravljalnem spisu z dne 28. 10. 2022 poudarila, da gre pri Sporazumu (2. člen) za pristno horizontalno sodelovanje, kot to izhaja iz sodne prakse SEU. ZGJS pa dopušča dobiček pri zagotavljanju javnih dobrin (2. in 59. člen). Iz Letnega poročila B. za 2020 izhajajo vsi poslovni izkazi po posameznih dejavnostih. Ugovarjala je še, da je tožnik šele v zadnji pripravljalni vlogi pričel nasprotovali izpolnjenosti pogoja po točki c šestega odstavka 13. člena ZNKP, kar je prepozno in nedopustno (28. člen ZUS-1). Sicer so pa očitki tudi povsem neutemeljeni.

11. Tožnik je v tretji pripravljalni vlogi vztrajal pri doslej povedanem.

12. Stranka z interesom B., d. o. o. je v pripravljalni vlogi z dne 2. 11. 2022 prerekala vse navedbe tožnika in se pridružila navedbam toženke. Iz letnega poročila B. za leto 2020 je jasno razviden poslovni rezultat za posamezno GJS, za zunanje poročanje pa ne izdeluje ločenih izkazov, ampak na ravni podjetja. Iz analitičnih evidenc je mogoče vedno ugotoviti, koliko prihodkov je bilo doseženih z GJS in koliko s posebnimi storitvami. Iz tabele izhaja, da je B. v letu 2020 izvajal 13 % dejavnosti, ki jih zajema horizontalno sodelovanje in 12 % v letu 2021. Ni dvoma, da je pogoj po šestem odstavku 13. člena ZNKP izpolnjen.

13. Tožnik je v četrti pripravljalni vlogi prerekal navedbe toženke v zadnjem pripravljalnem spisu ter navedbe stranke z interesom v pripravljalni vlogi.

14. Toženka je v pripravljalnem spisu z dne 22. 11. 2022 dodatno še pojasnila, da je bila po Odloku predvidena izdaja odločbe, ki je bila tudi izdana. Vztrajala je pri ostalem.

15. Sodišče je v postopku izdalo sklep, I U 281/2021 z dne 9. 3. 2021, s katerim je zavrglo tožbo in zahtevo za izdajo začasne odredbe tožnic Občine Hrastnik, Občine Zagorje ob Savi, Občine Litija in Občine Radeče, zavrnilo zahtevo za izdajo začasne odredbe tožnika B., d. o. o. in odločilo, da se odločitev o stroških postopka toženke za izdajo začasne odredbe pridrži za končno sodno odločbo.

16. Vrhovno sodišče Republike Slovenije je s sklepom, I Up 105/2021 z dne 7. 4. 2022, zavrglo pritožbo tožnika B., d. o. o. zoper odločitev o zavrženju zahteve za izdajo začasne odredbe tožnic Občine Hrastnik, Občine Zagorje ob Savi, Občine Litija in Občine Radeče, zavrnilo pritožbo tožnic Občine Hrastnik, Občine Zagorje ob Savi, Občine Litija in Občine Radeče zoper zavrženje njihove tožbe in zahteve za izdajo začasne odredbe, zavrglo pritožbo tožnic Občine Hrastnik, Občine Zagorje ob Savi, Občine Litija in Občine Radeče zoper zavrnitev zahteve za izdajo začasne odredbe tožnika B., d. o. o., zavrnilo pritožbo tožnika B., d. o. o. zoper zavrnitev zahteve za izdajo začasne odredbe, zavrnilo zahtevo tožnic Občine Hrastnik, Občine Litija, Občine Zagorje ob Savi in Občine Radeče za povrnitev stroškov postopka in še odločilo, da se odločitev o stroških tožnika B., d. o. o. in toženke pridrži za končno odločbo o zadevi.

**Glavna obravnava**

17. Sodišče je v zadevi dne 18. 10. 2022 in 13. 12. 2022 opravilo naroka za glavno obravnavo. Na oba naroka so pristopile vse stranke, ki so vztrajale pri svojih navedbah in dokaznih predlogih.

**Dokazni sklep**

18. Sodišče je na naroku 13. 12. 2022 dopustilo naslednje dokazne predloge ter vpogledalo v naslednje listine: izpodbijani Odlok, Odlok o ustanovitvi javnega podjetja B., d. o. o. z dne 25. 1. 2021, Medobčinsko pogodbo o izgradnji in obratovanju medobčinskega centra za ravnanje z odpadki Zasavje z dne 18. 11. 2003, Čistopis družbene pogodbe B., d. o. o. v notarskem zapisu notarke ..., št. SV 494/18 z dne 9. 10. 2018, Redni izpis iz sodnega registra za družbo B., d. o. o. z dne 22. 2. 2021, zapisnik sestanka občin Trbovlje, Hrastnik, Zagorja ob Savi, Litije, Radeč in B., d. o. o. o nadomestni lokaciji za regijsko odlagališče odpadkov dne 24. 8. 2010 z dne 2. 9. 2010, Odlok o ravnanju s komunalnimi odpadki v Občini Hrastnik iz 2009, Odlok o ravnanju s komunalnimi odpadki v Občini Zagorje ob Savi in Občini Radeče iz leta 2011, Odlok o ravnanju s komunalnimi odpadki v Občini Trbovlje iz leta 2008, Odlok o ravnanju s komunalnimi odpadki v Občini Litija iz 2002, Pogodbo o poslovnem najemu javne infrastrukture, št. 350-24/2009 z dne 1. 10. 2010, Dopisa Komunale Trbovlje podjetju B. z dne 2. 2. 2021 in z dne 5. 2. 2021, Redni izpis iz sodnega registra za C., d. o. o. z dne 22. 2. 2021, sklep Višjega sodišča v Ljubljani, IV Cpg 550/2020 z dne 28. 10. 2020, Pravno mnenje Inštituta za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani z dne 22. 2. 2021, pismo o nameri za vzpostavitev medobčinskega sistema za ravnanje z odpadki z dne 19. 10. 2001, redni izpis iz sodnega registra za A., d. o. o. z dne 22. 2. 2021, revidirano letno poročilo družbe A., d. o. o. za leto 2019, izjavo Č. Č., direktorice občinske uprave Občine Trbovlje z dne 1. 3. 2021, izjavo D. D., višje svetovalke na oddelku za okolje, prostor in gospodarske javne službe občine Trbovlje z dne 1. 3. 2021, Odlok o GJS v Občini Trbovlje iz leta 1995 s spremembami, Odlok o načinu opravljanja lokalnih GJS v Občini Trbovlje iz 2020, Odlok o ravnanju s komunalnimi odpadki v Občini Trbovlje iz 2008, Odlok o zbiranju komunalnih odpadkov v Občini Trbovlje z dne 26. 6. 2020, Odlok o ustanovitvi javnih podjetij iz 1995, Odlok o spremembah (in dopolnitvah) v javnem podjetju A. s spremembami in dopolnitvami, zgodovinski izpisek iz sodnega registra za družbo A., d. o. o., družbeno pogodbo o ustanovitvi družbe z omejeno odgovornostjo za družbo A., d. o. o., Sporazum o zagotavljanju izvajanja GJS obdelave določenih vrst komunalnih odpadkov in odlaganja ostankov predelave ali odstranjevanja komunalnih odpadkov z dne 11. 1. 2021, odločbo o podelitvi koncesije z dne 27. 1. 2021, koncesijsko pogodbo z dne 3. 2. 2021, ter vse ostale listine v upravnem spisu.

19. Sodišče je zavrnilo naslednje dokazne predloge: zaslišanje župana Občine Zagorje ob Savi, zaslišanje direktorja B., d. o. o. E. E., vpogled v letno poročilo B. za leto 2019 in leto 2020, ogled deponije Unično, zaslišanje mag. F. F., postavitev izvedenca s področja geodetske ali druge ustrezne stroke za izkaz o omejenosti razpoložljivega odlagalnega prostora na deponiji Unično, vpogled: v letno poročilo B. 2020, v sklic 12. redne seje Občinskega sveta Občine Trbovlje z dne 11. 11. 2020 in predlog Odloka o koncesiji za opravljanje obveznih občinskih GJS obdelave določenih vrst odpadkov in odlaganja ostankov predelave ali odstranjevanja komunalnih odpadkov v občini Trbovlje z dne 22. 10. 2020, v predlog skrajšanega zapisnika 12. redne seje Občinskega sveta Občine Trbovlje z dne 11. 11. 2020, v sklic 3. izredne seje OS toženke z dne 20. 1. 2021 s tam navedenimi prilogami, v predlog skrajšanega zapisnika 3. izredne seje OS toženke s tam navedenimi prilogami, v sklic 4. izredne seje OS toženke s prilogami, v predlog skrajšanega zapisnika 4. izredne seje OS toženke, zaslišanje G. G., zaslišanje H. H., zaslišanje županje občine Trbovlje, zaslišanje I. I., zaslišanje J. J., zaslišanje K. K., zaslišanje županov občin: MOC, Vojnik, Štore, Dobrna, Laško, Žalec, Polzela, Prebold, Braslovče, Tabor, Šmarje pri Jelšah, Dobje, Vransko, Rogaška Slatina, Rogatec, Podčetrtek, Kozje, Bistrica ob Sotli, Mozirje, Šentjur, Velenje, Šoštanj, Šmarno ob Paki, Rečica ob Savinji, Izola, Piran, MO Ptuj, vpogled v Program ravnanja z odpadki in Program preprečevanja odpadkov RS (dostopno na spletni strani), v Odloke o koncesiji za opravljanje obveznih občinskih GJS v zvezi z ravnanjem z odpadki za občine Piran, Izola, Žalec, MO Ptuj, Šoštanj, Rogaška Slatina, MO Velenje, Šmartno ob Paki, Braslovče, Bistrica ob Sotli, Kozje, Laško, Mozirje, Podčetrtek, Polzela, Prebold, Rečica ob Savinji, Rogatec, Šmarje pri Jelšah, Tabor, Vransko, Cerklje na Gorenjskem, Ig, Velike Lašče in Vodice, MO Kranj, Vipava, Trebnje, Sodražica, Šmartno pri Litiji, Šentrupert, Ribnica, Mokronog - Trebelno, Loški Potok, Log-Dragomer, Kamnik, Ivančna Gorica, Grosuplje, Gorenja vas - Poljane, Dobrepolje, Cerkno, Idrija in Žiri, Borovnica, Ajdovščina, Naklo, Lukovica, Bloke, Tržič, vpogled: v revidirano letno poslovno poročilo družbe A., d. o. o. za leto 2020 - izbrane strani, v revidirano letno poročilo za A. za leto 2021, v dokument Tolmačenje javnonaročniške zakonodaje, v konto kartice, v letno poročilo A. za leto 2020, pridobitev mnenja izvedenca finančno-računovodske stroke, v Pravilnik o računovodstvu, v Pravilnik za določitev sodil pri razporejanju prihodkov in odhodkov za leto 2019, 2020, 2021, v vpisnik Ustavnega sodišča RS glede vložitve pobude tožnika za presojo ustavnosti in zakonitosti odloka in postavitev izvedenca ekonomsko-finančne stroke.

20. Sodišče je dokazna predloga tožnika za zaslišanje župana Občine Zagorje ob Savi ter zaslišanje direktorja tožnika E. E. zavrnilo kot nerelevantna. Predmet presoje je akt o podelitvi koncesije družbi A., d. o. o., pri čemer gre za pravno vprašanje (kot bo sodišče konkretno izpostavilo v nadaljevanju sodbe). Enako velja za vpogled v letno poročilo za B. za 2019 in 2020. Dokazne predloge tožnika in toženke: ogled deponije Unično, zaslišanje mag. F. F. (kot dokaz o omejenosti razpoložljivega prostora na deponiji Unično), postavitev izvedenca s področja geodetske ali druge ustrezne stroke za izkaz o omejenosti razpoložljivega odlagalnega prostora na deponiji Unično, je sodišče zavrnilo kot neprimerne, gre pa tudi za nepotrebne dokaze. S tem tožnik izkazuje podanost pravnega interesa za izpodbijanje Odloka, ki mu toženka ugovarja. Kot bo sodišče obrazložilo v nadaljevanju, je pravni interes tožnika podan, ne glede na zatrjevanje toženke o neizpolnjevanju pogojev tožnika za dodelitev obravnavane koncesije. Ugovor toženke, da je sodišče zavrnilo njene dokazne predloge v zvezi z neobstojem pravnega interesa tožnika (zaslišanje priče F. F., ogled deponije Unično, postavitev izvedenca geodetske stroke oziroma druge ustrezne stroke) iz ustavno nesprejemljivih razlogov in s tem kršilo 22. člen Ustave, zato ne vzdrži in bi bila izvedba teh dokazov neracionalna ter bi privedla do zavlačevanja postopka.

21. Dokazne predloge toženke, podane v pripravljalnem spisu z dne 13. 10. 2022, z vpogledom v sklic 12. redne seje Občinskega sveta Občine Trbovlje z dne 11. 11. 2020 in predlog Odloka o koncesiji za opravljanje obveznih občinskih GJS obdelave določenih vrst odpadkov in odlaganja ostankov predelave ali odstranjevanja komunalnih odpadkov v Občini Trbovlje z dne 22. 10. 2020, v predlog skrajšanega zapisnika 12. redne seje Občinskega sveta Občine Trbovlje z dne 11. 11. 2020, v sklic 3. izredne seje OS toženke z dne 20. 1. 2021 s tam navedenimi prilogami, v predlog skrajšanega zapisnika 3. izredne seje OS toženke s tam navedenimi prilogami, v sklic 4. izredne seje OS toženke s prilogami, v predlog skrajšanega zapisnika 4. izredne seje OS toženke, zaslišanje G. G., zaslišanje H. H., zaslišanje županje občine Trbovlje je sodišče zavrnilo kot nerelevantne. Kot bo tudi v nadaljevanju pojasnjeno, v zadevi ne gre za vprašanje kršitve določb ZGJS, ne za vprašanje kršitve 34. člena ZVO-1. 22. Hkrati gre po presoji sodišča tudi za prepozno podane dokazne predloge. Tožbo v upravnem sporu je treba vložiti v 30 dneh od vročitve upravnega akta, s katerim je bil postopek končan (28. člen ZUS-1). Tožnik mora že v tožbi navesti vse razloge za izpodbijanje akta, torej podati vse navedbe in predlagati vse dokaze. Izjema od tega pravila je predpisana v 52. členu ZUS-1, po katerem lahko tožnik v tožbi navaja nova dejstva in nove dokaze, vendar pa mora obrazložiti, zakaj jih ni navedel že v postopku izdaje upravnega akta. Nova dejstva in novi dokazi se lahko upoštevajo kot tožbeni razlogi le, če so obstajali v času odločanja na prvi stopnji postopka izdaje upravnega akta in če jih stranka upravičeno ni mogla predložiti oziroma navesti v postopku izdaje upravnega akta. Smiselno enako po oceni sodišča velja tudi za toženko in stranko z interesom, pri čemer sta slednji časovno zamejeni s podajo odgovora na tožbo, h kateremu ju pozove sodišče. Ker je toženka te dokazne predloge podala v svojem pripravljalnem spisu z dne 13. 10. 2022, je z njihovim uveljavljanjem prekludirana.

23. Dokazni predlog tožnika za vpogled v revidirano letno poročilo A. za leto 2020 in 2021 je sodišče zavrnilo, ker gre za dokaz, ki je nastal po izdaji izpodbijanega akta. Sodišče v upravnem sporu presoja zakonitost in pravilnost izpodbijanega akta, torej pravilnost ugotovljenega dejanskega stanja in pravilno uporabo predpisa v času izdaje akta (6. člen Zakona o splošnem upravnem postopku - ZUP). Hkrati je ta dokazni predlog podan prepozno (kot obrazloženo zgoraj), saj ga je tožnik podal šele v prvi in drugi pripravljalni vlogi, torej nedvomno po izteku 30-dnevnega roka za vložitev tožbe (28. člen ZUS-1). Tožnik je zavrnitvi ugovarjal, ker meni, da z njimi dokazuje trditve o poslovanju stranke z interesom A., d. o. o., konkretno kot o dobičkonosni dejavnosti, vendar s tem ne more spremeniti dokaznega sklepa iz v tej točki navedenih razlogov.

24. Dokazne predloge toženke, podane v pripravljalnem spisu z dne 13. 10. in 28. 10. 2022: zaslišanje I. I., zaslišanje J. J. in zaslišanje K. K., je sodišče zavrnilo kot nerelevantne - ali je A. oseba javnega prava, je po oceni sodišča mogoče presoditi na podlagi listin spisa. Te dokazne predloge je sodišče zavrnilo tudi kot neprimerne glede na v tem upravnem sporu izpostavljeno pravno vprašanje, tj. ali so bili podani pogoji po šestem odstavku 13. člena ZNKP (konkretno: ali gre pri pristopu toženke k Sporazumu z dne 11. 1. 2021 za pristno medsebojno sodelovanje) in s tem podana izjema za izključitev uporabe določb ZNKP pri izdaji izpodbijanega Odloka. Hkrati gre za prepozno podane dokazne predloge (smiselno 28. v zvezi z 52. členom ZUS-1).

25. Dokazne predloge toženke, podane v pripravljalnem spisu z dne 13. 10. 2022 in 28. 10. 2022: zaslišanje županov občin: MOC, Vojnik, Štore, Dobrna, Laško, Žalec, Polzela, Prebold, Braslovče, Tabor, Šmarje pri Jelšah, Dobje, Vransko, Rogaška Slatina, Rogatec, Podčetrtek, Kozje, Bistrica ob Sotli, Mozirje, Šentjur, Velenje, Šoštanj, Šmartno ob Paki, Rečica ob Savinji, Izola, Piran, MO Ptuj, je sodišče tudi zavrnilo kot neprimerne iz enakega razloga, kot navedeno v prejšnji točki sodbe.

26. Dokazne predloge toženke, podane v pripravljalnem spisu z dne 13. 10. 2022: vpogled v Program ravnanja z odpadki in Program preprečevanja odpadkov RS (dostopno na spletni strani), v Odloke o koncesiji za opravljanje obveznih občinskih GJS v zvezi z ravnanjem z odpadki za občine Piran, Izola, Žalec, MO Ptuj, Šoštanj, Rogaška Slatina, MO Velenje, Šmartno ob Paki, Braslovče, Bistrica ob Sotli, Kozje, Laško, Mozirje, Podčetrtek, Polzela, Prebold, Rečica ob Savinji, Rogatec, Šmarje pri Jelšah, Tabor, Vransko, Cerklje na Gorenjskem, Ig, Velike Lašče in Vodice, MO Kranj, Vipava, Trebnje, Sodražica, Šmartno pri Litiji, Šentrupert, Ribnica, Mokronog - Trebelno, Loški Potok, Log-Dragomer, Kamnik, Ivančna Gorica, Grosuplje, Gorenja vas - Poljane, Dobrepolje, Cerkno, Idrija in Žiri, Borovnica, Ajdovščina, Naklo, Lukovica, Bloke, Tržič, je sodišče zavrnilo kot nerelevantne glede na že v prejšnjih točkah izpostavljeno pravno vprašanje tega upravnega spora. Hkrati gre za prepozno podane dokazne predloge (smiselno 28. v zvezi z 52. členom ZUS-1).

27. Dokazni predlog tožnika: vpogled v dokument Tolmačenje javnonaročniške zakonodaje je sodišče zavrnilo, ker je ta podan TUDI prepozno (podan je bil šele s tretjo pripravljalno vlogo z dne 2. 11. 2022). Ob tem je treba še dodati, da sodišče pravo pozna in ga tolmači, zato je ta dokazni predlog tudi nerelevanten. Tožnik je zavrnitvi tega dokaznega predloga ugovarjal, ker gre za pravne argumente, za katere prekluzija ne velja, vendar kot rečeno, gre za pravo, ki ga sodišče pozna.

28. Dokazni predlog stranke z interesom z vpogledom v letno poročilo za leto 2020 je sodišče zavrnilo, ker gre (tudi) za dokaz, ki je nastal po izdaji izpodbijanega akta, hkrati gre tudi za prepozno podan dokazni predlog, saj ni bil podan v odgovoru na tožbo. Iz enakega razloga (torej kot prepozno podane dokazne predloge) je sodišče zavrnilo tudi dokazne predloge za vpogled v konto kartice, Pravilnik o računovodstvu in Pravilnike za določitev sodil pri razporejanju prihodkov in odhodkov za leta 2019, 2020 in 2021 ter pridobitev mnenja izvedenca finančno-računovodske stroke. Hkrati je sodišče ocenilo, da so nerelevantni glede na zatrjevane trditve, ki naj bi jih ti dokazi potrdili, saj lahko sodišče zatrjevano trditev (da gre pri stranki z interesom A., d. o. o. za osebo javnega prava, ki opravlja manj kot 20 % dejavnosti iz horizontalnega sodelovanja) preveri po listinah spisa.

29. Sodišče tudi ni izvedlo dokaznega predloga toženke v pripravljalnem spisu z dne 22. 11. 2022 z vpogledom v vpisnik Ustavnega sodišča RS glede vložitve pobude tožnika za presojo ustavnosti in zakonitosti odloka. Ocenilo je, da je to nerelevantno za odločitev v zadevi, enako je zavrnilo tudi predlog za postavitev izvedenca ekonomsko-finančne stroke. V zvezi s poslovanjem stranke z interesom A., d. o. o. je upoštevalo v spisu predložene podatke. Hkrati gre za prepozno podane dokazne predloge (smiselno 28. v zvezi s 52. členom ZUS-1).

30. Toženka je v splošnem zavrnitvi dokaznih predlogov ugovarjala iz razloga kršitve pravice do izjave, načela kontradiktornosti, 5., 7. in 212. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP), drugega odstavka 339. člena ZPP v zvezi s 75. členom ZUS-1 ter kršitev njenih ustavnih pravic iz 22., 23. in 25. člena Ustave. Ugovarjala je tudi, da je sodišče napačno zavrnilo dokazne predloge kot prepozne. Kolikor je toženka konkretno ugovarjala zavrnitvi posameznih dokaznih predlogov, se je sodišče o tem izreklo pri obrazlagi zavrnitve teh posameznih dokaznih predlogov, v nadaljevanju pa se izreka še o v tej točki podanem ugovoru.

31. Ugovora toženke, da je sodišče napačno oprlo zavrnitev dokaznih predlogov kot prepoznih na 28. člen ZUS-1, in s tem kršilo pravico toženke do izjave ter 286. člen ZPP, sodišče ne sprejema. Drži, da ZUS-1 določbe, ki bi navedeno predpisovala, nima, vendar bi po prepričanju sodišča, ob upoštevanju omejitev, ki veljajo za tožnika (kot že citirano zgoraj v zvezi z zavrnitvijo dokaznih predlogov iz razloga, ker so podani prepozno po 28. členu ZUS-1 v zvezi z 52. členom ZUS-1), bile ostale stranke v razmerju do tožnika neenakopravno oziroma privilegirano obravnavane, če bi sodišče dopustilo dokazne predloge, podane izven roka, določenega za odgovor na tožbo toženke (in morebitnih drugih strank postopka). Po oceni sodišča je namreč koncept instituta tožbene novote v ZUS-1 drugače urejen kot v ZPP (286. člen) in je urejen tudi v celoti, upoštevajoč pri tem specifiko upravnega spora (presoja zakonitosti in pravilnost odločitve, ki je bila sprejeta po končanem upravnem postopku na podlagi izpodbojne tožbe - prvi odstavek 33. člena ZUS-1). Tako tudi Vrhovno sodišče RS v sodbi, I Up 168/2019 z dne 9. 10. 2019. 32. Drži tudi, da je sodišče na naroku za glavno obravnavo 13. 10. 2022 izrecno dodelilo strankam roke za odgovor na že poslane pripravljalne vloge nasprotnih strank (ki so bile poslane brez izrecnega poziva sodišča), vendar jim je s tem dalo možnost, da na že poslane pripravljalne vloge odgovorijo, s čimer je bilo spoštovano načelo kontradiktornosti v postopku. Hkrati pa sodišče strankam izrecno ni naložilo (kot bi jim lahko v okviru pripravljalnega postopka, če bi menilo, da je to potrebno - 45. člen ZUS-1), da svoje navedbe v katerikoli smeri dopolnijo in zanje ponudijo dokaze.

33. Ob povedanem sodišče zato sodi, da do kršitve pravice do izjave, kršitve načela kontradiktornosti, tj. 5. in 7. člena ZPP, 212. člena ZPP, drugega odstavka 339. člena ZPP (pri čemer toženka ne konkretizira, katere izmed naštetih absolutnih bistvenih kršitev določb postopka naj bi sodišče zagrešilo) v zvezi s 75. členom ZUS-1, ni prišlo, posledično tudi ne do kršitve ustavnih pravic iz 22., 23. in 25. člena Ustave RS.

34. Enako, kot za ugovore toženke, velja za ugovore stranke z interesom, ki se je pridružila ugovorom toženke s tem v zvezi. Sodišče zato razlogov s tem v zvezi ne ponavlja.

**Razlogi in odločitev sodišča**

35. Sodišče se uvodoma opredeljuje do obstoja procesnih predpostavk, katerim toženka ugovarja.

36. Po presoji sodišča je Odlok v (v nadaljevanju navedenih členih) akt, ki se lahko izpodbija s tožbo v upravnem sporu. Po četrtem odstavku 5. člena ZUS-1 je treba ugotoviti, ali posamezna norma akta, izdanega v obliki predpisa, neposredno vpliva na pravni položaj določene osebe, torej ali sprememba nastopi neposredno na njeni podlagi in le enkratno v konkretnem življenjskem primeru. Že v sklepu, I U 281/2021 z dne 9. 3. 2021, je sodišče navedlo, da taka ugotovitev sama po sebi vključuje tudi presojo, ali določene osebe norma zadeva posamično (individualno), torej ali učinkuje zgolj na določen krog oseb (tako npr. Vrhovno sodišče v sklepu, I Up 81/2018 z dne 29. 5. 2019). Kot je navedlo Ustavno sodišče RS v sklepu, št. U-I-222/08 z dne 2. 10. 2008, in, št. U-I-217/08 z dne 2. 10. 2008, ima koncesijski akt značilnosti posamičnega akta, če določi oziroma izbere koncesionarja za celotno vsebino koncesijskega akta.

37. V 5. členu Odloka z naslovom ''Način podelitve in izvajanje koncesije'' _se koncesija po tem odloku podeli neposredno družbi A., d. o. o. v upravnem postopku_, skladno s predpisi, ki urejajo postopek podelitve koncesije gospodarske javne službe; o izbiri koncesionarja odloči z odločbo v upravnem postopku pristojni upravni organ občine (prvi odstavek). Na podlagi odločitve iz prejšnjega odstavka občina s koncesionarjem sklene koncesijsko pogodbo (drugi odstavek). Po presoji sodišča že ta določba po svoji vsebini nedvomno pomeni določitev oziroma izbiro koncesionarja za celotno vsebino koncesijskega akta. Po 3. členu istega Odloka se v občini Trbovlje namreč dejavnost iz 1. člena (tj. obdelava določenih vrst komunalnih odpadkov in odlaganja ostankov predelave ali odstranjevanja komunalnih odpadkov) izvaja enotno s podelitvijo koncesije enemu izvajalcu (koncesionarju), ki je (glede na 5. člen) v tem primeru že določen - tj. družba A., d. o. o., ta pa ima na podlagi 10. člena Odloka _na celotnem območju občine_ na podlagi koncesijske pogodbe izključno oziroma posebno pravico opravljati javno službo iz 1. člena tega Odloka (prvi odstavek).

38. To stališče (ki ga sodišče povzema iz svojega sklepa, I U 281/2021 z dne 9. 3. 2021) je potrdilo tudi Vrhovno sodišče v sklepu, I Up 105/2021 z dne 7. 4. 2022, ki je izrecno navedlo, da ''gre za akt v smislu četrtega odstavka 5. člena ZUS-1 le v obsegu, v katerem je bil z njim določen koncesionar glede na celoten koncesijski akt'' (str. 11). Sodišče zato ne sledi razlogovanju toženke, da je Odlok splošni in ne posamični akt, ne glede na to, da je predvidel izdajo posamične upravne odločbe (ki je bila v tem primeru - kot navaja toženka - tudi že izdana), saj določba Odloka o predvideni izdaji posamične upravne odločbe ne posega oziroma ne spreminja na kakršenkoli način vsebine in posledično pravne narave ostalih, zgoraj citiranih določb Odloka, s katerim je bila neposredno podeljena koncesija točno določenemu koncesionarju, družbi A., d. o. o. na točno določenem območju, tj. na območju občine Trbovlje - toženke.

39. Tožnik ima po presoji sodišča tudi pravni interes za izpodbijanje teh določb Odloka. Po 43. členu ZUP ima pravico udeleževati se postopka tudi oseba, ki izkaže pravni interes; pravni interes izkaže oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek, zaradi varstva svojih pravnih koristi (prvi odstavek). Pravna korist je neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist (drugi odstavek). Oseba, ki ima zaradi varstva svojih pravnih koristi pravico udeleževati se upravnega postopka, ki je bil uveden na zahtevo drugega ali po uradni dolžnosti, je stranski udeleženec (intervenient). Stranski udeleženec je samo tisti, ki varuje kakšno svojo pravno korist v upravni stvari, ki je predmet upravnega postopka, in kolikor jo v tem upravnem postopku sploh lahko varuje. Obstajati mora torej določeno razmerje stranskega udeleženca do upravne stvari, ki je predmet konkretnega upravnega postopka, pri čemer to razmerje vzpostavlja materialni predpis, iz katerega je razvidno tudi, ali ima oziroma kdo ima lahko kakšno pravno korist v upravni stvari, o kateri se odloča v upravnem postopku.

40. Tožnik, ki v upravnem sporu zahteva varstvo svojih pravic oziroma pravnih koristi, mora ves čas postopka izkazovati pravni interes. Pravni interes je procesna predpostavka za dopustnost upravnega spora, na katere mora sodišče paziti po uradni dolžnosti (drugi odstavek 36. člena ZUS-1). Navedeno pomeni, da mora tožnik ves čas upravnega spora izkazovati pravovarstveno potrebo, tj. da je poseg sodišča potreben, ker drugače njegove pravice oziroma na zakon oprte koristi ne bi bile zavarovane.

41. Kot se je sodišče s tem v zvezi tudi že opredelilo v sklepu, I U 281/2021 z dne 9. 3. 2021, se v smislu utemeljevanja pravnega interesa tožnik sicer res ne more sklicevati na dejansko onemogočanje izvajanja pravice opravljanja te GJS na območju toženke, saj je toženka z izdajo Odloka izvrševala svoje zakonsko določene pristojnosti, zato v tem pogledu tožnik izkazuje le svoj dejanski interes. Je bila pa z neposredno podelitvijo koncesije družbi A., d. o. o. za območje toženke za opravljanje GJS, ki jo opravlja tudi tožnik (navsezadnje je bil s tem namenom tudi ustanovljen), odvzeta možnost, da bi kot izvajalec te GJS konkuriral za s tem Odlokom (že) podeljeno koncesijo, če bi bila podelitev te koncesije predmet ustreznega predhodnega postopka izbire koncesionarja. Pri tem ni mogoče slediti ugovoru toženke, da bi moral tožnik že v tej fazi izkazati, da izpolnjuje pogoje za dodelitev obravnavane koncesije (toženka pri tem izpostavlja nemožnost zagotovitve razpolagalnega prostora na deponiji Unično za 20 let, za kolikor je bila podeljena koncesija), saj bi bila presoja izpolnjevanja pogojev morebitnih kandidatov - potencialnih koncesionarjev šele predmet izbirnega postopka za podelitev koncesije, če bi bil ta izpeljan. Tudi to stališče je bilo potrjeno s sklepom Vrhovnega sodišča RS, I Up 105/2021 z dne 7. 4. 2022. Sodišče tako tožbo tožnika vsebinsko obravnava. Kršitev 17. v zvezi s 5. in 6. točko prvega odstavka 36. člena ZUS-1, ki jo uveljavlja toženka, tako po presoji sodišča ni podana.

42. Tožba je utemeljena.

43. V primeru je predmet spora izdaja Odloka v delu (v členih 3, 5 in 10), s katerim je bila neposredno podeljena koncesija družbi A., d. o. o. za opravljanje GJS: obdelava določenih vrst komunalnih odpadkov in odlaganja ostankov predelave ali odstranjevanja komunalnih odpadkov v občini Trbovlje (tj. na območju toženke).

44. Tožnik uveljavlja, da je toženka s sprejemom Odloka enostransko in brez soglasja ostalih občin spremenila izvajalca GJS, način izvajanja te GJS in s tem de facto tožniku odvzela pravico do izvajanja GJS.

45. Sodišče v zvezi s tem ugovorom ponovno povzema navedbe in iz njih izhajajoče stališče iz sklepa, I U 281/2021 z dne 9. 3. 2021. 46. Kot je razvidno iz uvoda Odloka, ga je toženka izdala na podlagi 149. člena ZVO-1, po katerem med obvezne občinske GJS varstva okolja spadajo tudi (med drugim) zbiranje določenih vrst komunalnih odpadkov, obdelava določenih vrst komunalnih odpadkov, odlaganje ostankov predelave ali odstranjevanja komunalnih odpadkov, idr., pri čemer občina zagotovi izvajanje javnih služb iz prvega odstavka tega člena skladno s predpisi iz prejšnjega odstavka in predpisi, ki urejajo GJS. Po ZGJS (ki je tudi naveden kot podlaga za izdajo Odloka) se obvezna GJS določi z zakonom (glej 149. člen ZVO-1) (prvi odstavek 3. člena), način opravljanja lokalne obvezne gospodarske javne službe pa lokalna skupnost predpiše z odlokom (drugi odstavek 3. člena), med oblikami zagotavljanja javnih služb pa sodi (poleg med drugim v javnem podjetju) tudi zagotavljanje GJS z dajanjem koncesij (6. člen ZGJS). 61. in 62. člen Zakona o lokalni samoupravi (tudi navedena v preambuli Odloka) pa med drugim določata, da občina zagotavlja opravljanje javnih služb, ki jih v skladu z zakonom določi s svojim splošnim aktom, in javnih služb, za katere je tako določeno z zakonom (lokalne javne službe), z dajanjem koncesij; način in pogoje opravljanja lokalnih javnih služb predpiše občina, če zakon ne določa drugače. 47. Iz citiranih zakonskih določb tako nedvoumno izhaja, da je toženka s sprejemom izpodbijanega Odloka izdala akt o zadevi iz svoje izvirne pristojnosti, koncesija za opravljanje obvezne GJS, ki jo kot tako določa zakon, pa je bila podeljena (zgolj) za območje toženke (10. člen Odloka). Drži, da je z uveljavitvijo tega Odloka toženka spremenila izvajalca GJS in tudi obliko izvajanja te GJS, vendar to še ne pomeni, da je Odlok iz tega razloga v razmerju do tožnika nezakonit. Tožnik namreč še vedno opravlja obravnavano GJS v ostalih občinah (ustanoviteljicah) na podlagi še veljavnih Odlokov - koncesijskih aktov, sprejetih s strani posameznih občin ustanoviteljic (Odlok o ravnanju s komunalnimi odpadki v Občini Hrastnik, Uradni vestnik Zasavja, št. 14/09 s spremembami, Odlok o ravnanju s komunalnimi odpadki v Občini Zagorje ob Savi, UL RS št. 45/11, Odlok o ravnanju s komunalnimi odpadki na območju Občine Radeče, UL RS, št. 45/11, Odlok o ravnanju s komunalnimi odpadki v Občini Litija, UL RS, št. 2/02 s spremembami in dopolnitvami, med drugim UL RS, št. 30/17). Iz naštetih odlokov pa izhaja, da se opravljanje GJS v občinah ustanoviteljicah zagotavlja preko tožnika - javnega podjetja B. Posledično ni mogoče trditi, da je s tem prenehalo javno podjetje - tožnik, saj očitno ni. Zato ni mogoče slediti tožbenemu ugovoru, da predpisi take situacije, kot je nastala v tej zadevi, ne urejajo, saj ne gre za situacijo, ko bi bilo za opravljanje _iste GJS na istem območju_ ustanovljeno javno podjetje (tožnik) in hkrati podeljena koncesija (drugemu koncesionarju). Kot tudi sam tožnik priznava v tožbi, se Odlok že izvršuje in tožnik obravnavane GJS na v Odloku opredeljenem območju (območju občine Trbovlje) (več) ne opravlja.

48. Kot pa tudi že povedano v sklepu, I U 281/2021 z dne 9. 3. 2021, je toženka (še vedno) pogodbena stranka v pogodbenih razmerjih, ki jih je sklenila z drugimi občinami ustanoviteljicami tožnika (Občino Hrastnik, Občino Zagorje ob Savi, Občino Litija in Občino Radeče) z Medobčinsko pogodbo o izgradnji in obratovanju medobčinskega centra za ravnanje z odpadki Zasavje iz leta 2003, je družbenica ter soustanoviteljica Javnega podjetja B. po Družbeni pogodbi o ustanovitvi javnega podjetja kot družbe z omejeno odgovornostjo B., d. o. o. z dne 9. 10. 2018 in ena izmed najemodajalk - občin po Pogodbi o poslovnem najemu javne infrastrukture z dne 1. 10. 2010, sklenjeni med tožnikom kot najemnikom ter ostalimi (zgoraj navedenimi) občinami. Pogodbena razmerja, urejena s temi pogodbami in ki se nanašajo na ustanovitev in delovanje javnega podjetja B. za zagotavljanje obravnavane GJS za vse naštete občine (torej tudi za toženko), so tako še vedno v veljavi, kar pomeni, da imajo vse pogodbene stranke (tudi tožnik) na voljo sprožitev ustreznih postopkov pred sodiščem splošne pristojnosti za ureditev tako statusnopravnih, kot premoženjskopravnih razmerij, ki so nastala na podlagi citiranih pogodb. Kot pa izhaja iz k tožbi priloženega sklepa Višjega sodišča v Ljubljani, IV Cpg 550/2020 z dne 28. 10. 2020, je toženka v registrskem postopku vpisa sprememb že predlagala vpis svojega izstopa kot družbenice iz subjekta vpisa - B., d. o. o.), vendar je bil njen predlog pravnomočno zavrnjen. Toženka je v svojem pripravljalnem spisu še opozorila sodišče na vloženo tožbo pred Okrožnim sodiščem, VII Pg 1366/2021, iz česar bi se dalo sklepati, da so stranke tega postopka sprožile s tem v zvezi postopke na sodiščih splošne pristojnosti.

49. Tožnik tudi ugovarja, da je bil kršen 34. a člen ZVO-1, ker Odlok ni bil dan v 30-dnevno javno obravnavo.

50. Po 34. a členu ZVO-1 morajo ministrstvo, druga ministrstva in pristojni organ samoupravne lokalne skupnosti v postopku sprejemanja predpisov, ki lahko pomembneje vplivajo na okolje, omogočiti javnosti seznanitev z osnutkom predpisa in dajanje mnenj in pripomb (prvi odstavek). Za predpis, ki lahko pomembneje vpliva na okolje, se šteje predpis, izdan na področju varstva okolja, ohranjanja narave, in upravljanja, rabe ali varstva delov okolja, vključno z ravnanjem z gensko spremenjenimi organizmi, pa tudi drug predpis, za katerega je njegov pripravljavec v postopku sprejemanja ugotovil, da vpliva na okolje (drugi odstavek). Organ iz prvega odstavka tega člena z javnim naznanilom v svetovnem spletu obvesti javnost o kraju, kjer je osnutek predpisa dostopen, načinu in času dajanja mnenj in pripomb (tretji odstavek). Javnost ima pravico vpogleda in možnost dajanja mnenj in pripomb na osnutek predpisa v trajanju najmanj 30 dni, pri čemer se ta rok lahko skrajša na 14 dni, če gre za manj pomembne spremembe predpisov iz drugega odstavka tega člena (četrti odstavek). Organ iz prvega odstavka tega člena preuči mnenja in pripombe javnosti in jih v primeru sprejemljivosti na primeren način upošteva pri pripravi predpisa, v svetovnem spletu pa objavi obrazloženo stališče, v katerem se opredeli do mnenja in pripomb javnosti, ter navede razloge za upoštevanje oziroma njihovo neupoštevanje pri pripravi predpisa (peti odstavek). Določbe prejšnjih odstavkov se ne uporabljajo za predpise, kjer je za njihov sprejem z drugimi zakoni že predpisano sodelovanje javnosti (šesti odstavek).

51. Da bi Odlok v izpodbijanem delu imel naravo predpisa, za katerega prvi odstavek 34. a člena ZVO-1 predpisuje sodelovanje javnosti, tožnik zatrjuje zgolj na pavšalni ravni. Zato že iz tega razloga njegovemu ugovoru ni mogoče slediti. Niti iz določb Odloka, kot tudi ne iz postopka njegovega sprejema pa ne izhaja, da bi pripravljavec predpisa (torej toženka) ugotovila, da bi šlo za predpis, ki pomembneje vpliva na okolje, kar bi bila okoliščina, ki bi po zakonu terjala predvideno sodelovanje javnosti.

52. Tožnik nadalje ugovarja, da neposredna podelitev koncesije A., d. o. o. z Odlokom ni bila zakonita in skladna s pravom, točno s šestim odstavkom 13. člena ZNKP. Ta ugovor je tožnik uveljavljal že v tožbi, zaradi česar ne drži, kot to trdi toženka, da bi bil z njegovim uveljavljanjem prekludiran (28. člen ZUS-1).

53. Za obravnavano koncesijo se uporablja ZNKP in Direktiva o koncesijah. To nenazadnje potrjuje tudi sam Odlok, ki v svojem uvodu med podlagami našteva tudi šesti odstavek 13. člena ZNKP.

54. Iz začetnih določb ZNKP razberemo, da se zakon uporablja med drugim za koncesijske pogodbe za storitve v skladu z Direktivo o koncesijah (1. člen). Koncesija za storitve pomeni pisno sklenjeno odplačno pogodbo, s katero ali več koncedentov opravljanje in upravljanje storitve (razen izvajanja gradenj iz prejšnje točke) zaupa enemu ali več gospodarskim subjektom, pri čemer je nadomestilo le pravica do uporabe storitev, ki so predmet pogodbe, ali ta pravica skupaj s plačilo, operativno tveganje pri izvajanju koncesije pa se prenese na koncesionarja (3. točka 2. člena ZNKP). Ta zakon se uporablja za koncesijske pogodbe, katerih ocenjena vrednost brez davka na dodano vrednost (DDV) je enaka ali višja od vrednosti iz prvega odstavka 8. člena Direktive 2014/23/EU (9. člen ZNKP).

55. Da je mejna vrednost koncesije večja od mejne vrednosti iz prvega odstavka 8. člena Direktive o koncesijah, med strankami ni sporno, kar bi posledično pomenilo, da se za podelitev koncesije uporablja ZNKP, vprašanje pa je, ali je v obravnavanem primeru podana izjema od uporabe ZNKP, ki je določena v šestem odstavku 13. člena tega zakona, čemur tožnik ugovarja.

56. Po šestem odstavku 13. člena ZNKP se za koncesijsko pogodbo, sklenjeno izključno med dvema ali več koncedenti iz a), b) ali c) točke prvega odstavka 21. člena tega zakona, ta zakon ne uporablja, če so izpolnjeni vsi naslednji pogoji: a) pogodba določa ali se z njo izvaja sodelovanje med sodelujočimi koncedenti iz a), b) ali c) točke prvega odstavka 21. člena tega zakona, da se zagotovi, da se javne storitve, ki jih morajo opraviti, izvajajo ob uresničevanju ciljev, ki so jim skupni, b) pri tem sodelovanju se upoštevajo le vidiki javnega interesa in c) sodelujoči koncedenti na trgu izvajajo manj kot 20 odstotkov dejavnosti, ki jih zajema sodelovanje.

57. V 21. členu ZNKP je opredeljen koncedent po tem zakonu in sicer, da koncesijsko razmerje, pri katerem koncedent s pisno odplačno pogodbo naroči izvedbo gradnje ali opravljanje storitev gospodarskemu subjektu, sklenejo v skladu s tem zakonom naslednji koncedenti: a) organi Republike Slovenije, b) organi samoupravnih lokalnih skupnosti, c) druge osebe javnega prava.

58. Iz podatkov upravnih spisov izhaja, da je toženka sklenila _Sporazum o zagotavljanju izvajanja gospodarskih javnih služb obdelave določenih vrst komunalnih odpadkov in odlaganja odpadkov predelave ali odstranjevanja komunalnih odpadkov (Sporazum) z Mestno občino Celje, občinami Vojnik, Štore, Dobrna, Laško, Žalec, Polzela, Prebold, Braslovče, Tabor, Vransko, Dobje, Šmarje pri Jelšah, Rogaško Slatino, Rogatec, Podčetrtek, Kozje, Bistrico ob Sotli, Mozirje, Šentjur, Velenje, Šoštanj, Šmartno ob Paki in Rečico ob Savinji,_ ki jih po pooblastilu iz Aneksa št. 2 k Pogodbi o poslovnem najemu javne infrastrukture C. in razmerjih v zvezi z izvajanjem gospodarskih javnih služb z dne 30. 5. 2016, zastopa A., d. o. o. 59. Iz uvodnih ugotovitev sporazuma (1. člen) med drugim izhaja: da so lastnice C. (v prejšnji točki navedene občine - op. sod.) že v letu 2003 z namenom doseganja ciljev na področju ravnanja s komunalnimi odpadki sklenile Pogodbo o sofinanciranju izgradnje C. z dne 1. 7. 2003, aneksa št. 1 z dne 1. 12. 2003 in aneksa št. 2 z dne 25. 5. 2005 in tako pristopile k skupnemu ravnanju z odpadki v C., da so dne 16. 2. 2012 sklenile Pogodbo o poslovnem najemu javne infrastrukture C. in razmerjih v zvezi z izvajanjem GJS, z aneksom št. 2 so vse lastnice pooblastile direktorja družbe A., d. o. o. za sklenitev pogodbe z občinami pristopnicami (prvi in drugi odstavek), z v nadaljevanju opredeljeno pravno podlago za zagotavljanje izvajanja te GJS.

60. Nadalje je navedeno tudi, da Občina Trbovlje (toženka) pristopa k horizontalnemu sodelovanju pri skupnem opravljanju nalog javnega značaja na področju obdelave in odstranjevanja odpadkov, ki so ga predhodno že zastavile občine: Mestna občina Celje, občine Vojnik, Štore, Dobrna, Laško, Žalec, Polzela, Prebold, Braslovče, Tabor, Vransko, Dobje, Šmarje pri Jelšah, Rogaška Slatina, Rogatec, Podčetrtek, Kozje, Bistrica ob Sotli, Mozirje, Šentjur, Velenje, Šoštanj, Šmartno ob Paki in Rečica ob Savinji, in, da _se sodelovanje izvaja na način, da občine uporabljajo storitve obdelave določenih vrst komunalnih odpadkov in odlaganja ostankov predelave ali odstranjevanja komunalnih odpadkov v okviru C., pri čemer bo cena za občino pristopnico enaka stroškovni ceni, oblikovani skladno z Uredbo o metodologiji za oblikovanje cen storitev obveznih občinskih gospodarskih javnih služb varstva okolja oziroma drugo veljavno metodologijo za oblikovanje cen,_ da se sklepa ta sporazum z namenom, da se na čim večjem območju Republike Slovenije zaradi uresničitve skupnih ciljev zagotavljanja storitev javnih služb ravnanja z odpadki z enotnostjo in optimalno izkoriščenostjo C., doseganja skupnih ciljev na področju ponovne uporabe komunalnih odpadkov, skladno z Direktivo EK 2008/98/ES in znižanja stroškov storitev za uporabnike storitev kot končnih plačnikov storitev, v javnem interesu zagotavlja s horizontalnim sodelovanjem pogodbenih strank tega sporazuma pri skupnem izvajanju obravnavane GJS v okviru C. v skladu z nacionalnimi in evropskimi predpisi s področja ravnanja z odpadki, GJS in javnih naročil ter koncesij (šesta, sedma in osma točka).

61. Navedeno je tudi, da ''je Sodišče EU zastavilo izhodišče glede horizontalnega sodelovanja pri skupnem opravljanju nalog javnega značaja v sodbi z dne 9. 6. 2009 v zadevi Komisija proti Nemčiji (C-480/06); pri tem ni nujno, da udeleženi subjekti izvajajo dejavnost ali del dejavnosti, pomembno je, da imajo skupni cilj, pogodba pa je sporazum o sodelovanju - skupnih nalogah za dosego tega cilja, da je dosedanja sodna praksa Sodišča EU o vprašanju horizontalnega sodelovanja z Direktivo 2014/23/EU integrirana v evropsko sekundarno zakonodajo v 4. točki 17. člena (ki ga potem sporazum citira - op. sod.) in da gre 4. točko 17. člena Direktive o koncesijah, skupaj s preambulo in pisnimi razlagami razumeti na način, da ni nujno, da morajo nalogo javne službe izvajati vsi javni subjekti, vendar pa mora biti za to, da lahko govorimo o sodelovanju ob uresničevanju skupnih ciljev, to sodelovanje pristno in medsebojno, kot izhaja iz tega sporazuma'' (enajsta, dvanajsta in trinajsta točka) in da gre pri sporazumu za horizontalno povezovanje na ravni samih občin kot nosilcev in podeljevalcev pravic izvajanja GJS tako, da gre v tem okviru za pogodbeno sodelovanje med javnimi subjekti (občina-občina).

62. Opredeljene so še zaveze pogodbenih strank. Tako je v 2. členu določeno, da se pogodbene stranke zavezujejo, da bodo za dosego skupnih ciljev zagotavljanja storitev javnih služb ravnanja z odpadki z enotnostjo in optimalno izkoriščenostjo C., doseganja skupnih ciljev na področju ponovne uporabe komunalnih odpadkov, skladno z Direktivo EK 2008/98/ES in znižanja stroškov storitev za uporabnike storitev kot končnih plačnikov storitev s horizontalnim sodelovanjem zagotovile skupno izvajanje GJS obdelave določenih vrst komunalnih odpadkov in odlaganja ostankov predelave ali odstranjevanja komunalnih odpadkov tako, da bo omenjeni javni službi na območju vseh pogodbenih strank izvajala družba A., d. o. o. v okviru kapacitet C. in morebitnih drugih kapacitet v upravljanju te družbe. V 3. členu je določeno, da bo Občina Trbovlje zaradi uresničitve zavez skupnega zagotavljanja javnih služb sprejela koncesijski akt z usklajeno vsebino, s katerim bo za izvajanje pravic in obveznosti v zvezi z izvajanjem obravnavane GJS zagotovila možnost podelitve neposredne koncesije družbi A., d. o. o. S 4. členom so se pogodbene stranke zavezale, da bo trajno in zanesljivo izvajanje teh GJS zagotovljeno s polno stroškovno ceno in z drugimi viri financiranja predmetnih javnih služb, ter da med pogodbenimi strankami v zvezi z zagotavljanjem izvajanja predmetnih javnih služb ne bo neposrednih finančnih transakcij, razen, če je to utemeljeno s predpisi. V 6. členu pa so pogodbene stranke še ugotovile, da so zaveze iz tega sporazuma skladne s stališči Sodišča EU glede horizontalnega sodelovanja pri skupnem opravljanju nalog javnega značaja (C-480/06, točke 37, 44, in 47, C-159/11, točki 34 in 35 ter sklep C-362/12, točka 43 in nasl.) iz naslednjih razlogov: sporazum se sklepa z namenom vzpostavitve lojalnega sodelovanja med udeleženimi javnimi organi pri skupnem izvajanju nalog javnih storitev - zagotovitev opravljanja javnih služb, ki so skupne tem organom, sporazum ureja pravna razmerja samo ob upoštevanju vidikov javnega interesa, udeleženi podpisniki tega sporazuma na odprtem trgu ne ustvarijo več kot 20 % prihodka iz dejavnosti, ki so pomembne za izvajanje sporazuma, sporazum ne vključuje finančnih nakazil med udeleženimi javnimi organi in v nobenem od vključenih javnih organov zasebni sektor ni udeležen.

63. Občina Trbovlje se je še zavezala, da bo odlok - koncesijski akt iz 3. člena sporazuma sprejela oziroma posredovala v pristojni sprejem v roku 120 dni od sklenitve tega sporazuma (7. člen). V ostalih določbah sporazuma je predpisana uporaba prava, opredeljena protikorupcijska klavzula, idr.

64. Kot je razvidno iz komentarja k ZNKP (Uradni list RS, Ljubljana 2020, avtorjev dr. Aleksija Mužine, Vide Kostanjevec, mag. Petre Čas, Mateja Čepeljnika, Branka Kašnika in Milene Basta Trtnik, str. 95 in dalje), natančneje pri njegovem 13. členu, horizontalno sodelovanje, imenovano tudi ''pravo medobčinsko sodelovanje'' predpostavlja udeležbo medsebojno lastniško nepovezanih subjektov javnega prava. Kot je izpostavljeno tudi v tem upravnem sporu s strani strank, je oblikovanje te doktrine Sodišče EU zastavilo v zadevi C-480/06, ki se je nanašala na odlagališče odpadkov v mestu Hamburg (t.i. doktrina Hamburg - op. sod.). Za uporabo te doktrine morajo biti izpolnjeni naslednji pogoji: 1. pogoj lojalnega sodelovanja (a. sodelovanje med skupnimi naročniki oziroma koncedenti, b. skupno izvajanje javnih storitev pogodbenih strank, c. pristno in medsebojno sodelovanje, ki mora zasledovati skupen cilj), 2. pogoj zasledovanja javnega interesa (a. omejevanje finančnih nakazil med subjekti sodelovanja, b. odsotnost favoriziranja zasebnih subjektov), 3. pogoj omejenega tržnega pridobivanja dohodka udeleženih subjektov pri dejavnosti, ki je predmet sodelovanja.

65. Za dopustnost horizontalnega sodelovanja je tako (med drugim) nujno pristno in medsebojno sodelovanje, saj (le) v takem primeru neposredna sklenitev pogodbe v ničemer ne predstavlja obida pozitivnega prava. _Tako morajo vse stranke prevzeti določene zaveze, ki presegajo zgolj nadomestilo za opravljanje nalog drugih strank_, te zaveze pa morajo biti za vse sodelujoče subjekte vzajemno koristne pri sledenju skupnim ciljem (tako tudi generalna pravobranilka v zadevi C-159/2011). Kot v nadaljevanju še izpostavlja avtor komentarja k tej določbi, je ta doktrina smiselno enako kot v ZNKP, urejena tudi v ZJN-3, kjer iz komentarja med drugim izhaja, da iz splošne razlage sodne prakse (Sodišča EU) ravno tako izhaja, da mora imeti dogovor značilnosti resničnega sodelovanja v nasprotju z običajnim javnim naročilom, pri katerem ena stran izvaja določeno nalogo v zameno za plačilo. Takšna enostranska dodelitev naloge med naročnikoma ne more šteti za sodelovanje.

66. Po presoji sodišča zgoraj citirani sporazum takšne vsebine nima. Toženka se je ob pristopu k sporazumu namreč zavezala ''le'', da bo (kot ostale občine ustanoviteljice družbe A., d. o. o. - op. sod.) uporabljala storitve obdelave določenih vrst komunalnih odpadkov in odlaganja ostankov predelave ali odstranjevanja komunalnih odpadkov v okviru centra za ravnanje z odpadki C., pri čemer bo cena za občino pristopnico (torej za toženko - op. sod.) enaka stroškovni ceni, oblikovani skladno z Uredbo MEDO, in da bo zaradi uresničitve zavez skupnega zagotavljanja javnih služb sprejela koncesijski akt z usklajeno vsebino, s katerim bo za izvajanje pravic in obveznosti v zvezi z izvajanjem obravnavane GJS zagotovila možnost podelitve neposredne koncesije družbi A., d. o. o. 67. Zgolj z navedbami, da se sporazum sklepa zaradi uresničitve skupnih ciljev zagotavljanja storitev javnih služb ravnanja z odpadki z enotnostjo in optimalno izkoriščenostjo centra za ravnanje z odpadki C., doseganja skupnih ciljev na področju ponovne uporabe komunalnih odpadkov, skladno z Direktivo EK 2008/98/ES in znižanja stroškov storitev za uporabnike storitev kot končnih plačnikov storitev, kar se v javnem interesu zagotavlja s horizontalnim sodelovanjem pogodbenih strank tega sporazuma pri skupnem izvajanju obravnavane GJS v okviru centra za ravnanje z odpadki C. v skladu z nacionalnimi in evropskimi predpisi s področja ravnanja z odpadki, GJS in javnih naročil ter koncesij (zgoraj citirana šesta, sedma in osma točka 1. člena) in ugotovitvijo pogodbenih strank, da so zaveze iz tega sporazuma skladne s stališči Sodišča EU glede horizontalnega sodelovanja pri skupnem opravljanju nalog javnega značaja (C-480/06, točke 37, 44, in 47, C-159/11, točki 34 in 35 ter sklep C-362/12, točka 43 in nasl.) iz naslednjih razlogov: sporazum se sklepa z namenom vzpostavitve lojalnega sodelovanja med udeleženimi javnimi organi pri skupnem izvajanju nalog javnih storitev - zagotovitev opravljanja javnih služb, ki so skupne tem organom, sporazum ureja pravna razmerja samo ob upoštevanju vidikov javnega interesa, vsebine, kot jo terja citirana določba šestega odstavka 13. člena ZNKP, sporazumu ne daje.

68. Ob odsotnosti kakršnekoli konkretizacije oblike konkretnega oziroma (kot ga opredeljujeta citirani pravna teorija in sodna praksa) pristnega sodelovanja, ki bi presegala v zgoraj navedenih točkah opredeljene zaveze toženke kot občine pristopnice (tj. da bo toženka za izvajanje te GJS uporabljala storitve v okviru centra za ravnanje z odpadki C. po stroškovni ceni, oblikovani v skladu z Uredbo MEDO in koncesijo podelila neposredno družbi A., d. o. o., pri čemer so v ostalem te zaveze podane na povsem pavšalni ravni (glej točko 60 in 61 obrazložitve)), sodišče presoja, da pogoj iz točke a šestega odstavka 13. člena ZNKP ni bil izpolnjen. To pa pomeni, da je toženka s sprejemom Odloka brez predhodne izvedbe ustreznega izbirnega postopka za podelitev obravnavane koncesije napačno uporabila materialno pravo.

69. Po presoji, da je Odlok v izpodbijanih členih nezakonit že iz zgoraj povedanega razloga, se sodišču ni bilo treba spuščati v vprašanje statusa družbe A., d. o. o. kot osebe javnega prava, čemur tudi ugovarja tožnik. Za izključitev uporabe določb ZNKP pri podelitvi koncesije morajo biti namreč izpolnjeni vsi pogoji (po šestem odstavku 13. člena) kumulativno in jasno (kot je tudi tožnik pravilno izpostavil v eni svojih vlog), kar pomeni, da četudi bi sodišče presodilo, da je ta tožbeni ugovor tožnika neutemeljen, to odločitve sodišča ne bi spremenilo oziroma ne bi moglo spremeniti.

70. Sodišče je zaradi navedenega tožbi tožnika ugodilo in na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 Odlok v členih 3, 5 in 10 odpravilo. Glede na razlog odprave izpodbijanih členov Odloka sodišče zadeve ni vrnilo toženki v ponovni postopek.

71. Odločitev o ugoditvi stroškovnemu zahtevku tožnika temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 v zvezi s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (četrti odstavek 3. člena), po katerem v primeru, če tožnik s tožbo uspe in je bila zadeva rešena na glavni obravnavi in je tožnika zastopal pooblaščenec, ki je odvetniku, priznajo stroški v višini 385 EUR, povečanih za 22 % DDV. Ker tožnik z zahtevo za izdajo začasne odredbe ni uspel, mu sodišče stroškov v zvezi z zahtevo za izdajo začasne odredbe, upoštevajoč načelo uspeha iz 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1, ni priznalo.

72. Ker sta toženka in stranka z interesom predlagali zavrnitev tožbe, je sodišče, ob smiselni uporabi ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1, upoštevajoč prvi odstavek 154. člena ZPP, stroškovna zahtevka toženke in stranke z interesom zavrnilo. Toženka je priglasila tudi stroške v zvezi z zahtevano izdajo začasne odredbe (odgovor na predlog za izdajo začasne odredbe in odgovor na pritožbo). Po presoji sodišča te navedbe niso bistveno prispevale k rešitvi zadeve, zato ti stroški niso bili potrebni (prvi odstavek 155. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).