18. 3. 2010

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopkih za preizkus pobud Jane Lavrič, Ljubljana, ki jo zastopa mag. Mitja Tajnšek, odvetnik v Žalcu, in Saše Rajer Košir, Ljubljana, ki jo zastopa Marko Plevnik, odvetnik v Ljubljani, na seji 18. marca 2010

sklenilo:

1.Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 10. in 16. člena Uredbe o količnikih za določitev osnovne plače in dodatkih zaposlenim v službah Vlade Republike Slovenije in v upravnih organih (Uradni list RS, št. 35/96, 5/98, 33/2000, 1/01, 63/01, 37/02 in 61/02), kolikor sta določala dodatke k plači le za delavce Davčne uprave Republike Slovenije, ki odločajo v davčnem postopku na prvi stopnji, ne pa tudi za delavce Ministrstva za finance Republike Slovenije, ki odločajo v davčnem postopku na drugi stopnji, se zavrne.

2.Ustavna pritožba zoper sodbo Vrhovnega sodišča št. VIII Ips 375/2007 z dne 12. 2. 2008 v zvezi s sodbo in sklepom Višjega delovnega in socialnega sodišča št. Pdp 666/2006 z dne 29. 3. 2007 ter s sodbo Delovnega in socialnega sodišča v Ljubljani št. III Pd 752/2003 z dne 9. 3. 2006 se ne sprejme.

3.Ustavna pritožba zoper sodbo Vrhovnega sodišča št. VIII Ips 291/2007 z dne 11. 3. 2008 v zvezi s sodbo in sklepom Višjega delovnega in socialnega sodišča št. Pdp 571/2006 z dne 1. 3. 2007 ter s sodbo Delovnega in socialnega sodišča v Ljubljani št. I Pd 753/2003 z dne 5. 1. 2006 se ne sprejme.

OBRAZLOŽITEV

A.

1.Pritožnici kot bivši delavki Davčne uprave Republike Slovenije (v nadaljevanju DURS) izpodbijata odločitvi Vrhovnega sodišča o zavrnitvi njunih revizij zoper sodbi in sklepa Višjega delovnega in socialnega sodišča, s katerimi sta bila zavrnjena njuna tožbena zahtevka za spremembo odločb tožene stranke (delodajalca) o določitvi dodatkov k plači ter za plačilo neizplačanih dodatkov. Zatrjujeta, da so jima bile z izpodbijanimi odločitvami kršene pravice iz drugega odstavka 14. člena, 22. člena, prvega odstavka 23. člena in 66. člena Ustave ter pravica iz 6. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP). Bistvo njunih navedb je v tem, da menita, da je šlo na podlagi 76. člena Zakona o državni upravi (Uradni list RS, št. 113/05 – uradno prečiščeno besedilo in 48/09 – v nadaljevanju ZDU-1) za institut prevzema delavcev, zaradi česar bi morali zaposleni ohraniti vse tiste pravice in obveznosti iz delovnega razmerja, ki so jih imeli ob prevzemu. Pravici iz prvega odstavka 14. člena in 22. člena Ustave naj bi jima bili kršeni s tem, ker naj bi Vrhovno sodišče brez razumne pravne obrazložitve (oziroma brez kakršnekoli obrazložitve) odstopilo od ustaljene sodne prakse, pri čemer se sklicujeta na odločitve Vrhovnega sodišča, in sicer na sklep št. Ips 1/2001, sodbo št. VII Ips 75/2005, sodbo št. VII Ips 208/98, sodbo št. VII Ips 101/2001 in na sodbo Upravnega sodišča št. U 374/93. Odločitev Vrhovnega sodišča naj bi bila nerazumna, ker naj bi prezrla okoliščino, da je v pravnem sistemu pojem DURS v času, ko je bila sprejeta Uredba, pomenil nekaj drugega kot pomeni danes. Navedeni pravici naj bi jima Vrhovno sodišče kršilo tudi s tem, ko naj pri razsojanju ne bi uporabilo jasne določbe 76. člena ZDU-1, iz katere naj bi izhajalo, da gre po vsebini za prenos delovnega mesta, zaradi česar naj ne bi bilo pravne podlage za novo določanje plače oziroma zniževanje dodatkov. Odločitev naj bi bila zato tudi očitno napačna. Kršitev teh dveh pravic utemeljujeta tudi z navedbo, da sta z izpodbijanimi odločitvami neenako in diskriminatorno obravnavani v primerjavi s tistimi davčnimi uslužbenci bivše DURS, ki so po reorganizaciji davčne službe formalno ostali poimenovani z enakim nazivom organa in še naprej, tako kot pritožnici, opravljajo povsem isto delo kot so ga pred tem opravljali v nekdanji DURS, vendar so ohranili vse dodatke. Vrhovno sodišče naj bi kršilo ti dve pravici tudi s tem, ko naj ne bi odgovorilo na njune navedbe o antidatiranju odločbe, o tem, da izpodbijane odločbe niso v skladu z direktivama Evropske unije št. 77/187/EGS in št. 98/50/ES,[1] ter o tem, da gre na podlagi 76. člena ZDU-1 za institut prenosa delovnega mesta. Pravica iz prvega odstavka 23. člena Ustave naj bi jima bila kršena s tem, ker naj jima ne bi bilo zagotovljeno učinkovito sodno varstvo pravice do ohranitve delovnopravnega položaja.

2.Pritožnici oziroma pobudnici hkrati vlagata pobudo, s katero izpodbijata 10. in 16. člen Uredbe o količnikih za določitev osnovne plače in dodatkih zaposlenim v službah Vlade Republike Slovenije in v upravnih organih (v nadaljevanju Uredba). Določbi naj bi urejali dodatke k plači delavcev DURS oziroma davčne službe, ki bi po mnenju pobudnic morali pripadati tudi delavcem, ki opravljajo naloge davčnega organa v okviru Ministrstva za finance (v nadaljevanju MF). Navajata, da so jim bile po prevzemu izdane nove odločbe o razporeditvi v plačilni razred z določitvijo osnovnega količnika in dodatkov k plači. S temi odločbami jim niso bili več priznani dodatki, ki so jih prejemali kot delavci DURS. Pobudnici menita, da ni nobenih razlogov za to, da delavci MF, ki opravljajo popolnoma ista dela in naloge, kot so jih opravljali v okviru DURS, ne bi bili upravičeni do enakih dodatkov kot pripadajo zaposlenim v DURS. Menita, da je vzrok za neenakopravno obravnavanje v izpodbijani Uredbi, ki za delavce MF, ki opravljajo naloge davčnega organa na drugi stopnji, ne predvideva enakih dodatkov kot za delavce DURS. Pobudnici se pri utemeljitvi pobude v celoti sklicujeta na razloge, ki sta jih navedli v obrazložitvi ustavne pritožbe. Dodatno zatrjujeta neskladje izpodbijanih določb s 153. členom in z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Izpodbijana ureditev naj bi bila tudi v neskladju s 76. členom ZDU-1, z delovnopravno zakonodajo in z direktivama Evropske unije št. 77/187/EGS in št. 98/50/ES.

3.Vlada Republike Slovenije v odgovoru navaja, da so po uveljavitvi ZDU-1 zaposleni v DURS, ki so opravljali naloge drugostopenjskega davčnega organa, postali delavci ministrstva. Zato je treba po mnenju Vlade njihovo pravico do plače in elementov, ki plačo sestavljajo, presojati po merilih, ki veljajo za zaposlene v ministrstvu, prav tako, kot je od leta 2003 treba delovna razmerja zaposlenih v državni upravi obravnavati v skladu z določbami Zakona o javnih uslužbencih (Uradni list RS, št. 63/07 – uradno prečiščeno besedilo in 65/08 – ZJU) in ne po določbah Zakona o delovnih razmerjih (Uradni list RS, št. 42/02 in 103/07 – ZDR). Meni, da je bilo v upravnem in sodnem postopku, v katerem so pristojni organi odločali ob upoštevanju ureditve iz 10. in 16. člena Uredbe, udeležencem zagotovljeno enako varstvo pravic, tudi na ta način, da so upravni in sodni organi celostno navedli vse razloge za svojo odločitev ter merila presoje, ki so bila uporabljena pri odločanju. Glede 23. člena Ustave ugotavlja, da pobudnica ne navaja povezave med vsebino določb Uredbe in zatrjevano kršitvijo človekove pravice iz te ustavne določbe. Z izpodbijanima določbama Uredbe naj tudi ne bi bilo poseženo v varovanje človekovih pravic pobudnice, ki so vezane na delo in zaposlovanje, niti v socialno varnost pobudnice, zato naj ne bi bili v neskladju s 66. členom Ustave.

4.Pobudnica v odgovoru na navedbe nasprotne udeleženke vztraja pri očitkih, ki jih je navedla že v pobudi.

B. – I.

5.Ustavno sodišče je pobudi zaradi skupnega obravnavanja in odločanja združilo, ker sta povsem enake vsebine.

6.Z uveljavitvijo 52. člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 108/09 – uradno prečiščeno besedilo – ZSPJS) sta izpodbijani določbi prenehali veljati. Zato Ustavno sodišče lahko odloča o njuni ustavnosti le ob izpolnjenih pogojih iz 47. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZUstS). Ker pobudnici hkrati s pobudo vlagata ustavni pritožbi, s katerima izpodbijata odločitve sodišč, ki temeljijo na izpodbijanih določbah, izkazujeta pravovarstveno potrebo za odločitev o pobudi.

B. – II.

7.Pobudnici navajata, da izpodbijata 10. in 16. člen Uredbe. Iz vsebine pobude izhaja, da sta dejansko sporna le 10. člen in tretja alineja tretjega odstavka 16. člena Uredbe. Omenjeni določbi sta namreč urejali dodatke delavcev DURS oziroma davčne službe, ki bi po mnenju pobudnic morali pripadati tudi delavcem, ki opravljajo naloge davčnega organa v okviru MF. Pri utemeljevanju očitkov o protiustavnosti izpodbijanih določb se sklicujeta na očitke, ki jih uveljavljata v ustavnih pritožbah. Vendar se vsi očitki, razen očitkov glede kršitve drugega odstavka 14. člena in 153. člena Ustave, nanašajo na domnevne kršitve v konkretnem sodnem postopku oziroma na odločitve sodišč v teh postopkih. Zato za presojo Uredbe niso upoštevni.

8.Člen 10 Uredbe je določal, da pripadajo delavcem DURS:

– dodatek v višini 15 % osnovne plače zaradi omejitev, ki izhajajo iz dela, ker ne smejo biti člani uprave ali nadzornega sveta gospodarskih družb ter ne smejo opravljati dejavnosti, ki je nezdružljiva z opravljanjem davčne službe (prva alineja 10. člena);

– dodatek v višini do 30 % osnovne plače zaradi posebnih odgovornosti (druga alineja 10. člena);

– višjim upravnim delavcem tudi dodatek v višini 5 % osnovne plače zaradi posebnih omejitev ter odgovornosti (drugi odstavek 10. člena v zvezi z drugim odstavkom 8. člena Uredbe). Prvi odstavek 16. člena Uredbe je urejal dodatek za delo v upravi, ki po tretjem odstavku tega člena ni pripadal delavcem davčne službe, ki so prejemali dodatek po posebnem zakonu (tretja alineja tretjega odstavka 16. člena Uredbe). Za delavce davčne službe na delovnih mestih v VII. tarifni skupini je predvideval namesto tega dodatek v višini 0,20 količnika.

9.Pobudnici zatrjujeta, da sta bila 10. in 16. člen Uredbe v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave, ker nista določala, da dodatki iz izpodbijanih določb pripadajo tudi delavcem MF, ki odločajo v davčnem postopku na drugi stopnji, saj je na podlagi 76. člena ZDU-1 njihovo delo tudi po reorganizaciji ostalo enako kot je bilo prej, ko so bili zaposleni na DURS.[2] Pobudnici za neskladje 16. člena Uredbe ne navajata razlogov, zato Ustavno sodišče pobude v tem delu ni moglo preizkusiti.

10.Po ustaljeni ustavnosodni presoji splošno načelo enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave zahteva, da zakonodajalec bistveno enake položaje ureja enako. Če zakonodajalec takšne položaje ureja različno, mora za razlikovanje obstajati razumen razlog, ki izhaja iz narave stvari.[3] Iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da normodajalec v mejah svoje pristojnosti določa merila, po katerih bo določene pravne položaje med seboj razlikoval in nanje vezal različne pravne posledice. Tovrstno razlikovanje, s katerim normodajalec zasleduje dopustne cilje, je bistvena sestavina normodajne pristojnosti (sklep št. U-I-310/96 z dne 5. 2. 1998, OdlUS VII, 24; odločba št. U-I-300/97 z dne 12. 11. 1998, Uradni list RS, št. 79/98 in OdlUS VII, 200). Drugi odstavek 14. člena Ustave, po katerem so pred zakonom vsi enaki, ne pomeni, da ne bi smel predpis različno urejati enakih položajev pravnih subjektov, pač pa, da tega ne sme početi samovoljno, brez razumnega in stvarnega (iz narave stvari izhajajočega) razloga. V obravnavanem primeru je treba torej za takšno presojo najprej ugotoviti, ali gre za enake položaje, ki jih je normodajalec uredil različno.

11.Pobudnici primerjata svoj pravni položaj pred reorganizacijo in po reorganizaciji na podlagi 76. člena ZDU-1. Sprememba pravnega položaja v različnih časovnih obdobjih sama po sebi ne pomeni posega v drugi odstavek 14. člena Ustave. Normodajalec namreč nima samo pravice, temveč tudi dolžnost, da pravno ureditev spreminja, če to narekujejo spremenjena družbena razmerja. Načelo prilagajanja prava družbenim razmerjem je eno izmed načel pravne države (2. člen Ustave). To pomeni, da lahko enak pravni položaj pravnih subjektov v različnih zaporednih časovnih obdobjih uredi različno. Drugače pa je v primeru, ko zakonodajalec spremenjeno zakonsko ureditev v relativno kratkem časovnem obdobju ponovno spremeni tako, da uzakoni enako ureditev, ki je veljala pred zadnjo spremembo (glej odločbo št. U-I-69/03 z dne 20. 10. 2005, Uradni list RS, št. 100/05 in OdlUS XIV, 75). Obravnavana ureditev pa ni taka. Zato s tega vidika tudi o enakosti položajev ni mogoče govoriti.

12.Pobudnici neskladja izpodbijane ureditve z drugim odstavkom 14. člena Ustave prav tako ne moreta utemeljiti z navedbami, da bi morali delavci, ki so odločali v davčnem postopku na drugi stopnji, tudi po reorganizaciji zaradi kontinuitete dela ohraniti vse tiste dodatke, do katerih so bili upravičeni pred reorganizacijo. Te navedbe bi bile lahko ustavnopravno pomembne z vidika načela varstva zaupanja v pravo, ki je eno izmed načel pravne države (2. člena Ustave). To načelo posamezniku zagotavlja, da mu država njegovega pravnega položaja ne bo poslabšala brez stvarnega razloga, utemeljenega v prevladujočem javnem interesu. V obravnavanem primeru je do spremembe ureditve dodatkov k plači prišlo zaradi reorganizacije davčnih organov, kar je po oceni Ustavnega sodišča stvaren razlog za spremembo pravne ureditve dodatkov k plači. Zato je očitek o neskladju izpodbijane ureditve z načelom zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave neutemeljen.

13.Navedbe pritožnic je mogoče razumeti tudi v smislu, da je bila izpodbijana ureditev v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave, ker so bili vsebina dela in z njim povezane obremenitve ter odgovornosti davčnega organa prve in druge stopnje v bistvenem tako podobni, da bi morali biti za vse delavce, ki so bili zaposleni pri davčnem organu prve in druge stopnje, določeni enaki dodatki k plači. Kot je bilo že povedano, je na podlagi drugega odstavka 76. člena ZDU-1 leta 2002 prišlo do reorganizacije opravljanja nalog davčnega organa. Navedena zakonska določba je določila, da na področjih, kjer je v zakonu iz prvega odstavka tega člena[4] določeno, da organ v sestavi odloča v upravnem postopku na prvi in na drugi stopnji, najkasneje v šestih mesecih od uveljavitve tega zakona prevzame odločanje na drugi stopnji pristojno ministrstvo; ministrstvo prevzame tudi delavce ter ustrezne pravice proračunske uporabe, prostore, opremo in dokumentacijo. Od prevzema nalog po tem odstavku se za davčni organ po Zakonu o davčnem postopku (Uradni list RS, št. 18/96 in nasl. – ZDavP) šteje tudi pristojno ministrstvo. To pomeni, da so zaposleni na DURS, ki so odločali v davčnem postopku na drugi stopnji, s prevzemom po drugem odstavku 76. člena ZDU-1, postali delavci MF. To pa hkrati pomeni, da so opravljali delo pod pogoji, ki so bili določeni pri "drugem delodajalcu" (državnem organu). Zato ne gre za primerljive položaje. Zgolj to, da so vsi opravljali delo na davčnem področju, še ne utemeljuje enakosti pravnih položajev. Pobudnici sta po pravnem položaju delavki MF in se lahko primerjata z drugimi delavci, ki so prav tako zaposleni na MF oziroma na drugih ministrstvih. Drugačna ureditev, ki bi veljala samo za delavce MF, ki odločajo v davčnih zadevah, bi v primerjavi z ureditvijo, ki velja za druge delavce ministrstev, pomenila nedopustno različno urejanje, če zanj ne bi obstajal razumen razlog. Da bi bilo področje odločanja o davčnih zadevah razumen razlog za različno ureditev, pa pobudnici ne zatrjujeta. Glede na navedeno so tudi navedbe o neskladju izpodbijane ureditve z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave s tega vidika očitno neutemeljene.

14.Pobudnici zatrjujeta tudi, da sta izpodbijani določbi v neskladju s 76. členom ZDU-1, ker naj bi iz te zakonske določbe izhajalo, da bi morali delavci DURS, ki so na podlagi te zakonske določbe prešli na MF, ohraniti vse pravice iz delovnega razmerja, vključno z dodatki k plači. Člen 76 ZDU-1 ni urejal pravic delavcev iz dela zaradi prevzema na MF. Zato so navedbe o nezakonitosti izpodbijanih določb očitno neutemeljene. Posledično pa je neutemeljen tudi očitek o neskladju izpodbijanih določb s 153. členom Ustave.

15.Očitek o neskladju izpodbijanih določb z delovnopravno zakonodajo je pavšalen, zato ga Ustavno sodišče ni moglo preizkusiti.

16.Neutemeljene so tudi navedbe pobudnic o neskladju izpodbijanih določb z direktivama Evropske unije št. 77/187/EGS in št. 98/50/ES. Direktivi namreč ne veljata za delavce, ki so zaposleni v državnih organih, temveč za zaposlene v zasebnem sektorju.

17.Ker je pobuda očitno neutemeljena, jo je Ustavno sodišče zavrnilo (1. točka izreka).

B. – III.

18.Ustavno sodišče ustavnih pritožb ni sprejelo v obravnavo, ker zatrjevane kršitve človekovih pravic ali temeljnih svoboščin niso podane (2. in 3. točka izreka).

C.

19.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi drugega odstavka 26. člena in drugega odstavka 55.b člena ZUstS v sestavi: predsednik Jože Tratnik ter sodnice in sodniki mag. Marta Klampfer, mag. Miroslav Mozetič, dr. Ernest Petrič, Jasna Pogačar, mag. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Pri odločanju sta bila izločena sodnica mag. Marija Krisper Kramberger in sodnik dr. Mitja Deisinger. Sklep je sprejelo glede 1. točke izreka soglasno, razen v delu, ki se nanaša na 10. člen izpodbijanega predpisa, v katerem je odločilo s šestimi glasovi proti enim, glede 2. in 3. točke izreka pa s šestimi glasovi proti enim. Proti je glasovala sodnica Sovdat.

Jože Tratnik Predsednik

[1]Council Directive 77/187/EEC of 14 February 1977 on the approximation of the laws of the member States relating to the safeguarding of employees rights in the event of transfers of undertakings, businesses or parts of businesses.

Council Directive 98/50/EC of 29 June 1998 amending Directive 77/187/EEC on the approximation of the laws of the member States relating to the safeguarding of employees rights in the event of transfers of undertakings, businesses or parts of businesses.

[2]Tem so pripadali na podlagi 8. člena Uredbe naslednji dodatki:

– dodatek v višini 15 % osnovne plače zaradi omejitev, ki izhajajo iz dela kot višji upravni delavki, ki poleg svojega dela ne smejo opravljati dejavnosti v gospodarskih družbah ali opravljati enaka oziroma podobna dela, kot jih opravljajo na svojem delovnem mestu, pri drugem organu ali organizaciji (prva alineja prvega odstavka 8. člena Uredbe) in

– dodatek zaradi posebnih obremenitev in odgovornosti v višini 20 % osnovne plače (druga alineja prvega odstavka 8. člena Uredbe).

Razlika je torej v višini dodatka zaradi posebnih omejitev in odgovornosti ter v dodatnem dodatku iz tega naslova in v količniku za delo v javni upravi.

[3]Npr. odločba št. U-I-68/04 z dne 6. 4. 2006, Uradni list RS, št. 45/06 in OdlUS XV, 26.

[4]Prvi odstavek 76. člena ZDU-1 je določal: "Z dnem uveljavitve tega zakona prenehajo veljati zakonske določbe, ki določajo organe in organizacije v sestavi ministrstev ter urejajo njihova razmerja do ministrstev in njihovo notranjo organizacijo, razen določb Zakona o obrambi (Uradni list RS, št. 82/94, 44/97, 87/97, 13/98 – odločba US, 87/2001 ZMatD in 47/2002)."