18. 4. 2002

S K L E P

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobud Krajevne skupnosti Šentrupert, Petra Freliha iz Šentruperta in Andreja Benkoviča iz Bogojine na seji dne 18. aprila 2002

sklenilo:

Pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti 13. in 13.a člena Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93, 57/94, 14/95, 63/95 - obv. razl., 26/97, 10/98, 74/98 in 72/2000) se zavrnejo.

Obrazložitev

A.

1.Pobudniki izpodbijajo določbe 13. in 13.a člena Zakona o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZLS). Navajajo, da so izpodbijane določbe ZLS v popolnem nasprotju z določbo 12. člena ZLS, ki naj bi opredeljevala temeljni kriterij za oblikovanje občine. Kriteriji, kot jih določata 13. in 13.a člen, bi po njihovem mnenju morali biti skladni s temeljnim kriterijem iz 12. člena ZLS. Pobudnik Andrej Benkovič predlaga tudi začasno zadržanje izvrševanja izpodbijanih določb ZLS.

2.Dalje navajajo, da so izpodbijane določbe v neskladju s 14., 138., 139., 140. in 142. členom Ustave. Neskladje s 14. členom Ustave naj bi bilo v tem, da kriteriji za ustanovitev občine (13. in 13.a člen ZLS) povzročajo neenakopravnost državljanov pred zakonom. Tisti državljani, ki prebivajo v predelih občine, kjer niso zagotovljeni pogoji, kot jih za ustanovitev nove občine zahteva Zakon, po njihovem mnenju ne morejo uresničevati pravice do lokalne samouprave, saj ne morejo ustanoviti samostojne občine na takem območju. Tako stanje naj bi bilo posledica neenakomernega razvoja vseh delov občine v preteklosti. Posledica te neenakopravnosti je tudi kršitev 138. in 139. člena Ustave, ki zagotavljata vsem pravico do uresničevanja lokalne samouprave, s tem pa tudi kršitev prvega odstavka 140. člena Ustave, ki zagotavlja, da občine samostojno urejajo zadeve lokalnega pomena. Kršitev 140. in 142. člena naj bi bila podana zato, ker odrekanje možnosti ustanoviti lastno občino, pomeni tudi odrekanje možnosti pridobivanja finančnih sredstev iz državnega proračuna.

3.Izpodbijane določbe naj bi bile v neskladju z Evropsko listino o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 57/96, MP, št. 15/96 - v nadaljevanju MELLS), zlasti z določbami 4. in 9. člena.

Državni zbor v odgovoru navaja, da je pobuda neutemeljena.

Poudarja, da sta bila izpodbijana člena ZLS sprejeta zaradi zahtev iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-144/94 z dne 15. 7. 1994 (Uradni list RS, št. 45/94 in OdlUS II, 95), po kateri bi moral Državni zbor določiti enotne kriterije ter primere in pogoje za odstopanje od njih. V isti odločbi je Ustavno sodišče opredelilo tudi osrednje prvine ustavne zasnove občine, ki jih je Državni zbor upošteval pri določanju kriterijev. Poudarja, da je Ustavno sodišče že presodilo, da so določbe 13. in 13.a člena skladne z Ustavo (odločba št. U-I-234/94 z dne 16. 2. 1996, Uradni list RS, št. 14/96 in OdlUS V, 17 ter odločba št. U- I-119/98 z dne 17. 4. 1998, Uradni list RS, št. 35/98 in OdlUS VII, 77). Meni, da izpodbijane določbe niso v neskladju z MELLS. O navedbah v pobudi je vsebinsko enako mnenje posredovala tudi Vlada.

B. - I.

5.Ustavno sodišče je zaradi skupnega obravnavanja in odločanja združilo pobude Krajevne skupnosti Šentrupert, Petra Freliha in Andreja Benkoviča.

6.Pobudniki izkazujejo pravni interes po 24. členu Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju ZUstS). Krajevna skupnost Šentrupert je začela postopek za ustanovitev nove občine, pobudnik Peter Frelih je krajan te krajevne skupnosti, pobudnik Andrej Benkovič pa je krajan Krajevne skupnosti Bogojina, ki je tudi začela postopek za ustanovitev nove občine (glej odločbo št. U-I-183/94 z dne 9. 11. 1994, Uradni list RS, št. 73/94 in OdlUS III, 122).

B. - II.

7.Izpodbijana člena se glasita:

"13. člen Občina mora biti sposobna zadovoljevati potrebe in interese svojih prebivalcev in izpolnjevati druge naloge v skladu z zakonom. Šteje se, da je občina sposobna na svojem območju zadovoljevati potrebe in izpolnjevati naloge iz prejšnjega odstavka, če so zagotovljeni naslednji pogoji: - osemletno šolanje (popolna osnovna šola); - primarno zdravstveno varstvo občanov (zdravstveni dom ali zdravstvena postaja); - preskrba z življenjskimi potrebščinami (trgovina z živili in mešanim blagom); - komunalna opremljenost (oskrba s pitno vodo, odvajanje in čiščenje odpadnih voda, oskrba z električno energijo);

- poštne storitve; - finančne storitve hranilnice ali banke; - knjižnica (splošno izobraževalna ali šolska); - prostori za upravno dejavnost lokalnih skupnosti.

13.a člen

Občina ima najmanj 5 000 prebivalcev. Zaradi geografskih, obmejnih, narodnostnih, zgodovinskih ali gospodarskih razlogov sme imeti občina izjemoma tudi manj kot 5 000 prebivalcev. Pri ustanavljanju občin se morajo kriteriji iz 13. in 13.a člena upoštevati kot celota.

B. - III.

8.Ustavno sodišče je že v več svojih odločbah opredelilo osrednje prvine ustavne zasnove občine. Tako je občino opredelilo kot temeljno lokalno skupnost, katere ustavno zasnovo pogojujejo (1) skupne potrebe in interesi (2) prebivalcev (3) enega ali več naselij, (4) ki sodelujejo pri upravljanju javnih zadev lokalne (krajevne) narave (5) samostojno, se pravi samoupravno v razmerju do države. Občina je torej življenjska skupnost ljudi, ki prebivajo na območju enega ali več vzajemno povezanih naselij.

Zanjo je posebej značilna ozemeljska povezanost, na podlagi katere se oblikuje tudi mreža medosebnih in sosedskih odnosov ter zavest o pripadnosti občini kot temeljni teritorialni skupnosti. Skupne potrebe in interesi prebivalcev enega ali več naselij motivirajo njihovo sodelovanje pri samoupravnem, se pravi v razmerju do države relativno samostojnem upravljanju javnih zadev lokalne (krajevne) narave. Ustavna koncepcija občine tudi predpostavlja, da bo občina glede na število svojih prebivalcev in druge okoliščine sposobna samostojno opravljati lokalne zadeve.

9.Ustavno sodišče se je že opredelilo tudi do določb 13. in 13. a člena ZLS (odločba št. U-I-183/94, odločba št. U-I-234/94 in odločba št. U-I-119/98).

10.Tako iz odločb št. U-I-183/94 in št. U-I-119/98, v katerih je Ustavno sodišče presojalo, ali je Državni zbor v postopku za ustanovitev občin spoštoval z Ustavo in z zakonom (gre za 13. in 13.a člen ZLS) določene pogoje za ustanovitev občine, izhaja, da je imel zakonodajalec pravico z zakonom predpisati pogoje in da predpisani pogoji niso v neskladju z Ustavo oziroma ustavno zasnovo občine. V obrazložitvi odločbe št. U-I-183/94 je Ustavno sodišče navedlo: "Ustava pooblašča zakonodajalca, da z zakonom ustanovi občine in določi njihova območja. Državni zbor je z ZLS določil pogoje za ustanovitev občine ter se zavezal, da jih bo pri ustanavljanju občin upošteval kot celoto. Kriterij števila prebivalcev, od katerega so možne izjeme, nima absolutne, ampak relativno veljavo in ga je zato treba upoštevati v okviru celote pogojev za ustanovitev občine ter na podlagi ustavne zasnove občine kot samoupravne lokalne skupnosti." Podobno stališče izhaja tudi iz odločbe št. U-I-119/98. Iz nje izhaja, da je Ustavno sodišče štelo pogoje iz 13. člena ZLS kot skladne z Ustavo, čeprav je v obrazložitvi navedlo, da jih ni treba razumeti zgolj v pomenu absolutnega institucionalnega pogoja.

11.V odločbi št. U-I-234/94 je Ustavno sodišče ugotovilo, da 13.a člen ZLS ni v neskladju s 139. členom Ustave. V njeni obrazložitvi je navedlo: "Ustava v skladu z načelom, da je v Sloveniji zagotovljena lokalna samouprava, zagotavlja obstoj samoupravnih lokalnih skupnosti. Vendar to ne pomeni, da zakonodajalec ne bi smel določiti kriterijev (pogojev) in postopka za ustanovitev občin. Ustavno sodišče je ob razveljavitvi prvotnega 13. člena ZLS v obrazložitvi odločbe celo izrecno opozorilo zakonodajalca, da mora določiti enotne kriterije za ustanovitev občin ter primere in pogoje za odstopanje od njih, in sicer zato, da v postopku uvajanja lokalne samouprave ne bi prišlo do nastanka funkcionalno neprimerljivih občin. Ustavno sodišče je v obrazložitvi navedene odločbe tudi poudarilo, da je število prebivalcev pomemben element lokalne skupnosti. Število prebivalcev občine mora biti takšno, da omogoča izvajanje lokalne samouprave. Občina s premajhnim številom prebivalcev ne more zagotoviti učinkovitega izvajanja javnih nalog lokalnega pomena.

B. - IV.

12.Iz navedenih odločb Ustavnega sodišča izhaja, da je Ustavno sodišče štelo v ZLS opredeljene kriterije za ustanovitev občin ter izjeme in merila za njihovo uporabo za skladne z ustavno zasnovo lokalne samouprave.

13.Iz pobud izhaja, da pobudniki menijo, da 138. člen Ustave zagotavlja prebivalcem Slovenije pravico do lastne občine in da Državni zbor zato ne bi smel določiti pogojev (kriterijev) za njihovo ustanovitev. Zato naj bi v 13. in 13.a členu ZLS opredeljeni kriteriji onemogočali ustanovitev lastne občine in s tem samostojno urejanje lokalnih zadev ter pridobivanje sredstev iz državnega proračuna, kar naj bi postavljalo prebivalce zaostalejših predelov države v neenakopraven položaj. Ustanovitev občine je sicer bistven pogoj za uresničevanje lokalne samouprave, vendar glede na stališče Ustavnega sodišča, to ne pomeni, da zakonodajalec ne bi smel določati pogojev in kriterijev za njihovo ustanovitev. Tako iz ustavne zasnove občine (drugi odstavek 139. člena, prvi odstavek 140. člena in 142. člen) kakor iz določb MELLS (prvi odstavek 3. člena) izhaja, da je lokalna samouprava pravica in sposobnost lokalnih oblasti, da urejajo skupne lokalne zadeve. Pogoji in kriteriji iz ZLS pa sledijo prav temu cilju - občina mora biti sposobna urejati lokalne zadeve. Zato izpodbijane določbe ZLS ne onemogočajo uresničevanja lokalne samouprave, temveč opredeljujejo pogoje za ustanovitev občine tako, da bo bodoča občina lahko uresničevala skupne potrebe in interese občanov, ki so v pristojnosti občine, in to v kar največji možni meri z lastnimi finančnimi viri. Prav tako ni namen ustanavljanja občin odpravljanje demografskih, gospodarskih in podobnih neskladij med različnimi predeli države oziroma večje občine.

Glede na navedeno je očitno, da določbe 13. in 13.a člena niso v neskladju z določbami 14., 138. in 139. člena ter z določbami prvega odstavka 140. člena in s 142. členom Ustave.

14.Pobudniki zatrjujejo, da so izpodbijane določbe ZLS v neskladju z določbami MELLS. Pri tem ne navajajo, v čem naj bi bilo zatrjevano neskladje. Vendar je ob ugotovitvi, da izpodbijane določbe ZLS niso v neskladju z ustavno zasnovo občine, in ob dejstvu, da je Ustavno sodišče že ocenilo, da je Republika Slovenija v Ustavo prevzela koncept lokalnih skupnosti, kot jih predvideva MELLS (odločba št. U-I-144/94 z dne 15. 7. 1994, Uradni list RS, št. 45/94 in OdlUS III, 95), mogoče zaključiti, da je pobuda tudi v tem delu očitno neutemeljena.

15.Pobudniki zatrjujejo neskladje med 12. in 13. členom ter 13.a členom ZLS. Ustavno sodišče ni pristojno ocenjevati medsebojne skladnosti zakonov ali zakonskih norm, če pri tem ne gre za takšna nasprotja znotraj pravnega reda, ki kršijo načela pravne države (2. člen Ustave). V konkretnem primeru za takšno nasprotje ne gre. Sicer pa je določba 12. člena ZLS po vsebini enaka določbi drugega odstavka 139. člena Ustave. Ta ustavna določba predstavlja izhodišče opredelitve ustavne zasnove občine (glej 8. točko obrazložitve).

16.Ustavno sodišče je pobude kot očitno neutemeljene zavrnilo.

C.

17.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi drugega odstavka 26. člena ZUstS in na podlagi prve alineje 52. člena Poslovnika Ustavnega sodišče Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 49/98) v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam-Lukić ter sodnici in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, Franc Testen in dr. Lojze Ude. Sklep je sprejelo soglasno.

P r e d s e d n i c a dr. Dragica Wedam-Lukić