Jedro

V obravnavani zadevi je treba presoditi zakonitost spornega razpisnega pogoja in s tem izpodbijane odločitve, ki temelji na stališču, po katerem bi tožnik prednostno pravico iz sedmega odstavka 47. člena ZG lahko uveljavil, če bi na poziv Sklada kmetijsk8ih zemljišč in gozdov ponudil enako ali več od najboljšega ponudnika. Pri razlagi obravnavane prednostne pravice je pomembno, da je ta dana le določenemu krogu fizičnih oseb, tj. kmetom, ki aktivno gospodarijo na kmetiji v gorskem oziroma hribovitem svetu z omejenimi možnostmi gospodarjenja. Gre namreč za gozdove v gorskem in hribovitem svetu in le za koncesije na teh gozdovih ZG določa prednostno pravico omenjenemu krogu fizičnih oseb. Poleg tega lahko te osebe prednostno pravico uveljavljajo le na podlagi posamičnega programa ohranjanja kmetij, ki je osnova za pripravo Programa ohranjanja kmetij in podeželja v gorskem in hribovitem svetu z omejenimi možnostmi gospodarjenja in če izkažejo, da imajo znanje in tehnične možnosti, da bodo koncesijo tudi izvajali. Namen zakonodajalca je torej očiten že iz samega besedila sedmega in osmega odstavka 47. člena ZG. Zato je po presoji sodišča dodatno pogojevanje prednostne pravice z usklajevanjem cene v nasprotju z zakonsko določbo, ki ureja to pravico.

Izrek

Tožbi se ugodi tako, da se odločba Sklada kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije št. 21-524/2012-013-30-SRO z dne 7. 9. 2012 odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

Obrazložitev

Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije (v nadaljevanju Sklad) je z izpodbijano odločbo A. z. o. o., za 10 let podelil koncesijo za izkoriščanje gozdov na tam navedenih zemljiščih v lasti Republike Slovenije, to je za sklop št. 13 koncesijskih površin iz javnega razpisa št. 294/2012, objavljenega v Uradnem listu dne 8. 6. 2012. Koncesionar bo koncesijo izvajal v skladu s koncesijsko pogodbo, s katero nastane koncesijsko razmerje.

Iz obrazložitve je razvidno, da je bil tožnik kot fizična oseba - kmet eden izmed ponudnikov, da pa je najvišjo ponudbo za navedeni sklop dala A. z. o. o. in da tožnik na poziv za dopolnitev ponudbe oz. možnosti uveljavljanja prednostne pravice iz 47. člena Zakona o gozdovih (v nadaljevanju ZG), v vlogi, ki je prispela 20. 7. 2012, ni dal nove ponudbe. Stališče glede načina upoštevanja prednostne pravice Sklad utemeljuje s sklicevanjem na 5. člen Uredbe o koncesiji za izkoriščanje gozdov v lasti Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 98/10), ki določa, da je merilo za izbiro koncesionarja višina koncesijske dajatve, pri čemer imajo prednost tisti prijavitelji, ki ponudijo višjo koncesijsko dajatev.

Drugostopenjski organ je s 1. točko izreka odločbe št. 041-106/2012/4 z dne 7. 5. 2013 zavrnil tudi tožnikovo pritožbo zoper izpodbijano odločbo Sklada. Pojasnjuje, da je Vlada republike Slovenije Uredbo o koncesiji za izkoriščanje gozdov v lasti Republike Slovenije sprejela na podlagi 165. člena Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1) ter 10.a člena Zakona o Skladu kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije (v nadaljevanju ZSKZG) in ne na podlagi ZG. Ugotavlja, da je način uveljavljanja predkupne pravice določen v obravnavanem javnem razpisu za dodelitev koncesije, ki v 6. točki določa, da ima prednost ponudnik, ki ponudi najvišjo koncesijsko dajatev, kar je v skladu s 5. členom Uredbe. Tožniku je bila dana možnost, da bi svojo ponudbo zvišal tako, da bi bila enaka najvišji ponujeni vrednosti koncesijske dajatve za ta sklop. Ker tožnik tega ni storil, se je po mnenju drugostopenjskega organa koncesija pravilno podelila A., tj. ponudniku z najvišjo ponudbeno ceno.

Tožnik se z navedeno odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da zaradi pretirano visokih cen večina kmetij ni mogla uveljaviti prednostne pravice pri podelitvi koncesij. Nasprotuje merilu, po katerem se ocenjuje ponudbo na podlagi ponujene cene za eno leto koriščenja gozdov, namesto za celotno desetletno obdobje. Meni, da je ta kriterij nezakonit, omogoča nepravilnosti in spodbija korupcijo.

Pojasnjuje, da se je na razpis prijavil kot fizična oseba – kmet, ki aktivno gospodari na kmetiji, ki se nahaja v območju z omejenimi možnostmi za gospodarjenje, in da je vključen v Program ohranjanja kmetij in podeželja v gorskem in hribovitem svetu z omejenimi možnostmi gospodarjenja (v nadaljevanju Program). Zato meni, da bi ga moral Sklad upoštevati kot prednostnega upravičenca iz sedmega odstavka 47. člena ZG. Zatrjuje, da niti Uredba niti obravnavani javni razpis nista sledila zahtevam iz tega člena ZG, po katerih so do podelitve koncesije upravičeni le kmetje, katerih kmetije so v Programu. Namen ZG naj bi bil dati prednost aktivnim kmetom na območju z omejenimi možnostmi za kmetovanje in s tem zaščita teh območij. Drugačna razlaga naj bi bila nezakonita in nelogična ob splošno znanem dejstvu, da je v konkurenci med fizično in pravno osebo zaradi večje ekonomske moči pravna oseba vedno v prednosti. Tožnikovo stališče naj bi potrjevala tudi dopolnitev 5. člena Uredbe (Uradni list RS, št. 98/12), ki naj bi jo Vlada Republike Slovenije sprejela zaradi boljšega izvajanja 47. člena ZG. Opozarja tudi, da v konkretnem primeru za uveljavljanje prednostne pravice ni mogoča smiselna uporaba določb Obligacijskega zakonika glede predkupne pravice. Meni namreč, da iz določb 47. člena ZG izhaja, da namen zakonodajalca ni omogočiti Skladu največji možni finančni izplen.

Sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi in ugotovi, da je upravičen do koncesije za izkoriščanje gozdov na zemljiščih v lasti Republike Slovenije za sklop št. 13 koncesijskih površin iz javnega razpisa št. 294/2012, podrejeno predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi ter zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje z navodilom, da je na podlagi sedmega odstavka 47. člena ZG upravičen do koncesije, v obeh primerih pa naj določbe javnega razpisa št. 294/2012 in Uredbe glede določitve koncesionarja šteje za nezakonite. Predlaga še, naj sodišče naloži toženki povrnitev stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka v odgovoru na tožbo povzema besedilo 47. člena ZG in 5. člena Uredbe, kot je veljalo v času izdaje javnega razpisa. Poudarja, da je bila sprememba uveljavljena po izdaji izpodbijane odločbe. Meni, da Uredba kot izvedbeni predpis tudi pred uveljavitvijo spremembe ni bila neustavna in nezakonita, saj se je uveljavljanje prednostne pravice iz 47. člena ZG zagotovilo s smiselno uporabo splošnih obligacijsko pravnih predpisov o predkupni pravici.

Tožba je bila poslana tudi A. z. o. o., kot prizadeti stranki v tem upravnem sporu, vendar ta nanjo ni odgovorila.

Tožba je utemeljena.

Predmet razpisa št. 294/2012, ki ga je Sklad objavil v Uradnem listu RS št. 43/12, je bil izbor najugodnejših ponudnikov za sklenitev koncesijske pogodbe o izkoriščanju gozdov v lasti Republike Slovenije, ki ležijo v gorskem in hribovitem svetu.

Prednostno pravico pri dodelitvi koncesije za izkoriščanje teh gozdov določa sedmi odstavek 47. člena ZG. Tako se v skladu s to določbo prednostna pravica pri podelitvi koncesije za izkoriščanje gozdov v lasti Republike Slovenije podeli fizični osebi, ki je kmet v skladu s predpisi, ki urejajo promet s kmetijskimi zemljišči in aktivno gospodari na kmetiji v gorskem oz. hribovitem svetu z omejenimi možnostmi gospodarjenja. Poleg teh pogojev pa mora navedena oseba izpolnjevati še pogoje iz osmega odstavka istega člena: da bo koncesijo izvajal v okviru svojega kmetijskega gospodarstva; da bo zagotovil potrebna tehnična sredstva in da ima strokovna znanja za izvajanje koncesije; lastni in s koncesijo pridobljeni gozdovi pa morajo predstavljati zaokroženo celoto in ne smejo presegati 200 ha.

V obravnavani zadevi med strankami ni sporno, da je tožnik oddal ponudbo za izvajanje koncesije za sklop št. 13 koncesijskih površin iz navedenega javnega razpisa. Prav tako ni sporno, da ni ponudil najvišje cene, oz. ni dal nove ponudbe z vsaj enako ceno, kot jo je ponudila A. z. o. o. Sporno je, ali je merilo za oceno ponudb iz 6. točke javnega razpisa, po katerem lahko prednostni upravičenec prednostno pravico uveljavi le, če na poziv Sklada poda novo ponujeno ceno, ki mora dosegati najvišjo ponujeno vrednost koncesijske dajatve, zakonito.

V upravnem sporu se sicer ne presoja primernosti ali ustreznosti posameznega merila iz javnega razpisa, predmet presoje pa je vsekakor lahko skladnost javnega razpisa, njegove vsebine, pogojev, kriterijev oziroma meril z zakonom (tako tudi Vrhovno sodišče v sodbi I Up 33/2013 z dne 13. 6. 2013). Tako sodišče v upravnem sporu ob presoji zakonitosti izpodbijane odločbe presoja tudi zakonitost javnega razpisa, ki je podlaga za njeno izdajo (tako stališče izhaja tudi iz odločbe Ustavnega sodišča U-I-98/99 z dne 16. 7. 1999).

V obravnavani zadevi je torej treba presoditi zakonitost spornega razpisnega pogoja iz 6. točke razpisa in s tem izpodbijane odločitve, ki temelji na stališču, po katerem bi tožnik prednostno pravico iz sedmega odstavka 47. člena ZG lahko uveljavil, če bi na poziv Sklada ponudil enako ali več od najboljšega ponudnika.

Po presoji sodišča ta sporni pogoj iz besedila te zakonske določbe ne izhaja. Navedena določba namreč daje prednostno pravico pri dodelitvi koncesije za izkoriščanje gozdov v gorskem oziroma hribovitem svetu kmetom, če izpolnjujejo pogoje iz sedmega in osmega odstavka. To pomeni, da daje prednostno pravico omejenemu krogu kmetov v primerjavi z drugimi udeleženci razpisa, ki teh pogojev ne izpolnjujejo. Prednostno pravico jim daje celo pred dosedanjimi koncesionarji, ki bi sicer lahko na podlagi 17. člena ZSKZG uveljavljali prednostno pravico pri podeljevanju koncesij pod enakimi pogoji. To pomeni, da sedmi odstavek ureja prednostno pravico teh oseb ne glede na ponujeno ceno, kar dopušča tudi ZVO-1, ki sistemsko ureja koncesije na naravnih dobrinah (možnost podelitve brezplačne koncesije po devetem odstavku 164. člena). Obravnavani razpis sicer ni tak, saj kot merilo določa višino ponujene koncesijske dajatve, iz predložene razpisne dokumentacije pa je razvidno, da bi bila nesprejemljiva ponudba po ceni, ki ne bi dosegla realne vrednosti koncesijske dajatve.

Pri razlagi obravnavane prednostne pravice je pomembno, da je ta dana le določenemu krogu fizičnih oseb, tj. kmetom, ki aktivno gospodarijo na kmetiji v gorskem oziroma hribovitem svetu z omejenimi možnostmi gospodarjenja. Gre namreč za gozdove v gorskem in hribovitem svetu in le za koncesije na teh gozdovih ZG določa prednostno pravico omenjenemu krogu fizičnih oseb.

Poleg tega lahko te osebe prednostno pravico uveljavljajo le na podlagi posamičnega programa ohranjanja kmetij, ki je osnova za pripravo Programa ohranjanja kmetij in podeželja v gorskem in hribovitem svetu z omejenimi možnostmi gospodarjenja in če izkažejo, da imajo znanje in tehnične možnosti, da bodo koncesijo tudi izvajali. Namen zakonodajalca je torej očiten že iz samega besedila sedmega in osmega odstavka 47. člena ZG. Zato je po presoji sodišča dodatno pogojevanje prednostne pravice z usklajevanjem cene v nasprotju z zakonsko določbo, ki ureja to prednostno pravico.

Ker je določba sedmega odstavka 47. člena ZG veljala že v času objave obravnavanega javnega razpisa in v času odločanja o podelitvi koncesije, bi jo organ moral upoštevati tako pri določanju razpisnih pogojev kot pri izbiri koncesionarja, ne glede na to, da se besedilo 5. člena Uredbe nanjo (še) ni nanašalo. Tudi upravni organi so namreč v skladu z drugim odstavkom 120. člena Ustave vezani na zakon, zato uporabe njegovih določb ne morejo zavrniti zgolj s sklicevanjem na določbe Uredbe.

Na drugačno stališče ne more vplivati niti okoliščina, da je bila Uredba izdana na podlagi 165. člena ZVO-1 in 10.a člena ZSKZG in ne na podlagi določb ZG. Uredba kot podzakonski predpis ne sme biti v nasprotju z nobenim zakonom, ne le s tistim, na podlagi katerega je bila izdana (tretji odstavek 153. člena Ustave). Enako seveda velja tudi za določbe javnih razpisov.

To pomeni, da je obravnavano merilo v nasprotju z zakonsko določbo, ki ureja prednostno pravico fizičnih oseb iz sedmega odstavka 47. člena ZG. Ker že navedeno zadošča za sklep, da je bilo sporno merilo iz razpisa nezakonito, zaradi česar je nezakonita tudi izpodbijana odločba, se sodišče ni spuščalo v presojo ostalih tožbenih navedb in je tožbi glede na tožbene predloge ugodilo tako, da je odpravilo izpodbijano odločbo (4. točka prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1) ter zadevo vrnilo organu prve stopnje v ponoven postopek (tretji odstavek 64. člena ZUS-1) v katerem je organ vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka (četrti odstavek 64. člena ZUS-1). Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, saj dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo izpodbijanega upravnega akta, med strankami ni sporno.

Sodišče v tej zadevi ni odločalo v sporu polne jurisdikcije, saj v konkretnem primeru za to niso izpolnjeni pogoji iz prvega odstavka 65. člena ZUS-1: podatki postopka tega ne omogočajo, tožnik težko popravljive škode niti ne zatrjuje, narava stvari v danih okoliščinah konkretnega primera pa tudi ne zahteva odločanja sodišča o podelitvi koncesije za izkoriščanje gozdov.

Tožnik je zahteval povračilo stroškov tega upravnega spora, ki pa jih v tožbi ni opredelil. Sodišče zato toženki ni moglo naložiti povračila stroškov, saj ni razvidno, da bi tožniku poleg plačane sodne takse za postopek v višini 148,00 EUR nastali še kateri drugi stroški. Plačana sodna taksa bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c taksne tarife Zakona o sodnih taksah, ZST-1).