18. 10. 2012

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem z zahtevo skupine poslank in poslancev Državnega zbora Republike Slovenije, na seji 18. oktobra 2012

sklenilo:

Zahteva za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka o upravljanju s kapitalsko naložbo Republike Slovenije v NLB, d. d. (Uradni list RS, št. 47/12) in Odloka o upravljanju s kapitalsko naložbo Republike Slovenije v NKBM, d. d. (Uradni list RS, št. 47/12) se zavrže.

OBRAZLOŽITEV

1.Predlagatelji izpodbijajo v izreku tega sklepa navedena akta. Navajajo, da so norme oziroma posamezne sestavine norm obeh aktov tako nedoločne in nekonkretizirane, da jih ni mogoče izvajati brez škode za pravno varnost. Zato naj bi bilo kršeno načelo določnosti in jasnosti pravnih predpisov iz 2. člena Ustave. Menijo, da bi moral Državni zbor ob njunem sprejetju določiti, katera ravnanja mora opraviti oziroma izvršiti Vlada Republike Slovenije v zvezi s posamezno kapitalsko naložbo Republike Slovenije (v nadaljevanju RS), ne pa na Vlado prenesti odločanje o tem, kaj je treba storiti v posameznem primeru, saj je to pristojnost Državnega zbora. Zato naj bi šlo za nedopusten bianco prenos pooblastila Vladi. Navajajo tudi, da sta izpodbijana odloka nezakonita in v neskladju s 153. členom Ustave, saj iz njunih prilog ne izhaja, kakšne bodo finančne, gospodarske in socialne posledice ukrepa, s čimer naj ne bi bilo zadoščeno zakonski zahtevi po ekonomski utemeljenosti ukrepa, določeni v 7. členu Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o upravljanju kapitalskih naložb Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 22/12 – v nadaljevanju ZUKN-C).

2.Po 160. členu Ustave in prvem odstavku 21. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZUstS) Ustavno sodišče presoja skladnost zakonov z Ustavo ter skladnost drugih predpisov in splošnih aktov, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil, z Ustavo in zakoni. Odločitev o tem, ali zadeva spada v pristojnost Ustavnega sodišča oziroma ali sta bila kršena 2. in 153. člen Ustave, je odvisna od pravne narave izpodbijanega akta. Ustavno sodišče je že večkrat ocenjevalo, ali in pod kakšnimi pogoji je treba nek akt šteti za predpis, pri čemer je bil pri presoji podzakonskih aktov ključen materialni kriterij. Tako je Ustavno sodišče v več odločbah sprejelo stališče, da je, ne glede na (ne)izpolnjevanje formalnih pogojev, treba šteti za predpis akt, v katerem so vsebovane splošne in abstraktne pravne norme, s katerimi se urejajo pravice in obveznosti pravnih subjektov, ali če bi norme iz tega akta navzven povzročale pravne učinke (tako v odločbi št. U-I-87/96 z dne 16. 7. 1998, Uradni list RS, št. 56/98, in OdlUS VII, 145, sklepu št. U-I-110/95 z dne 26. 11. 1998, OdlUS VII, 210, odločbi št. U-I-411/98 z dne 6. 5. 1999, Uradni list RS, št. 41/99, in OdlUS VIII, 87, sklepu št. U-I-244/99 z dne 9. 12. 1999, OdlUS IX, 157, sklepu št. U-I-95/01 z dne 21. 6. 2001, OdlUS X, 127, odločbi št. U-I-291/02 z dne 12. 12. 2002, Uradni list RS, št. 3/03 in 6/03 – popr., in OdlUS XI, 254 in odločbi št. U-I-126/05 z dne 19. 10. 2006, Uradni list RS, št. 112/06, in OdlUS XV, 73).

3.Izpodbijana Odlok o upravljanju s kapitalsko naložbo Republike Slovenije v NLB, d. d. (v nadaljevanju OdlUKNNLB) in Odlok o upravljanju s kapitalsko naložbo Republike Slovenije v NKBM, d. d. (v nadaljevanju OdlUKNNKBM), ki sta bila sprejeta na podlagi 7. člena ZUKN-C, določata cilje in način upravljanja s kapitalsko naložbo RS v družbah NLB in NKBM ter za razpolaganje z obema kapitalskima naložbama, za izvrševanje pravic RS kot delničarke in za povečanje naložb v skladu s Prilogama pa določata pristojnost Vlade. OdlUKNNLB in OdlUKNNKBM sta bila sprejeta, ker Državni zbor ni sprejel strategije upravljanja kapitalskih naložb iz 7. člena Zakona o upravljanju kapitalskih naložb Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 38/10, 18/11, 77/11 in 22/12 – v nadaljevanju ZUKN). Po tem členu ZUKN strategija upravljanja kapitalskih naložb opredeljuje zlasti razvojne usmeritve RS kot delničarke ali družbenice družb ter strateške cilje RS kot lastnice kapitalskih naložb, načine doseganja ciljev, opredeljenih v sektorskih politikah ter določitev strateških naložb in deleža RS v posamezni družbi, ki je potreben za varovanje strateških ciljev RS. Strategija po svoji vsebini ni pravni, temveč politični akt, ki opredeljuje politiko RS na določenem področju njenega delovanja, v konkretnem primeru strategije po 7. členu ZUKN pa politiko RS glede upravljanja njenih kapitalskih naložb. Po svoji vsebini se OdlUKNNLB in OdlUKNNKBM ne razlikujeta od strategije iz 7. člena ZUKN. Če se strategija iz 7. člena ZUKN nanaša na splošno na vse kapitalske naložbe RS, se OdlUKNNLB in OdlUKNNKBM nanašata na konkretni kapitalski naložbi RS v družbah NLB in NKBM.

4.Členi 1 in 2 OdlUKNNLB ter OdlUKNNKBM in njuni Prilogi ne vsebujejo splošnih in abstraktnih pravnih norm, ki bi urejale pravice in obveznosti pravnih subjektov. Tako člena 1 OdlUKNNLB in OdlUKNNKBM le opisujeta vsebini obeh odlokov, pri čemer izrecno določata, da gre za upravljanje s povsem konkretno kapitalsko naložbo (v družbah NLB in NKBM), medtem ko se člena 2 OdlUKNNLB in OdlUKNNKBM le sklicujeta na Prilogi, ki sta sestavna dela obeh odlokov. Prilogi urejata cilje upravljanja z navedenima konkretnima kapitalskima naložbama RS (tj. dolgoročno zmanjšanje kapitalskega deleža RS v obeh družbah na delež v višini 25 % + 1 delnica, zagotovitev sredstev za dokapitalizacijo s pomočjo dolgoročnega partnerja) in načine za dosego navedenih ciljev (tj. dokapitalizacija, razpolaganje, spremembe statutov).

5.Splošnih in abstraktnih pravnih norm pa ne vsebujeta niti člena 3 OdlUKNNLB in OdlUKNNKBM. Določata sicer, da je za razpolaganje s kapitalsko naložbo, za izvrševanje pravic RS kot delničarja v zvezi z odločitvami, povezanimi s spremembami statuta in povečanjem osnovnega kapitala, ter za povečanje naložbe v skladu s Prilogama obeh odlokov pristojna Vlada. Vendar ne gre za splošno in abstraktno pravno normo, temveč za konkretno odločitev, da bo za izvedbo aktov upravljanja kapitalskih naložb v družbah NLB in NKBM v skladu s Prilogama pristojna Vlada. Konkretne akte upravljanja v zvezi z obema kapitalskima naložbama, ki jih mora izvesti Vlada, je tako že sprejel Državni zbor s sprejemom obeh odlokov po prvem dostavku 7. člena ZUKN-C. Splošna in abstraktna pravna norma, na podlagi katere lahko Državni zbor sprejme takšen konkreten sklep in Vlado pooblasti za izvedbo aktov upravljanja posamezne kapitalske naložbe, je namreč določena v prvem odstavku 7. člena ZUKN-C, norma, da je za njeno izvedbo pristojna Vlada, pa v tretjem odstavku 7. člena ZUKN-C. Člena 3 OdlUKNNLB in OdlUKNNKBM tako pomenita le njeno izvedbo v posamičnem primeru; v tem primeru za kapitalski naložbi v družbah NLB in NKBM.

6.Glede na navedeno izpodbijana akta nista predpisa, za presojo katerih bi bilo pristojno Ustavno sodišče, saj je iz njune vsebine razvidno, da ne vsebujeta splošnih in abstraktnih pravnih norm, s katerimi se urejajo pravice in obveznosti pravnih subjektov. Zato je Ustavno sodišče zahtevo zavrglo.

7.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi prvega odstavka 25. člena ZUstS in prve alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10 in 56/11) v sestavi: predsednik dr. Ernest Petrič ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa, mag. Marta Klampfer, dr. Etelka Korpič – Horvat, mag. Miroslav Mozetič, Jasna Pogačar, dr. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Sklep je sprejelo soglasno.

dr. Ernest Petrič

Predsednik