9. 10. 2014

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude družbe Kolosej Kinematografi, d. o. o., Ljubljana, ki jo zastopa Iztok Ščernjavič, odvetnik v Ljubljani, na seji 9. oktobra 2014

sklenilo:

1.Do končne odločitve Ustavnega sodišča se zadrži izvrševanje 15.a do 15.t člena Zakona o finančnih zavarovanjih (Uradni list RS, št. 67/11 – uradno prečiščeno besedilo in 82/13).

2.Do končne odločitve Ustavnega sodišča ima hipotekarni upnik v primerih, ko je bila do začetka učinkovanja zadržanja izvrševanja 15.a do 15.t člena Zakona o finančnih zavarovanjih notarska prodaja že začeta in pogodba o prodaji ali prevzemu lastninske pravice še ni bila sklenjena, pravico, da odstopi od notarske prodaje in vloži predlog za izvršbo pri pristojnem sodišču ali da vztraja pri zahtevani notarski prodaji. V primeru, da upnik vztraja pri notarski prodaji, roki za opravila na podlagi Zakona o finančnih zavarovanjih ne tečejo, ponudniki pa lahko od danih ponudb odstopijo. Notar v primeru navedenega odstopa hipotekarnega upnika ali ponudnika vrne plačano varščino oziroma vrne plačane varščine.

3.Predlog, naj Ustavno sodišče do končne odločitve zadrži izvrševanje 10. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o finančnih zavarovanjih (Uradni list RS, št. 82/13), se zavrne.

OBRAZLOŽITEV

A.

1.Pobudnica izpodbija 15.a do 15.t člen Zakona o finančnih zavarovanjih (v nadaljevanju ZFZ) in 10. člen Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o finančnih zavarovanjih (v nadaljevanju ZFZ-C). Meni, da je 10. člen ZFZ-C, kolikor se nanaša tudi na notarske hipoteke, ki so bile ustanovljene pred začetkom veljavnosti ZFZ-C, v neskladju s prepovedjo retroaktivnosti iz 155. člena Ustave, z načelom varstva zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave in načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave. Podrejeno pa trdi, da so izpodbijani 15.a do 15.t člen ZFZ, ki urejajo možnost notarske prodaje nepremičnine, ki je dana v zavarovanje terjatve z notarsko hipoteko, ob izpolnjenosti vseh, z zakonom določenih pogojev, v neskladju z 22. členom Ustave in 6. členom Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – EKČP) ter s pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave.

2.Pobudnica predlaga, naj Ustavno sodišče do končne odločitve zadrži izvrševanje 10. člena ZFZ-C in 15.a do 15.t člena ZFZ. Navaja, da ji bo z nadaljnjim izvrševanjem izpodbijanih določb nastala težko popravljiva škoda, ker na ceno zastavljene nepremičnine, po kateri se ta lahko proda po postopku notarske prodaje, nima nobenega vpliva in ker mora biti izhodiščna cena pri notarski prodaji enaka le 70 odstotkom ocenjene likvidacijske vrednosti nepremičnine. Zatrjuje, da lahko varstvo svoje lastninske pravice doseže šele v naknadni odškodninski pravdi. Navaja, da naknadno odškodninsko sodno varstvo ni učinkovito, ker zaradi slabe finančne situacije, v kateri je oziroma so dolžniki, ni mogoče pričakovati, da bi se lahko učinkovito pravdali in zoperstavili finančno močnejšemu upniku. Pobudnica meni, da z zadržanjem izvrševanja izpodbijanih določb hipotekarnemu upniku ne nastane nobena škoda, saj lahko kadarkoli začne postopek sodne prodaje nepremičnine na podlagi Zakona o izvršbi in zavarovanju (Uradni list RS, št. 3/07 – uradno prečiščeno besedilo, 93/07, 28/09, 51/10, 26/11 in 53/14 – v nadaljevanju ZIZ). Navaja, da so v nasprotju s postopkom notarske prodaje v sodnem postopku varovana njena temeljna procesna jamstva in da se lahko ugotovi resnična vrednost nepremičnine. Postopek notarske prodaje njene nepremičnine, zastavljene z notarsko hipoteko, naj bi bil že v teku. Pojasnjuje, da se rok za oddajo ponudb izteče 24. 10. 2014, rok za sklenitev pogodbe pa 7. 11. 2014. Ustavnemu sodišču zato predlaga absolutno prednostno obravnavo zadeve.

3.Državni zbor je odgovoril na navedbe v delu pobude, ki se nanašajo na predlog za začasno zadržanje izvrševanja izpodbijanih določb. Navaja, da je bila možnost za izvensodno prodajo z notarsko hipoteko zastavljene nepremičnine uvedena že na podlagi drugega odstavka 153. člena Stvarnopravnega zakonika (Uradni list RS, št. 87/02 in 91/13 – SPZ). ZFZ-C pa naj bi jo uvedel za določene gospodarske in sistemsko pomembne subjekte. Izvrševanje izpodbijanih določb ZFZ naj bi bilo nujno za normalno delovanje bančnega sektorja, ker naj bi pospeševalo možnost unovčenja zavarovanj, ki jih imajo kreditne institucije in Družba za upravljanje terjatev bank, d. d., Ljubljana (v nadaljevanju DUTB). Z unovčevanjem hipotekarnih zavarovanj bank pa naj bi bila povezana tudi njihova likvidnost in solventnost ter predvsem zmanjšanje zahtev za dokapitalizacijo bank iz državnega proračuna. Dolgotrajni in neučinkoviti postopki sodne prodaje naj bi negativno vplivali tudi na vrednotenje nepremičnin v smislu nižje prodajne cene. Banke naj bi imele ob uveljavitvi izpodbijanih določb 22 milijard terjatev do podjetij, med njimi 77 odstotkov zavarovanj z nepremičninami, zaradi česar naj bi bila notarska prodaja nepremičnin bistvenega pomena za dosego ciljev DUTB in s tem tudi ciljev Republike Slovenije, da se sredstva, namenjena reševanju kreditnih institucij, čim hitreje in v čim večjem obsegu povrnejo v državni proračun. Omejitev možnosti hipotekarnega upnika z zadržanjem izvrševanja izpodbijanih določb zgolj na sodno prodajo naj bi pomenila omejitev avtonomije upnika in naj bi posegla v gospodarsko funkcijo lastnine upnika. Državni zbor meni, da z navedbami o materialnem prikrajšanju ni mogoče utemeljiti zadržanja izpodbijanih določb, ker naj bi šlo praviloma za popravljive posledice. Opozarja, da bi neizvrševanje izpodbijanih določb učinkovalo na vse morebitne postopke notarske prodaje, ki potekajo na podlagi ZFZ, ter da lahko upnikom in dolžnikom s tem nastanejo težko popravljive posledice. Državni zbor meni, da je predlog za zadržanje izvrševanja 10. člena ZFZ-C pravno neustrezen.

4.Mnenje o predlogu za zadržanje izvrševanja izpodbijanih določb je poslala tudi Vlada. Meni, da je predlog za zadržanje njihovega izvrševanja neutemeljen, kakor tudi, da izpodbijane določbe niso v neskladju z Ustavo. Vlada navaja, da je bil cilj priprave ZFZ-C (s katero so bile uveljavljene izpodbijane določbe) v izboljšanju učinkovitosti postopka realizacije zavarovanj z nepremičninami, ki so bila ustanovljena na podlagi neposredno izvršljivega notarskega zapisa med določenimi subjekti. Zakon naj bi bil v primeru, da nove zakonske rešitve ne bi veljale tudi za obstoječa pravna razmerja (ki še niso zaključena), v bistvu nepotreben. Zakon naj bi namreč pomenil enega od nujnih ukrepov, ki jih je Republika Slovenija morala sprejeti leta 2013, s ciljem sanacije slovenskega bančnega sistema in s tem oživitve gospodarstva zaradi ponovnega kreditiranja s strani bančnega sistema. Vlada meni, da uvedba možnosti notarske prodaje nepremičnine ne posega v pravice in obveznosti pogodbenih partnerjev ter da zato o škodljivih posledicah ukrepa ni mogoče govoriti. Na neškodljivost ukrepa naj bi kazalo tudi dejstvo, da se ukrep lahko uporablja le med kvalificiranimi subjekti. Vlada zatrjuje, da so se banke zaradi zapletenih sodnih postopkov unovčevanja hipotek le redko odločale za realizacijo hipotek, medtem ko je z uveljavitvijo notarske prodaje sistemsko pomembnim subjektom (predvsem kreditnim institucijam in DUTB) dana možnost, da intenzivneje pristopijo k realizaciji hipotek. Notarska prodaja naj bi bila bistvena tudi za doseg ciljev DUTB, ki so določeni na podlagi Zakona o ukrepih Republike Slovenije za krepitev stabilnosti bank (Uradni list RS, št. 105/12 – ZUKSB). Vlada trdi, da bi morebitno neizvrševanje izpodbijanih določb imelo škodljive posledice na potek sanacije slovenskega bančnega sistema. Morebitna odprava možnosti notarske prodaje nepremičnin naj bi za banke ponovno pomenila dodatne stroške iz naslova dolgotrajnih sodnih postopkov realizacije hipotek. S ponovnim podaljševanjem obdobja unovčevanja naj bi se povečevala tudi tveganja in zaradi časovnih oslabitev nižala vrednost nepremičnin, kar naj bi negativno vplivalo na višino poplačila terjatve hipotekarnega dolžnika.

B.

5.Po 39. členu Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju ZUstS) lahko Ustavno sodišče do končne odločitve v celoti ali deloma zadrži izvršitev zakona, če presodi, da bi zaradi njegovega izvrševanja lahko nastale težko popravljive škodljive posledice. Kadar Ustavno sodišče odloča o začasnem zadržanju izvrševanja izpodbijanega predpisa, vselej tehta med škodljivimi posledicami, ki bi jih povzročilo izvrševanje morebiti protiustavnega zakona, in med škodljivimi posledicami, ki bi nastale, če se izpodbijane zakonske določbe zaradi zadržanja ne bi izvrševale, pozneje pa bi se ugotovilo, da niso bile v neskladju z Ustavo.

6.Izpodbijana ureditev iz 15.a do 15.t člena ZFZ določa možnost izvensodne prodaje s hipoteko na podlagi neposredno izvršljivega notarskega zapisa zastavljene nepremičnine dolžnika, ki jo na podlagi zahteve upnika ob izpolnjenosti s tem zakonom določenih pogojev opravi notar. Na podlagi 10. člena ZFZ-C je začela izpodbijana ureditev veljati naslednji dan po objavi ZFZ-C v Uradnem listu Republike Slovenije, in sicer za vse hipotekarne upnike oziroma dolžnike, ne glede na to, kdaj je notarska hipoteka nastala. To pomeni, da lahko notar na podlagi popolne zahteve hipotekarnega upnika s hipoteko zastavljeno nepremičnino proda po postopku notarske prodaje, ki je določen v izpodbijanih določbah ZFZ. Hipotekarni dolžnik oziroma zastavitelj, ki v tem postopku nimata položaja stranke oziroma osebe, ki bi lahko v tem postopku sodelovala, lahko notarsko prodajo ustavita le tako, da znesek v višini zavarovane terjatve, povečan za že nastale stroške notarske prodaje, plačata z nakazilom v dobro fiduciarnega računa notarja, preden je v postopku notarske prodaje sklenjena prodajna pogodba z najugodnejšim ponudnikom v skladu s 15.n členom tega zakona ali sprejet enostranski pravni posel o prevzemu nepremičnine v skladu s 15.s členom tega zakona (2. točka prvega odstavka 15.f člena ZFZ). Prodaja nepremičnine ponudniku, ki mu je uspelo v postopku zbiranja ponudb, ali prevzem lastninske pravice na nepremičnini s strani hipotekarnega upnika bi za hipotekarnega dolžnika oziroma zastavitelja pomenila dokončno izgubo nepremičnine. Te škodljive posledice bi bile nepopravljive. Nepremičnine namreč običajno nimajo le denarne, naložbene vrednosti, ampak v večini primerov hipotekarnim dolžnikom pomenijo osnovno sredstvo za opravljanje poslovne dejavnosti. Z zadržanjem izvrševanja izpodbijanih določb je nastop navedenih nepopravljivih posledic mogoče preprečiti.

7.Iz Predloga ZFZ-C izhaja, da je zakonodajalec novo možnost uzakonil predvsem z namenom, da bi kvalificirani upniki (3. točka četrtega odstavka 15.a člena v zvezi s četrtim odstavkom 2. člena ZFZ), med njimi zlasti kreditne institucije in DUTB, pridobili možnost hitrega unovčenja zavarovanj do določenih kategorij dolžnikov (to je dolžnikov, ki ustrezajo merilom za velike, srednje in majhne družbe) z namenom zagotavljanja njihove likvidnosti in kapitalske ustreznosti (Poročevalec DZ z dne 19. 9. 2013). Prav tako Državni zbor in Vlada opozarjata, da bodo zaradi dolgotrajnih in zapletenih sodnih postopkov hipotekarni upniki do plačila prišli kasneje. Zatrjujeta pa še, da bi neizvrševanje izvrševanja izpodbijanih določb zaradi posledičnega kasnejšega poplačila hipotekarnih upnikov pomenilo hude škodljive posledice za sanacijo bančnega sistema v Republiki Sloveniji, predvsem z vidika doseganja ciljev DUTB in učinkovitosti realizacije hipotekarnih zavarovanj bank. Poleg tega naj bi se zmanjšala likvidnost in solventnost bank in s tem povečale potrebe po dokapitalizaciji bank iz državnega proračuna. Prav tako naj bi neizvrševanje izpodbijanih določb posegalo v lastninsko svobodo upnikov. Poleg tega naj bi bila zaradi nižje vrednosti nepremičnine (časovne oslabitve) nižja višina poplačila terjatve hipotekarnega dolžnika.

8.Ustavno sodišče ugotavlja, da so nedvomne škodljive posledice začasnega zadržanja izvrševanja 15.a do 15.t člena ZFZ predvsem v tem, da bo hipotekarni upnik lahko poplačan kasneje. Ustavno sodišče ocenjuje, da so te škodljive posledice manjšega pomena od tistih, ki bi nastale, če bi se izvrševanje izpodbijanih določb kljub morebitni protiustavnosti nadaljevalo, torej nadaljevanje notarske prodaje s hipoteko zastavljene nepremičnine v postopku, ki bi bil v neskladju z Ustavo in v katerem bi bile hipotekarnemu dolžniku kršene človekove pravice in temeljne svoboščine. Ustavno sodišče je upoštevalo, da imajo v primeru zadržanja izpodbijanih določb hipotekarni upniki iz hipoteke, ustanovljene na podlagi neposredno izvršljivega notarskega zapisa, možnost neposredno zahtevati prodajo zastavljene nepremičnine na podlagi določb ZIZ. Poleg tega je zakonodajalec s sprejetjem Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o izvršbi in zavarovanju (Uradni list RS, št. 53/14 – ZIZ-J) zasledoval izboljšanje ureditve nepremičninske izvršbe v smeri pospešitve postopka in doseganja boljše realizacije prodanih nepremičnin, med drugim zlasti z dodatno možnostjo prodaje nepremičnine po sistemu zbiranja zavezujočih ponudb (Poročevalec DZ z dne 8. 5. 2014), kar naj bi morebitne škodljive posledice še nekoliko omililo. Ob tem lahko škodljive posledice zaradi zamude sanira institut zamudnih obresti. Vlada in Državni zbor ne pojasnita, kako naj bi zaradi počasnejše in manj učinkovite sodne izvršbe na nepremičnine na podlagi notarske hipoteke hipotekarnim upnikom in celotnemu bančnemu sistemu države lahko nastale tako hude škodljive posledice, kot jih zatrjujeta. Zatrjevanja Državnega zbora in Vlade, da bodo nepremičnine kasneje prodane po nižji ceni, niso utemeljena. Če bi se kasneje izkazalo, da izpodbijana ureditev ni protiustavna, bo izpodbijana ureditev še vedno lahko dosegla zastavljene cilje in ukrepe, to je hitro in učinkovito notarsko prodajo nepremičnin, le njihovo učinkovanje bo odloženo za čas odločanja Ustavnega sodišča. Glede na navedeno je Ustavno sodišče zadržalo izvrševanje 15.a do 15.t člena ZFZ (1. točka izreka). Ustavno sodišče je sklenilo, da bo zadevo obravnavalo absolutno prednostno.

9.Zadržanje izvrševanja 15.a do 15.t člena ZFZ pomeni, da do končne odločitve Ustavnega sodišča notarji ne morejo začeti notarske prodaje na podlagi petega odstavka 15.d člena ZFZ. Glede na to, da so na podlagi navedenih določb že v teku notarske prodaje nepremičnin, mora Ustavno sodišče odločiti tudi o pravnih učinkih svoje odločitve v teh primerih. Golo zadržanje izvrševanja izpodbijanih določb bi v tem delu povzročilo pravno praznino. Zato je Ustavno sodišče na podlagi tretjega odstavka 39. člena ZUstS določilo način izvršitve zadržanja izvrševanja 15.a do 15.t člena ZFZ. Ustavno sodišče ocenjuje, da je za postopke notarske prodaje, ki so že začeti, bistvenega pomena, da se upnikom omogoči, da do poplačila svoje terjatve pridejo čim prej. Zato je Ustavno sodišče odločilo, da ima v primerih, ko je bila do učinkovanja zadržanja izvrševanja 15.a do 15.t člena ZFZ notarska prodaja že začeta in pogodba o prodaji ali prevzemu lastninske pravice še ni bila sklenjena, hipotekarni upnik pravico, da od notarske prodaje odstopi in vloži predlog za izvršbo pri pristojnem sodišču ali da vztraja pri zahtevani notarski prodaji. V primeru, da hipotekarni upnik od notarske prodaje odstopi, notar ravna po določbah za ustavitev notarske prodaje. V primeru, da upnik vztraja pri notarski prodaji, roki za opravila na podlagi ZFZ ne tečejo, ponudniki pa lahko od danih ponudb odstopijo in jim notar vrne plačano varščino. Notar mora v primeru, da zaradi začasnega zadržanja navedenih določb od notarske prodaje odstopi hipotekarni upnik, vsem ponudnikom vrniti plačane varščine (2. točka izreka). V vsakem primeru pa je prodaja nepremičnine vedno mogoča s soglasjem dolžnika.

10.V skladu s petim odstavkom 39. člena ZUstS začne ta sklep učinkovati naslednji dan po objavi v Uradnem listu Republike Slovenije.

11.Ker je namen zadržanja izvrševanja predpisa, ki ga zasleduje pobudnica, s tem dosežen, je Ustavno sodišče predlog pobudnice, naj zadrži tudi izvrševanje 10. člena ZFZ-C, zavrnilo (3. točka izreka).

C.

Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi prvega, drugega in tretjega odstavka 39. člena ZUstS v sestavi: predsednik mag. Miroslav Mozetič ter sodnice in sodnika dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa, dr. Etelka Korpič – Horvat, Jasna Pogačar, dr. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Sklep je sprejelo s petimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnik Deisinger in sodnica Jadek Pensa.

mag. Miroslav Mozetič Predsednik

5. 11. 2015

ODLOČBA

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude in v postopku za oceno ustavnosti, začetem s pobudo družb Kolosej kinematografi, d. o. o., Ljubljana, in SIP nepremičnine, d. o. o., Ljubljana, ki ju zastopa Iztok Ščernjavič, odvetnik v Ljubljani, na seji 5. novembra 2015

odločilo:

1.Člen 10 Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o finančnih zavarovanjih (Uradni list RS, št. 82/13) se razveljavi, kolikor določa, da ureditev iz 15.a do 15.t člena Zakona o finančnih zavarovanjih (Uradni list RS, št. 67/11 – uradno prečiščeno besedilo in 82/13) velja tudi za primere tistih notarskih hipotek, ki so jih hipotekarni dolžniki ustanovili pred uveljavitvijo Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o finančnih zavarovanjih.

2.Z dnem razveljavitve 10. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o finančnih zavarovanjih v skladu s 1. točko tega izreka se šteje, da je notarska prodaja na podlagi notarskih hipotek, ki so bile sklenjene pred uveljavitvijo tega zakona, ustavljena. Notar v teh primerih vrne plačano varščino in hipotekarnemu upniku obračuna nastale notarske stroške v breme predujma, razliko pa mu vrne.

3.Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 15.a do 15.t člena Zakona o finančnih zavarovanjih se zavrže.

OBRAZLOŽITEV

A.

Pobudnici izpodbijata 15.a do 15.t člen Zakona o finančnih zavarovanjih (v nadaljevanju ZFZ) in 10. člen Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o finančnih zavarovanjih (v nadaljevanju ZFZ-C). Menita, da je 10. člen ZFZ-C, kolikor se nanaša tudi na notarske hipoteke, ki so bile ustanovljene pred začetkom veljavnosti ZFZ-C, v neskladju s prepovedjo retroaktivnosti iz 155. člena Ustave, z načelom varstva zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave in načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave. Podrejeno pa trdita, da so izpodbijani 15.a do 15.t člen ZFZ, ki urejajo notarsko prodajo nepremičnine, v neskladju z 22. členom Ustave in 6. členom Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP) ter s pravico do zasebne lastnine in avtonomijo pogodbenih strank v obligacijskem razmerju iz 33. člena Ustave.

2.Pobudnica družba Kolosej kinematografi je v pobudi, ki jo je vložila 8. 9. 2014, navajala, da ima v lasti nepremičnino, ki jo je na podlagi Sporazuma o zavarovanju terjatve, sklenjenega v obliki neposredno izvršljivega notarskega zapisa, zastavila v zavarovanje za prejeti bančni kredit. Navajala je, da zaradi finančnih težav kredita ni več mogla odplačevati in da je banka upnica odpoklicala kredit. Navajala je tudi, da se je banka upnica odločila, da prednostno plačilno upravičenje, pridobljeno s hipoteko, uveljavlja v postopku notarske prodaje nepremičnine. Zatrjevala je, da je postopek notarske prodaje njene nepremičnine že v teku ter da se rok za oddajo ponudb izteče 24. 10. 2014, rok za sklenitev pogodbe pa 7. 11. 2014. Pobudnica družba Kolosej kinematografi je odgovorila na poziv Ustavnega sodišča, da se izjavi glede spremembe lastništva zadevne nepremičnine. V vlogi z dne 5. 1. 2015 zatrjuje, da je kljub prodaji nepremičnine, katere pogodbo je priložila, še vedno dolžnica banke upnice, ki je zahtevala notarsko prodajo nepremičnine, kot tudi ostalih bank, ki imajo svoje terjatve zavarovane s hipotekami na tej nepremičnini, zaradi česar po njenem mnenju še vedno izkazuje pravni interes za pobudo. Pobudnica v isti vlogi hkrati predlaga, naj se pravni interes za pobudo prizna tudi kupovalki nepremičnine, to je družbi SIP nepremičnine. Družba SIP nepremičnine je 5. 1. 2015 vložila predlog za vstop v postopek v zadevi. Zatrjuje, da kot kupovalka na podlagi sklenjene prodajne pogodbe za predmetno nepremičnino izkazuje pravni interes za pobudo, in sicer kot singularna pravna naslednica na podlagi 190. člena Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 73/07 – uradno prečiščeno besedilo in 45/08 – v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 6. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju ZUstS).

3.Pobudnici primarno menita, da pomeni možnost uporabe določb ZFZ o notarski prodaji, ki jo narekuje 10. člen ZFZ-C, kršitev prepovedi povratne veljave zakona iz 155. člena Ustave. Navajata, da je bila hipoteka, na podlagi katere je banka upnica zahtevala notarsko prodajo nepremičnine, ustanovljena pred uveljavitvijo ZFZ-C. Pobudnici navajata, da v pogodbi o ustanovitvi hipoteke, sklenjeni v obliki neposredno izvršljivega notarskega zapisa, sicer res ni bilo določeno, da mora banka upnica plačilno pravico uveljaviti v sodnem postopku na podlagi Zakona o izvršbi in zavarovanju (Uradni list RS, št. 3/07 – uradno prečiščeno besedilo, 93/07, 28/09, 51/10, 26/11, 53/14 in 54/15 – v nadaljevanju ZIZ), vendar pa menita, da je treba upoštevati, da je družba Kolosej kinematografi (kot tudi drugi subjekti, ki stopajo v pogodbena razmerja) pogodbo sklenila ob upoštevanju veljavne zakonodaje. Navajata, da je za dolžnika ob sklenitvi pogodbe o hipoteki nedvomno ključnega pomena, na kakšen način oziroma v katerem postopku in s kakšnimi jamstvi bo lahko hipotekarni upnik uresničil svoje plačilno upravičenje. Pobudnici se sicer strinjata, da je učinkovitost postopka realizacije hipoteke ustavno dopusten cilj, vendar pa menita, da je način, kako ga je zakonodajalec želel doseči, to je z izključitvijo temeljnih procesnih jamstev dolžnika, neprimeren. Menita, da zakonodajalec izhaja iz napačnega izhodišča, da je treba temeljna procesna jamstva dolžniku zagotoviti le v sodnem postopku, v postopku notarske prodaje pa ne. Zatrjujeta, da je notarja treba šteti za tribunal v smislu 6. člena EKČP in da morajo biti temeljna procesna jamstva dolžnika zagotovljena tudi v postopku pred notarjem. Poudarjata, da v primeru izpodbijanih zakonskih določb ZFZ ne gre za procesni zakon, ki bi lahko začel veljati takoj, ampak zakon z izključitvijo temeljnih procesnih jamstev dejansko posega tudi v materialnopravni položaj pobudnic.

4.Pobudnici menita, da če izpodbijane določbe niso v neskladju s 155. členom Ustave, pa so v neskladju z načelom zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave. Menita, da so njuna pričakovanja, da bo nepremičnina prodana v postopku, v katerem jima bodo zagotovljena temeljna procesna jamstva in možnost varstva zasebne lastnine, varovana v okviru načela zaupanja v pravo. Zatrjujeta, da bi upnik lahko svojo pravico do plačila realiziral tudi v postopku notarske prodaje, če bi bili v tem postopku dolžniku zagotovljeni temeljna procesna jamstva in možnost varstva zasebne lastnine na enaki ravni kot v postopku sodne prodaje po določbah ZIZ. Zatrjujeta, da se je položaj dolžnika v postopku notarske prodaje po ZFZ v primerjavi s položajem, ki bi ga imel v sodnem postopku na podlagi ZIZ, bistveno poslabšal. Navajata, da dolžnik v postopku notarske prodaje nepremičnine nima ne pravice do sodnega varstva ne pravice do pravnega sredstva, da ne more vplivati na ugotovljeno vrednost nepremičnine, da notar zapadlosti terjatve (tudi v nasprotju z drugim odstavkom 153. člena Stvarnopravnega zakonika, Uradni list RS, št. 87/02 in 91/13 – v nadaljevanju SPZ) ne ugotavlja, da je mogoča prodaja nepremičnine po izhodiščni ceni 70 % likvidacijske vrednosti nepremičnine ter da niso spoštovana pravila iz 200.a in 200.b člena ZIZ. Pobudnici se z utemeljitvijo zakonodajalca, da naj bi se z uveljavitvijo notarske prodaje izboljšala unovčljivost notarskih hipotek, ne strinjata. Menita, da se učinkovitosti postopka ne more doseči z izključitvijo temeljnih procesnih jamstev dolžnika. Menita, da poseg zakonodajalca v pravice hipotekarnega dolžnika prestane test sorazmernosti le, če bi zakonodajalec predvidel prehodni režim. Navajata, da je na to opozorila tudi zakonodajnopravna služba. Sklicujeta se na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-79/12 z dne 7. 2. 2013 (Uradni list RS, št. 17/13) v zvezi s presojo položaja meničnega zavezanca. Menita, da je zakonodajalec zaradi odsotnosti prehodne ureditve posegel tudi v načelo enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave.

5.Pobudnici zatrjujeta, da je postopek notarske prodaje na podlagi ZFZ tudi v neskladju s pravico do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave in 6. člena EKČP, ker ne zagotavlja poštenega postopka. Menita, da postopek, ki hipotekarnemu upniku omogoča prodajo s hipoteko zavarovane nepremičnine, v katerem hipotekarni dolžnik nima možnosti, da bi se seznanil s cenitvijo nepremičnine ali kakorkoli vplival na njeno ceno, in ki dolžniku ne daje možnosti vložiti ne zahteve za sodno varstvo ne pravnega sredstva, ne zadosti standardu poštenega postopka. Navajata, da je varstvo lastninske pravice odloženo na čas po končanju postopka notarske prodaje in da se lahko doseže le v dolgotrajni odškodninski pravdi. Poleg tega menita, da je sestavni del pravice do poštenega postopka tudi pravica, da postopek vodi notar, ki je nepristranski in neodvisen, ter navajata, da v postopku notarske prodaje na podlagi ZFZ hipotekarni dolžnik ne more zahtevati izločitve notarja oziroma dodelitve zadeve drugemu notarju. Opozarjata, da je v konkretni zadevi prodaje nepremičnine notar, ki vodi postopek, notar, s katerim banka upnica sicer redno posluje pri opravljanju svojih zadev. Zatrjujeta, da ob tem argument zakonodajalca, da je notar oseba javnega zaupanja, notariat pa javna služba, ni prepričljiv, saj je tudi sodišče zaupanja vredna javna institucija, pa je na podlagi ZIZ mogoče zahtevati izločitev sodnika in zoper njegove odločitve vložiti pravno sredstvo.

6.Pobudnici menita, da je postopek notarske prodaje nepremičnine na podlagi ZFZ, v katerem se hipotekarni dolžnik ne seznani s cenitvijo nepremičnine in nima možnosti vplivati na ceno nepremičnine, v nasprotju s pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave. Menita, da možnost varstva lastninske pravice v naknadnem odškodninskem postopku ne zadošča zahtevi iz 33. člena Ustave, saj bi po njunem mnenju lastnik moral imeti pravico svojo lastnino zaščititi že v postopku notarske prodaje. V neskladju s 33. členom Ustave naj bi bil tudi tretji odstavek 15.g člena ZFZ, ki določa, da se nepremičnina ponudi v prodajo po izhodiščni ceni 70 % ocenjene vrednosti nepremičnine pri prisilni poravnavi. Pobudnici namreč menita, da to dejansko pomeni prodajo po 50-odstotni tržni vrednosti, kar naj bi bil nesorazmeren poseg v lastninsko pravico, ob tem, da upnik ni omejen glede možnosti, da predlaga notarsko prodajo nepremičnine ne glede na višino terjatve in trajanje zamude. Pobudnici še menita, da različna določitev izhodiščne cene za prodajo nepremičnine po ZFZ in ZIZ ni utemeljena ter da je zato kršeno tudi načelo enakosti iz 14. člena Ustave. Neupravičeno neenaka obravnava v bistvenem podobnih položajev pa naj bi izhajala tudi iz tega, da ZFZ ne določa smiselne uporabe 200.a in 200.b člena ZIZ v postopku notarske prodaje. Slednje naj bi pomenilo, da bo upnik kljub morebitnemu prevzemu nepremičnine obdržal do hipotekarnega dolžnika še celotno terjatev, ki bo višja od 70 % likvidacijske vrednosti nepremičnine. Zato naj bi bil v neskladju s pravico do zasebne lastnine tudi 15.s člen ZFZ. Ob tem se pobudnici sklicujeta na razloge odločbe Ustavnega sodišča v odločbi št. U-I-93/03 z dne 18. 11. 2004 (Uradni list RS, št. 132/04, in OdlUS XIII, 77).

7.Pobudnici zatrjujeta, da ZFZ učinkuje neposredno, saj hipotekarni dolžnik nima možnosti doseči presoje ustavnosti zakona v kakšnem drugem postopku, saj v postopku ni izdan noben akt, zoper katerega bi imel sodno varstvo ali pravno sredstvo. Sklicujeta se na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-297/08 z dne 7. 4. 2011 (Uradni list RS, št. 30/11, in OdlUS XIX, 20). Zato menita, da izkazujeta neposredni in konkretni pravni interes za pobudo.

8.Državni zbor na pobudo ni odgovoril. Mnenje o pobudi je poslala Vlada. Vlada meni, da se pobuda po vsebini nanaša le na 15.a do 15.t člen ZFZ ter da presoja ustavnosti 10. člena ZFZ-C ni več mogoča, ker naj bi se z uveljavitvijo sprememb ZFZ ta določba izčrpala in postala del tega zakona. Vlada navaja, da je bil cilj priprave ZFZ-C (s katero so bile uveljavljene izpodbijane določbe ZFZ) v izboljšanju učinkovitosti postopka realizacije zavarovanj z nepremičninami, ki so bila ustanovljena na podlagi neposredno izvršljivega notarskega zapisa med določenimi subjekti. Zakon naj bi bil v primeru, da nove zakonske rešitve ne bi veljale tudi za obstoječa pravna razmerja (ki še niso zaključena), v bistvu nepotreben. Zakon naj bi namreč pomenil enega od nujnih ukrepov, ki jih je Republika Slovenija morala sprejeti leta 2013, s ciljem sanacije slovenskega bančnega sistema in s tem oživitve gospodarstva zaradi ponovnega kreditiranja s strani bančnega sistema in s tem krepitve bančnega sistema. Vlada zatrjuje, da so se banke zaradi zapletenih sodnih postopkov unovčevanja hipotek le redko odločale za realizacijo hipotek, medtem ko je z uveljavitvijo notarske prodaje sistemsko pomembnim subjektom, to je predvsem kreditnim institucijam in Družbi za upravljanje terjatev bank (v nadaljevanju DUTB), dana možnost, da se intenzivneje lotijo realizacije hipotek. Notarska prodaja naj bi bila bistvena tudi za doseg ciljev DUTB, ki so določeni na podlagi Zakona o ukrepih Republike Slovenije za krepitev stabilnosti bank (Uradni list RS, št. 105/12 – ZUKSB).

9.Vlada meni, da izpodbijane določbe ZFZ ne kršijo prepovedi retroaktivnosti iz 155. člena Ustave, ker uporabo izpodbijanih določb upravičuje javna korist in ker izpodbijane določbe v ničemer ne posegajo v pridobljene pravice. Vlada meni, da do posega v pridobljene pravice ni prišlo, ker pravice hipotekarnega upnika in dolžnika ostajajo enake. Izpodbijane določbe ZFZ naj ne bi zmanjševale nivoja postopkovnih pravic in naj za dolžnika ne bi pomenile nobene novosti, saj naj bi to možnost dopuščal že drugi odstavek 153. člena SPZ. Vlada meni, da je posledica tega, da dolžnik že ob ustanovitvi hipoteke pristane na neposredno izvršljivost terjatve, zoženje njegove pravne možnosti za uveljavljanje ugovorov, ki so povezani z obstojem obveznosti in ki bi jih sicer lahko uveljavljal v pravdi, saj se je temu prostovoljno odrekel. Vlada navaja, da ne gre za izrazito šibkejše subjekte, katerim bi bil zakonodajalec dolžan zagotoviti posebno materialno in procesno varstvo, saj posebna pravila notarske prodaje veljajo le med subjekti s posebnimi lastnostmi. Ne glede na navedeno pa Vlada meni, da tudi če bi Ustavno sodišče sprejelo stališče, da izpodbijane določbe ZFZ posegajo v pridobljene pravice hipotekarnih dolžnikov, te prestanejo test sorazmernosti. Iz že navedenih razlogov za sanacijo bančnega sistema, to je razdolžitev gospodarstva in krepitev bančnega sistema, Vlada meni, da je bilo sprejetje ZFZ-C nujen ukrep in da se tega cilja ne bi dalo doseči z blažjim ukrepom. Ukrep naj bi bil tudi primeren za doseg cilja, saj omogoča bankam in DUTB hitro in učinkovito prodajo v zavarovanje prejetih nepremičnin.

10.Z uveljavitvijo ZFZ-C naj ne bi bilo kršeno niti načelo zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave, saj se položaj hipotekarnega dolžnika naj ne bi poslabšal. Vlada meni, da se je dolžnik že ob nastanku hipoteke strinjal, da neposredno izvršljivi notarski zapis omogoča hitrejšo izvršljivost terjatve in nemožnost uveljavljanja ugovorov, povezanih z obstojem obveznosti, v pravdi, ne glede na to, da pravila notarske hipoteke še niso bila znana. Vlada navaja, da je notariat javna služba in da mora zato notar paziti na interese tako upnika kot dolžnika.

11.Vlada, upoštevajoč izvensodno prodajo vrednostnih papirjev na podlagi ZNVP in finančnega premoženja na podlagi 10. člena ZFZ, meni, da ureditev izvensodne prodaje nepremičnine na podlagi ZFZ ni v neskladju z načelom enakosti. Nasprotno, ZFZ naj bi po mnenju Vlade zagotavljal celo višjo raven varstva interesov dolžnika, zastavitelja in imetnikov kasnejših hipotek. Navedeno utemeljuje s tem, da ZFZ predpisuje zavezujoče zbiranje ponudb, da določa najnižjo izhodiščno ceno v višini 70 % ocenjene vrednosti nepremičnine pri prisilni prodaji v skladu z mednarodnimi standardi, da mora tako ceno določiti pooblaščeni ocenjevalec nepremičnin v skladu z zakonom, ki ureja revidiranje, ter da prodajo lahko izvede le notar, ki je oseba javnega zaupanja. Vlada meni, da izpodbijana ureditev ZFZ tudi ni v neskladju s pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave. Vlada navaja, da izhodišča cena ne pomeni prodaje za vsako ceno, saj je končna prodajna cena glede na razmere na trgu na podlagi ponudbe in povpraševanja lahko tudi višja. Poleg tega naj bi dolžnik vedno imel možnost plačati dolg in s tem ustaviti notarsko prodajo nepremičnine. Vlada še dodaja, da je po njeni oceni tudi morebitni poseg v pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave iz že navedenih razlogov nujen, primeren in sorazmeren.

12.Pobudnici sta na mnenje Vlade odgovorili. Navedli sta, da smiselna uporaba 190. člena ZPP zahteva, da Ustavno sodišče zadevo reši enako, kot da do odsvojitve nepremičnine ne bi prišlo. Nadalje navajata, da ne drži trditev Vlade, da izpodbijana ureditev notarske prodaje pomeni nujni ukrep za sanacijo bančnega sistema, saj naj bi bili po podatkih iz AJPES v letu 2014 začeti le štirje postopki notarske prodaje nepremičnin. Zatrjujeta, da sta bila za sanacijo bank ključna ukrepa prenos "slabih terjatev" na DUTB in dokapitalizacija bank z izbrisom podrejenih obveznic. Prav tako navajata, da je v vmesnem času začela veljati dopolnitev in sprememba Zakona o izvršbi in zavarovanju (Uradni list št. 53/14 – ZIZ-J), ki je omogočila bistveno bolj učinkovito prodajo nepremičnin. Pobudnici še zatrjujeta, da neposredno izvršljiv notarski zapis pomeni dogovor upnika in dolžnika, da bo upnik poplačilo svoje terjatve dosegel v sodnem izvršilnem postopku. Opozarjata na sodno prakso glede 20.a člena ZIZ, ki zahteva, da lahko upnik zapadlost terjatve dokazuje le z izjavo samo, če je bil na to možnost v notarskem zapisu izrecno opozorjen. Menita, da bi tako upnik nepremičnino lahko prodal v postopku notarske prodaje le, če bi za to pridobil soglasje hipotekarnega dolžnika. Menita še, da možnost prevzema nepremičnine s strani upnika v primeru neuspešne notarske prodaje po ceni, ki jo na podlagi njegovega naročila izdela pooblaščeni ocenjevalec vrednosti nepremičnin, pomeni razlastitev in da je zato treba dolžniku v postopku notarske prodaje zagotoviti, da sodeluje na učinkovit način in da lahko tudi vpliva na ugotovljeno vrednost nepremičnine.

B. – I.

Procesne predpostavke

13.Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-196/14 z dne 9. 10. 2014 (Uradni list RS, št. 74/14) do končne odločitve Ustavnega sodišča zadržalo izvrševanje 15.a do 15.t člena ZFZ.

14.Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti lahko da, kdor izkaže svoj pravni interes (prvi odstavek 24. člena ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj. V primeru, ko izpodbijani predpis ne učinkuje neposredno, se lahko pobuda vloži šele po izčrpanju pravnih sredstev zoper posamični akt, izdan na podlagi izpodbijanega predpisa, hkrati z ustavno pritožbo pod pogoji iz 50. do 60. člena ZUstS (sklep Ustavnega sodišča št. U-I-275/07 z dne 22. 11. 2007, Uradni list RS, št. 110/07, in OdlUS XVI, 82).

15.Izpodbijana ureditev velja tako za tiste hipoteke, ki so bile sklenjene pred uveljavitvijo ZFZ-C, kakor tudi za tiste hipoteke, ki so bile sklenjene po tem, kar je pojasnjeno v nadaljevanju. Glede na to, da je bila v primeru pobudnic hipoteka (s katero pobudnici utemeljujeta pravni interes) sklenjena pred uveljavitvijo ZFZ-C, pobudnici iz razlogov, navedenih v odločbi, nimata pravnega interesa za začetek postopka za oceno ustavnosti 15.a do 15.t člena ZFZ (3. točka izreka).

16.Pobudnica družba Kolosej kinematografi je zatrjevala, da je lastnica nepremičnine, glede katere je v teku postopek notarske prodaje na podlagi notarske hipoteke, ki je bila sklenjena pred uveljavitvijo ZFZ-C. Med postopkom pred Ustavnim sodiščem je lastnica te nepremičnine postala družba SIP nepremičnine, kar nedvomno izhaja iz zemljiške knjige in priložene prodajne pogodbe, sklenjene med družbo Kolosej kinematografi kot prodajalko in družbo SIP nepremičnine kot kupovalko z dne 13. 11. 2014 (v nadaljevanju prodajna pogodba). Pobudnica SIP nepremičnine, ki je lastnica nepremičnine, glede katere je v teku postopek notarske prodaje nepremičnine na podlagi ZFZ (ki pa zaradi začasnega zadržanja izpodbijanih določb ZFZ ne teče), na podlagi ZFZ nima nobenega pravnega sredstva ali sodnega varstva zoper katerikoli akt notarja v tem postopku. Pobudnica sicer ima na voljo splošno odškodninsko sodno varstvo, ki je urejeno v Obligacijskem zakoniku (Uradni list RS, št. 97/07 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju OZ). Ker pobudnica izpodbija prav odsotnost kakršnegakoli pravnega sredstva in sodnega varstva v postopku notarske prodaje po ZFZ in zatrjuje neučinkovitost naknadnega odškodninskega sodnega varstva, je treba šteti, da ureditev zanjo učinkuje neposredno ter da pobudnica izkazuje pravni interes za začetek postopka za oceno ustavnosti 10. člena ZFZ-C.

17.Pobudnica družba Kolosej kinematografi ni lastnica nepremičnine, glede katere teče postopek notarske prodaje na podlagi notarske hipoteke, ki je bila sklenjena pred uveljavitvijo ZFZ-C. Ne glede na to pa iz pobudi priloženega Sporazuma o zavarovanju denarne terjatve med družbo Kolosej kinematografi in banko upnico izhaja, da je pobudnica še vedno dolžnica iz naslova terjatve, ki je bila zavarovana z ustanovitvijo hipoteke na predmetni nepremičnini, ki je sedaj v lasti družbe SIP nepremičnine; torej, da je še vedno osebna, ne pa tudi realna dolžnica. Poleg tega iz prodajne pogodbe izhaja, da lahko kupovalka družba SIP nepremičnine od pogodbe odstopi tudi zaradi nadaljevanja postopka notarske prodaje nepremičnine. Ustavno sodišče je zato štelo, da tudi pobudnica družba Kolosej kinematografi izkazuje neposredni in konkretni pravni interes za začetek postopka za oceno ustavnosti 10. člena ZFZ-C.

18.Ustavno sodišče je pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 10. člena ZFZ-C v delu, v katerem določa, da ureditev iz 15.a do 15.t člena ZFZ velja tudi za primere tistih notarskih hipotek, ki so jih hipotekarni dolžniki ustanovili pred uveljavitvijo ZFZ-C, sprejelo. Ker so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS, je nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.

B. – II.

Prepoved retroaktivnosti

19.Pobudnici izpodbijata ureditev, ki določa posebna pravila in pogoje za uveljavitev notarske hipoteke, kot vrste stvarnopravnega zavarovanja med določenimi subjekti na finančnih trgih (v nadaljevanju kvalificirani subjekti[1]), ki so bili uveljavljeni z ZFZ-C, to je v 15.a do 15.t členu ZFZ (10. člen ZFZ-C). Po vsebini gre za ureditev t. i. postopka notarske prodaje, katerega bistvo je, da lahko imetnik hipoteke (v nadaljevanju hipotekarni upnik), če njegova terjatev, zavarovana z notarsko hipoteko, ob dospelosti ni plačana, uveljavi pravico do prednostnega poplačila zavarovane terjatve iz vrednosti zastavljene nepremičnine (v nadaljevanju prednostna poplačilna pravica) tako, da opravi postopek za prodajo zastavljene nepremičnine v skladu s tem zakonom in doseže poplačilo zavarovane terjatve bodisi iz prejete kupnine, če je postopek prodaje uspešen, bodisi tako, da prevzame lastninsko pravico na zastavljeni nepremičnini, če postopek prodaje ni uspešen (prvi odstavek 15.a člena ZFZ). Postopek notarske prodaje, to je vsa pravna dejanja v postopku prodaje zastavljene nepremičnine zaradi uveljavitve prednostne poplačilne pravice hipotekarnega upnika, mora v imenu hipotekarnega upnika opraviti notar s sedežem v Republiki Sloveniji, če ni za posamezno dejanje določeno, da ga mora opraviti hipotekarni upnik sam (drugi odstavek 15.a člena ZFZ).

20.Pobudnici primarno zatrjujeta, da možnost notarske prodaje na podlagi ureditve iz 15.a do 15.t člena ZFZ, ki jo 10. člen ZFZ-C narekuje tudi za tiste notarske hipoteke, ki so bile ustanovljene pred uveljavitvijo ZFZ-C, krši prepoved retroaktivnosti iz 155. člena Ustave. Iz Predloga zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o finančnih zavarovanjih (Poročevalec DZ, 19. 9. 2013, str. 3 – v nadaljevanju Predlog ZFZ-C) izhaja, da predlagatelj zakona meni, da izpodbijana ureditev ni retroaktivna. Predlagatelj v Predlogu ZFZ-C meni, da bi do prave retroaktivnosti prišlo le, če bi se zaradi sprejetja ZFZ-C spremenile pravice ali dolžnosti upnika; te pa naj bi ostale enake, saj naj predlog zakona ne bi posegal niti v vsebino akta o ustanovitvi hipoteke niti naj ne bi zmanjševal postopkovnih pravic, ki jih ima dolžnik v primeru prodaje zastavljene nepremičnine. Poleg tega naj samo dejstvo izvensodne prodaje za dolžnika ne bi pomenilo novote, ker naj bi to možnost dopuščala že prej veljavna ureditev v SPZ. Smiselno enako meni Vlada (glej 9. točko obrazložitve).

21.Prvi odstavek 155. člena Ustave določa, da zakoni, drugi predpisi in splošni akti ne morejo imeti učinka za nazaj. Predpis učinkuje povratno tedaj, ko je za začetek njegove uporabe določen trenutek pred njegovo uveljavitvijo, oziroma tudi tedaj, ko je za začetek njegove uporabe določen trenutek po njegovi uveljavitvi, vendar njegove posamezne določbe učinkujejo tako, da za nazaj posežejo v pravne položaje ali pravna dejstva, ki so bili zaključeni v času veljavnosti prejšnje pravne norme (glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-98/07 z dne 12. 6. 2008, Uradni list RS, št. 65/08, in OdlUS XVII, 42, 23. točka obrazložitve).

22.Člen 10 ZFZ-C določa: "Ta zakon začne veljati naslednji dan po objavi v Uradnem listu Republike Slovenije, uporabljati pa se začne trideseti dan po objavi." Ureditev na podlagi 15.a do 15.t člena ZFZ je tako v skladu z 10. členom ZFZ-C začela veljati naslednji dan po objavi v Uradnem listu Republike Slovenije in se je začela uporabljati trideseti dan po objavi; torej je za začetek njegove uporabe določen trenutek po njegovi uveljavitvi. Člen 10 ZFZ-C, ki dopušča možnost notarske prodaje glede notarskih hipotek, ki so bile sklenjene od uveljavitve ZFZ-C, tudi ne učinkuje retroaktivno, saj ne posega v pravne položaje ali dejstva iz preteklosti, ampak ti nasprotno nastajajo šele po njegovi uveljavitvi. Drugačen je pravni položaj glede tistih notarskih hipotek, ki so bile ustanovljene pred uveljavitvijo ZFZ-C. Člen 9 ZFZ-C le za peti in šesti odstavek 7. člena ZFZ določa, da se ne uporabljata za razmerja, ki so nastala pred dnem uveljavitve ZFZ-C, ne določa pa tega za druge določbe zakona. Za vse te velja 10. člen ZFZ-C, ki torej možnost notarske prodaje ob z zakonom izpolnjenih pogojih omogoča tudi za tiste notarske hipoteke, ki so bile ustanovljene pred uveljavitvijo ZFZ-C. Navedeno izhaja tudi iz Predloga ZFZ-C (Poročevalec DZ, 19. 9. 2013, str. 1–3) in mnenja Vlade k tej pobudi. Člen 10 ZFZ-C tako sicer res ne določa, da 15.a do 15.t člen ZFZ veljajo za nazaj, vendar pa določa uporabo 15.a do 15.t člena ZFZ brez izjeme, torej tudi za tiste notarske hipoteke, ki so bile ustanovljene pred uveljavitvijo ZFZ-C.

23.V konkretnem primeru je bila hipoteka ustanovljena 9. 12. 2004 na podlagi notarskega zapisa Sporazuma o zavarovanju denarne terjatve št. SV 2394/04 z dne 8. 12. 2004. ZFZ-C, ki je uvedel možnost notarske prodaje, je začel veljati 9. 10. 2013. Do tedaj notarska prodaja ni bila mogoča. Drugi odstavek 153. člena SPZ, ki je veljal v času ustanovitve hipoteke, je določal, da lahko v primeru, če je hipoteka nastala na podlagi neposredno izvršljivega notarskega zapisa, upnik od notarja zahteva, naj ugotovi zapadlost terjatve in opravi prodajo zastavljene nepremičnine in poplačilo upnikov oziroma predlaga izvršbo. To pomeni, da je SPZ v drugem odstavku 153. člena že tedaj določal možnost notarske prodaje, vendar pa je 275. člen SPZ v prehodnih določbah izrecno določil, da se drugi odstavek 153. člena o notarski prodaji zastavljene nepremičnine uporablja od uveljavitve zakona, ki bo določil pravila notarske prodaje zastavljene nepremičnine. Ta zakon je bil šele ZFZ-C.

24.Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da pravni predpisi ne samo, da praviloma ne smejo retroaktivno jemati pravice, temveč tudi ne smejo za nazaj povečevati obveznosti oziroma jih na novo (na podlagi dejstev, ki so nastala v preteklosti) konstituirati in sploh naslovnikom pravnih norm oteževati pravnega položaja na podlagi dejstev, ki so se zgodila v preteklosti, ko ti niso mogli vedeti, da bodo (nekoč) pravno učinkovala – na podlagi predpisa, ki ga takrat, ko so nastopila, še ni bilo (glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-65/08 z dne 25. 9. 2008, Uradni list RS, št. 96/08, in OdlUS XVII, 49, 17. točka obrazložitve). Ustavno sodišče mora zato odgovoriti na vprašanje, ali ureditev spreminja vsebino neposredno izvršljivega notarskega zapisa na način, da v bistvenem drugače konstituira pravna položaja upnika in dolžnika iz že sklenjenega dogovora.

25.Notarska prodaja pomeni možnost izvensodne prodaje zastavljene nepremičnine. Če jo hipotekarni upnik uveljavi, izključi sodno izvršbo za uveljavitev hipoteke na podlagi neposredno izvršljivega notarskega zapisa. Možnost izvensodne uveljavitve pravice, konkretno notarske prodaje zastavljene nepremičnine oziroma prevzema lastninske pravice na zastavljeni nepremičnini, ki obenem izključi sodni postopek, sodi v materialnopravno vsebino pravnega razmerja. Stvar presoje in svobodne odločitve pogodbenih strank je, ali naj sprejmejo rizike civilnopravnega razmerja, v okvir katerih sodi (med drugim) tudi zaupanje upniku, da bo notarska prodaja sprožena le, če bodo v vsaki posamični zadevi v resnici izpolnjeni pogoji, ki jih določa zakon. Dolžnik ali zastavitelj, če ni obenem dolžnik (hipotekarni dolžnik), namreč na tek notarske prodaje drugače kot v primeru sodne uveljavitve hipoteke po izpodbijani ureditvi nima nobenega vpliva. Upoštevati je zato treba, da notarska prodaja razširja učinek dogovora o neposredni izvršljivosti notarskega zapisa, na podlagi katerega je bila ustanovljena hipoteka in s katerim je zavezanec iz dogovora lahko ob podpisu računal. Glede na to, da materialnopravni dogovori o izvensodni prodaji nepremičnine v času ustanovitve hipotek pred uveljavitvijo ZFZ-C niso bili mogoči in torej ne izrecno ne konkludentno niso mogli biti predmet hipotekarnih zavarovanj, ki so bila sklenjena pred uveljavitvijo ZFZ-C, ki je tako možnost materialnopravne narave sploh omogočil, 10. člen ZFZ-C, ki dovoljuje notarsko prodajo glede vseh notarskih hipotek, učinkuje tako, da glede notarskih hipotek, ki so bile ustanovljene pred uveljavitvijo ZFZ-C, za nazaj posega v pravne položaje dolžnikov in zastaviteljev, če niso obenem dolžniki (hipotekarnih dolžnikov), oziroma v že sklenjena pravna razmerja, ki so nastala v času veljavnosti prejšnje pravne norme, ki notarske prodaje ni dovoljevala. V ta materialnopravno zaključena razmerja posega tako, da dolžnikom oziroma zastaviteljem (hipotekarnim dolžnikom) v korist pravic, ki jih v tem razmerju glede notarske prodaje daje upnikom, nalaga obveznosti oziroma spreminja materialnopravno naravo v preteklosti sklenjenega pravnega razmerja tako, da se otežuje njihov položaj (ti namreč v primeru, da upnik sproži postopek notarske prodaje, izgubijo možnost vplivati na tek prodaje nepremičnine in vse ugovore, ki bi jih sicer imeli v postopku sodnega postopka izvršbe). Tako se izkaže, da 10. člen ZFZ-C za nazaj posega v pravne položaje dolžnikov oziroma zastaviteljev (to je v pravne položaje, ki so bili zaključeni v času veljavnosti prejšnje pravne norme).

26.Člen 10 ZFZ-C je tako delno, kolikor se nanaša na možnost notarske prodaje nepremičnin, ki so zastavljene z notarskimi hipotekami, ki so bile sklenjene pred uveljavitvijo ZFZ-C, retroaktivna določba. Vendar vsaka retroaktivnost sama po sebi še ni v neskladju z Ustavo. Po drugem odstavku 155. člena Ustave je dopustno, da posamezna zakonska določba učinkuje za nazaj pod izrecno določenimi pogoji. Drugi odstavek 155. člena Ustave določa več pogojev, pod katerimi je takšna retroaktivnost lahko ustavno dopustna, in sicer: 1) samo zakon lahko določi retroaktivnost, 2) samo posamezne zakonske določbe imajo lahko učinek za nazaj, vendar le tedaj, 3) kadar to zahteva javna korist in če se s tem ne posega v pridobljene pravice (glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-185/10, Up-1409/10 z dne 2. 2. 2012, Uradni list RS, št. 23/12, in OdlUS XIX, 33, 22. točka obrazložitve). Vsi pogoji morajo biti izpolnjeni kumulativno.

27.Prvi in drugi pogoj sta izpolnjena, saj je navedena retroaktivnost določena z zakonom in velja le za posamezne zakonske določbe. Nadaljnji pogoj je, ali navedeno retroaktivnost zahteva javna korist. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da za izkazovanje zahtevane javne koristi, ki bi izjemoma terjala uveljavitev zakonske določbe za nazaj, ni mogoče brez pridržka uporabiti argumentov, ki utemeljujejo ureditev v delu, ki velja za naprej.[2] Po ustaljeni ustavnosodni presoji lahko povratno učinkovanje upraviči le posebna, prav povratno učinkovanje predpisa utemeljujoča javna korist, brez katere ne bi bilo mogoče doseči zasledovanega cilja ureditve in ki je v zakonodajnem postopku posebej ugotovljena (glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-158/11 z dne 28. 11. 2013, Uradni list RS, št. 107/13, in OdlUS XX, 11, 26. točka obrazložitve).[3]

28.Predlagatelj ZFZ-C meni, da uveljavitev določb notarske prodaje ni retroaktivna in torej za retroaktivno veljavo zakona ne določa posebne javne koristi. Vendar pa iz Predloga ZFZ-C nedvoumno izhaja, da je predlagatelj zakona izpodbijano ureditev predlagal z namenom, da velja tudi za tiste notarske hipoteke, ki so bile ustanovljene pred uveljavitvijo ZFZ-C, torej da učinkuje retroaktivno. Iz Predloga ZFZ-C (Poročevalec DZ, 19. 9. 2013, str. 3–5) izhaja, da je bil namen sprejetja izpodbijane ureditve olajšanje razdolžitve gospodarstva in s tem krepitev bančnega sistema oziroma vzpostavitev normalnega delovanja bančnega sektorja. Zmanjšana kreditna aktivnost bank naj bi bila namreč vzrok za zaostrene gospodarske razmere v državi. Izpodbijana ureditev naj bi tako pospešila možnost unovčenja zavarovanj, ki jih imajo zlasti kreditne institucije in DUTB. To naj bi izboljšalo pogoje prodaj zastavljenih nepremičnin (to je z manjšim diskontom) in s tem zmanjšalo kapitalske zahteve bank in višino zahtevanih državnih pomoči. Navedeni posebej utemeljeni javni koristi za uveljavitev izpodbijane ureditve notarske prodaje tudi za tiste notarske hipoteke, ki so bile ustanovljene pred uveljavitvijo ZFZ-C, ni mogoče odreči utemeljenosti, tudi ob dejstvih, ki so se zgodila od uveljavitve zakona. Kljub splošni umiritvi gospodarske krize in ponovni gospodarski rasti ni mogoče prezreti resnosti težav, v katerih se je znašel slovenski bančni sistem. Zato se je moralo Ustavno sodišče v nadaljevanju opredeliti do tega, ali je podan še zadnji kumulativno zahtevani pogoj, pod katerim Ustava izjemoma dopušča retroaktivnost posameznih določb zakona, to je, da se s tem ne posega v pridobljene pravice.

29.Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da je prepoved retroaktivnega poseganja v pridobljene pravice v bistvu tisti del vsake od (pridobljenih) pravic, ki ima ustavno naravo. Pridobljene pravice namreč niso nujno le ustavne pravice, temveč so lahko tudi druge z zakonom dane pravice. Prepoved retroaktivnega poseganja v take pravice pa je ustavne narave. V tem smislu tudi pridobljene pravice, ki same po sebi niso človekove pravice ali temeljne svoboščine, uživajo enako varstvo kot te (tako v odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-60/99 z dne 4. 10. 2001, Uradni list RS, št. 91/01, in OdlUS X, 168, 24. točka obrazložitve).

30.Pridobljene pravice niso le zakonske ali ustavne pravice, temveč so z njimi zajeti tudi nastali pravni položaji. Člen 10 ZFZ-C namreč za nazaj posega v nastale pravne položaje hipotekarnih upnikov in dolžnikov, in sicer tako, da ta razmerja za nazaj spreminja glede možnosti izvensodne prodaje, ki je na eni strani pravica upnika in na drugi obveznost dolžnika. Pridobljene pravice hipotekarnih dolžnikov se tako kažejo v ohranitvi njihovega pravnega položaja iz sklenjenih pravnih razmerij v zvezi z ustanovitvijo notarskih hipotek v vsebini, v kateri so bili sklenjeni v preteklosti (pred uveljavitvijo ZFZ-C). Udeleženci v obligacijskem razmerju so dolžni izpolniti svojo obveznost in odgovarjajo za njeno izpolnitev (9. člen OZ); velja načelo pacta sunt servanda.

31.Vendar pridobljene pravice varstva ne uživajo absolutno. Po ustaljeni ustavnosodni presoji je vanje mogoče posegati v skladu s tretjim odstavkom 15. člena Ustave (odločba Ustavnega sodišča št. U-I-60/98 z dne 16. 7. 1998, Uradni list RS, št. 56/98, in OdlUS VII, 150, 47. točka obrazložitve). Ob tem, da lahko poseg v človekove pravice temelji le na ustavno dopustnem, stvarno upravičenem cilju, je treba vselej oceniti še, ali je izpodbijana ureditev v skladu s splošnim načelom sorazmernosti (2. člen Ustave). Oceno, ali ne gre morda za prekomeren poseg, opravi Ustavno sodišče na podlagi t. i. strogega testa sorazmernosti, which obsega presojo primernosti in nujnosti posega ter presojo njegove sorazmernosti v ožjem smislu (glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-285/10 z dne 7. 6. 2012, Uradni list RS, št. 48/12, 10. in 11. točka obrazložitve).

32.Cilj izpodbijane ureditve, da novi institut notarske prodaje iz 15.a do 15.t člena ZFZ velja tudi za tiste notarske hipoteke, ki so bile ustanovljene pred uveljavitvijo te ureditve (10. člen ZFZ-C), je razdolžitev gospodarstva, ki naj bi se dosegla s hitrim in učinkovitim postopkom prodaje zastavljenih nepremičnin v korist sistemsko pomembnih subjektov, to je zlasti DUTB in kreditnih institucij kot hipotekarnih upnic. Izpodbijana ureditev tako nedvomno sledi ustavno dopustnemu in stvarno upravičenemu cilju, kar je izkazano že s tem, da je za uveljavitev izpodbijane ureditve podana javna korist (28. točka obrazložitve). Ustavno sodišče, ne da bi se mu bilo treba opredeliti do drugih meril strogega testa sorazmernosti, ocenjuje, da za poseg v pravni položaj hipotekarnih dolžnikov iz hipotek, ki so jih ti ustanovili pred uveljavitvijo ZFZ-C, nujnost ni izkazana. Pri oceni nujnosti nekega ukrepa Ustavno sodišče presoja, ali je poseg nujen (nujno potreben) za dosego zasledovanega cilja v smislu, da cilja, v tem primeru za nazaj, ni mogoče (v enaki meri) doseči z blažjim posegom ali celo brez njega. Ustavno sodišče se ne more strinjati z oceno, da uveljavitvi navedenega cilja na poti stojijo zapleteni, dragi in dolgotrajni sodni postopki izvršbe na nepremičnine ter da je zato cilj mogoče doseči le z izvensodnimi prodajami nepremičnin. Ustavno sodišče je prepričano, da je lahko enako učinkovito tudi sprejetje drugih ukrepov, ki bi pospešili, poenostavili in pocenili sodne izvršilne postopke z izvršbo na nepremičnine na podlagi notarskih hipotek med kvalificiranimi subjekti. Država ne more nujnosti ukrepa za retroaktivni poseg v pridobljene pravice upravičiti s tem, da je sodno varstvo neučinkovito. V državnopravno organizirani skupnosti je namreč prav država primarni nosilec pravnega varstva (upravnega in sodnega) in je v skladu z Ustavo dolžna skrbeti za to, da je sodno varstvo učinkovito.

33.Glede na navedeno je 10. člen ZFZ-C, kolikor določa, da ureditev iz 15.a do 15.t člena ZFZ velja tudi za primere tistih notarskih hipotek, ki so jih hipotekarni dolžniki ustanovili pred uveljavitvijo ZFZ-C, v neskladju s 155. členom Ustave in ga je Ustavno sodišče v tem delu razveljavilo (1. točka izreka).

34.Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-196/14 z dne 9. 10. 2014 (Uradni list RS, št. 74/14) do končne odločitve zadržalo izvrševanje 15.a do 15.t člena ZFZ. Odločilo je, da ima do končne odločitve Ustavnega sodišča hipotekarni upnik v primerih, ko je bila do začetka učinkovanja zadržanja izvrševanja 15.a do 15.t člena ZFZ notarska prodaja že začeta in pogodba o prodaji ali prevzemu lastninske pravice še ni bila sklenjena, pravico, da odstopi od notarske prodaje in vloži predlog za izvršbo pri pristojnem sodišču ali da vztraja pri zahtevani notarski prodaji. Odločilo je tudi, da v primeru, da upnik vztraja pri notarski prodaji, roki za opravila na podlagi ZFZ ne tečejo, ponudniki pa lahko od danih ponudb odstopijo ter da notar v primeru navedenega odstopa hipotekarnega upnika ali ponudnika vrne plačano varščino oziroma vrne plačane varščine. Glede na to, da je Ustavno sodišče razveljavilo 10. člen ZFZ-C v delu, v katerem 15.a do 15.t člen ZFZ velja tudi za tiste hipoteke, ki so bile ustanovljene pred uveljavitvijo ZFZ-C, je moralo določiti še način izvršitve svoje odločbe za morebiti zadržane postopke notarske prodaje, ki še niso bili ustavljeni. Z dnem delne razveljavitve 10. člena ZFZ-C se šteje, da je notarska prodaja glede notarskih hipotek, ki so bile ustanovljene pred uveljavitvijo ZFZ-C, ustavljena. Notar v teh primerih vrne plačano varščino ter hipotekarnemu upniku obračuna notarske stroške v breme predujma, morebitno razliko pa mu vrne. V vseh drugih primerih se notarska prodaja z dnem objave te odločbe lahko nadaljuje (2. točka izreka).

35.Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi tretjega odstavka 25. člena, drugega odstavka 40. člena in 43. člena ZUstS ter tretje alineje tretjega odstavka v zvezi s petim odstavkom 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10 in 56/11) v sestavi: predsednik mag. Miroslav Mozetič ter sodnice in sodnik dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa, mag. Marta Klampfer, dr. Etelka Korpič – Horvat, Jasna Pogačar in dr. Jadranka Sovdat. Odločbo je sprejelo soglasno.

mag. Miroslav Mozetič Predsednik

[1]Gre med drugim za naslednje kvalificirane subjekte, ki jih določa 2. člen ZFZ:

– osebe javnega prava držav članic Evropske unije, zadolžene za upravljanje javnega dolga in osebe javnega prava držav članic, ki so upravičene voditi račune za stranke,

– Centralne banke držav članic, Evropska centralna banka, Mednarodni denarni sklad, Evropska investicijska banka, Banka za mednarodne poravnave, multilateralne banke za razvoj,

– kreditne institucije,

– družba za upravljanje terjatev bank in namenska družba, ki je ustanovljena za opravljanje dejavnosti na podlagi zakona, ki ureja ukrepe za krepitev stabilnosti bank, in

– gospodarske družbe, ki se po zakonu, ki ureja gospodarske družbe, uvrščajo med majhne, srednje ali velike gospodarske družbe, če imajo položaj zastavitelja glede notarske hipoteke, katere imetnik je oseba iz prejšnjih alinej.

[2]Primerjaj odločbo št. U-I-340/96 z dne 12. 3. 1998 (Uradni list RS, št. 31/98, in OdlUS VII, 48), 8. točka obrazložitve.

[3]Primerjaj M. Pavčnik, Teorija prava, Prispevek k razumevanju prava, 3. razširjena, spremenjena in dopolnjena izdaja, GV Založba, Ljubljana 2007, str. 259.

[4]Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-18/02 z dne 24. 10. 2003 (Uradni list RS, št. 108/03, in OdlUS XII, 86), 25. točka obrazložitve.