Jedro

Vrhovno sodišče tako sicer pritrjuje pritožnici, da je z odločbo toženke nedvomno prišlo do posega v pravico do svobode izražanja, kar je smiselno ugotovilo tudi sodišče prve stopnje. Vendar pa gre v obravnavani zadevi za poseg, ki ga izrecno predvideva jasna in nedvoumna zakonska določba in pomeni bistvo inšpekcijskega postopka, ki se nanaša prav na medijske vsebine. Zatrjevana škoda je torej v določenem obsegu pravno dopustna, predmet spora – in s tem tudi odločanja o zahtevi za izdajo začasne odredbe – pa ni zgolj dovoljenost oziroma zakonitost posega samega po sebi, temveč tudi njegova sorazmernost oziroma uravnoteženost z varovanimi ustavnimi pravicami. Pri tem je prvo ravnoteženje med temi pravicami opravil že zakonodajalec, saj bi v primeru, če bi obravnavani poseg že sam po sebi pomenil kritičen poseg v pravico do svobode izražanja, lahko že z zakonom določil, da ima vložitev tožbe v upravnem sporu zoper takšno odločbo suspenzivni učinek. To pomeni, da bi pritožnica morala navesti, zakaj in v čem konkretni poseg presega pravno dopustno škodo oziroma ali je zavarovana dobrina tudi v času do zaključka upravnega spora prizadeta v nesorazmerju s pravno dopustno škodo. Take navedbe pa so tako v zahtevi za izdajo začasne odredbe kot v pritožbi povsem izostale. Zgolj pritožničina trditev, da kakršenkoli poseg v pravico do svobode izražanja pomeni težko popravljivo škodo, ne pomeni dejanskega izkazovanja take škode.

Podobno velja tudi za pritožničine navedbe o tem, da naj bi umik spornega dela televizijske oddaje iz medijev pritožnice, kot tudi sprejem smernic in navodil, seznanjanje novinarjev, voditeljev in ostalih zaposlenih, kot tudi gledalcev, vsi skupaj in vsak zase, tudi v primeru morebitnega uspeha v upravnem sporu hromil novinarsko delo, omejeval svobodo izražanja in ustvarjal t. i. zastraševalni učinek (chilling effect). Ker gre v tem primeru smiselno za bodočo škodo, bi morala pritožnica konkretneje navesti okoliščine, s katerimi bi utemeljila, da grozeča škoda pomeni poseg v njeno dejavnost, ki bi jo pomembno prizadel. Kot že rečeno, bi šele s takimi navedbami izkazala, da je grozeča škoda predvidljiva, pričakovana in predvsem težko popravljiva.

Izrek

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka sama nosi svoje pritožbene stroške.

Obrazložitev

1. Tožnica je vložila tožbo zoper odločbo toženke št. 06121-13/2022/7 z dne 13. 10. 2022, s katero je bilo odločeno, da se tožnici kot ponudniku avdiovizualne medijske storitve A. odreja, da preneha s spodbujanjem nasilja ali sovraštva do skupine oseb ali člana take skupine na podlagi prepričanja, političnega ali drugega mnenja tako, da mora naslednji dan po vročitvi odločbe zagotoviti, da programska vsebina z naslovom „B“ ne bo predvajana v televizijskem programu A. na način in v obliki z dne 28. 6. 2022, 20:52:11 – 20:52:33 in 20:52:41 – 20:52:58 oziroma samostojno ali kot del druge programske vsebine (1. alineja 1. točke izreka). Z isto odločbo je toženka tožnici odredila, da mora v roku 5 dni od vročitve odločbe zagotoviti, da ta programska vsebina ne bo dostopna na katerikoli avdiovizualni medijski storitvi (2. alineja 1. točke izreka), v roku 30 dni od vročitve odločbe v programski vsebini z naslovom „B“ oziroma v primerljivi programski vsebini na sporedu televizijskega progama A. objaviti izrek te odločbe (3. alineja 1. točke izreka), v roku 30 dni od vročitve odločbe seznaniti novinarje, voditelje in vse druge odgovorne osebe za realizacijo avdiovizualnih programskih vsebin s predmetno inšpekcijsko odločbo (4. alineja 1. točke izreka) in v roku 30 dni od vročitve odločbe oblikovati smernice ravnanja za preprečitev spodbujanja nasilja ali sovraštva v vseh programskih vsebinah lastne produkcije (5. alineja 1. točke izreka). Hkrati je toženka s to odločbo v 2. točki izreka odločila, da jo mora tožnica do izteka roka iz 3., 4. in 5. alineje 1. točke izreka te odločbe obvestiti o odpravljenih nepravilnostih in sprejetih ukrepih.

2. Hkrati s tožbo je tožnica vložila zahtevo za izdajo začasne odredbe, s katero je predlagala, naj sodišče do pravnomočne odločitve o glavni stvari zadrži izvajanje izpodbijane odločbe in zahtevala povrnitev stroškov postopka.

3. Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrnilo (I. točka izreka), odločitev o stroških pa je pridržalo za končno odločitev (II. točka izreka). V obrazložitvi je navedlo, da tožnica z zatrjevanjem, da že kakršenkoli poseg v pravico do svobode izražanja pomeni nastanek nenadomestljive škode, ni izkazala težko popravljive škode, saj bi sicer vsak akt toženke, s katerim bi ta prepovedala predvajati določeno vsebino, že sam po sebi pomenil razlog za izdajo začasne odredbe. Poudarilo je, da presoje o tem, ali je šlo za nedopusten poseg v svobodo izražanja misli, v postopku presoje utemeljenosti zahteve za izdajo začasne odredbe ne more izvesti, saj je to že stvar vsebinske presoje utemeljenosti tožbenih navedb. Ker pogoj težko popravljive škode ni izkazan in je treba zahtevo za izdajo začasne odredbe že zato zavrniti, se sodišče prve stopnje ni posebej opredeljevalo do tožničinih navedb glede prizadetosti javne koristi ali koristi nasprotnih strank.

4. Tožnica (v nadaljevanju pritožnica) je zoper navedeni sklep vložila pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Meni, da so zaključki sodišča prve stopnje materialnopravno zmotni in temeljijo na nepravilno ugotovljenem dejanskem stanju. Ukrepi, ki so ji naloženi z izpodbijano odločbo, niso minimalni, prepovedi objave spornega dela izjave pa ni mogoče utemeljiti z argumentom, da gre za časovno kratek izsek. Bistveno je, da gre za cenzuro izvajanja medijske dejavnosti in predvajanja izbranih vsebin javnosti in s tem za hud poseg v pravico do svobode izražanja, predvsem v kontekstu zastraševalnega učinka, ki ga imajo tovrstne prepovedi. Poudarja, da pomeni vsak poseg v pravico do svobode izražanja nastanek težko popravljive škode, saj pritožnici omejuje nemoteno izvajanje televizijske dejavnosti in s tem njeno neovirano in prosto ter ustvarjalno izražanje v okviru programske zasnove in televizijskih vsebin, ki jih ustvarja. Tudi ukrep obveščanja javnosti posega v pravico do svobode izražanja, saj pritožnici nalaga obvezno posredovanje določenih vsebin javnosti, mimo njene lastne uredniške politike. Odločba toženke določa neopredeljen in vsebinsko neomejen ukrep, ki na pritožnico deluje zastraševalno in omejevalno. Predlaga, naj Vrhovno sodišče pritožbi ugodi in izpodbijani sklep spremeni tako, da se predlogu za izdajo začasne odredbe v celoti ugodi, podredno pa naj izpodbijani sklep razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v ponovno odločanje. V obeh primerih zahteva povrnitev stroškov pritožbenega postopka.

5. Toženka v odgovoru na pritožbo pritrjuje odločitvi in razlogom izpodbijanega sklepa sodišča prve stopnje. Poudarja, da so pritožbene navedbe pavšalne, z njimi pa pritožnica ponavlja, da naj bi odločba posegla v pravico do svobode izražanja in pri tem ne pojasni, v čem naj bi ji nastala težko popravljiva škoda. Z izdajo začasne odredbe bi bila prizadeta javna korist in koristi nasprotnih strank, saj je bil inšpekcijski ukrep izrečen v javnem interesu z namenom zagotavljanja zakonitosti medijskih vsebin. Predlaga, naj Vrhovno sodišče pritožbo kot neutemeljeno zavrne in zahteva povrnitev stroškov postopka.

6. Pritožba ni utemeljena.

7. Na podlagi drugega odstavka 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče po načelu sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank. Po tretjem odstavku istega člena lahko tožnik iz razlogov iz prejšnjega odstavka zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno.

8. Začasna odredba pomeni nujen ukrep, s katerim sodišče, če so izpolnjeni z zakonom predpisani pogoji, začasno odloži izvršitev dokončnega upravnega akta oziroma začasno uredi stanje. Odločanje o začasni odredbi zahteva restriktiven pristop. Stranka, ki zahteva izdajo začasne odredbe, mora že v sami zahtevi konkretno navesti vse okoliščine in vsa dejstva, s katerimi utemeljuje nastanek in višino oziroma obliko škode, ter s stopnjo verjetnosti izkazati, da je takšna škoda zanjo težko popravljiva. Na tožniku je torej tako trditveno kot dokazno breme.

9. Težko popravljiva škoda je pravni standard, katerega vsebina se ugotavlja v vsakem primeru posebej. Glede na ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča gre za takšno škodo, če je ta resna in tožniku neposredno grozi, odvrniti pa jo je mogoče le z zadržanjem izvršitve izpodbijanega upravnega akta oziroma s predlagano začasno ureditvijo stanja.1 Obstajati mora torej neposredna zveza med spornim pravnim razmerjem in posledicami, ki bi jih bilo mogoče z izdajo začasne odredbe preprečiti.

10. Zato dejstva, na katerih lahko temeljijo ugotovitve o težki popravljivosti škode, pomenijo pravno pomembna dejstva, ki jih mora vlagatelj zahteve za začasno odredbo navesti v okviru svojega trditvenega bremena.

11. Pritožnica nastanek škode, ki naj bi ji grozila, utemeljuje na trditvi o posegu v njeno pravico do svobode izražanja, ki naj bi že sam po sebi pomenil težko popravljivo škodo. Tudi nadaljnje trditve o škodi in njeni nepopravljivosti pretežno izhajajo iz te predpostavke. V tem pogledu se Vrhovno sodišče že uvodoma strinja s presojo sodišča prve stopnje, da zgolj pritožničina trditev, da kakršenkoli poseg v pravico do svobode izražanja pomeni težko popravljivo škodo, ne pomeni dejanskega izkazovanja take škode. Pritožnica s takimi navedbami nevarnost nastanka škode sicer zatrjuje, vendar pa ne navaja ničesar o tem, zakaj naj bi bila ta škoda težko popravljiva. Splošnih trditev o posegu v pravico do svobode izražanja namreč ne konkretizira z navedbo nobenih pravnih ali dejanskih okoliščin, ki bi trditve o težki popravljivosti škode kakor koli konkretizirale ali kazale na to, da bo morebiten uspeh v upravnem sporu zanjo brezpredmeten. To pomeni, da pritožnica ne navaja pravno pomembnih dejstev oziroma da ni zadostila svojemu trditvenemu bremenu.

12. Gola trditev o posegu v pravico do svobode izražanja sodišču prve stopnje ni dala podlage niti za to, da bi se do nje konkretno opredelilo. V takem primeru bi namreč moralo sodišče na lastno pobudo iskati in preizkušati pravno pomembne okoliščine v pritožničino korist, kar je v očitnem nasprotju s temeljno zahtevo o njegovi nepristranskosti v postopku.

13. Vrhovno sodišče tako sicer pritrjuje pritožnici, da je z odločbo toženke nedvomno prišlo do posega v pravico do svobode izražanja, kar je smiselno ugotovilo tudi sodišče prve stopnje. Vendar pa gre v obravnavani zadevi za poseg, ki ga izrecno predvideva jasna in nedvoumna zakonska določba2 in pomeni bistvo inšpekcijskega postopka, ki se nanaša prav na medijske vsebine. Zatrjevana škoda je torej v določenem obsegu pravno dopustna, predmet spora – in s tem tudi odločanja o zahtevi za izdajo začasne odredbe – pa ni zgolj dovoljenost oziroma zakonitost posega samega po sebi, temveč tudi njegova sorazmernost oziroma uravnoteženost z varovanimi ustavnimi pravicami. Pri tem je prvo ravnoteženje med temi pravicami opravil že zakonodajalec, saj bi v primeru, če bi obravnavani poseg že sam po sebi pomenil kritičen poseg v pravico do svobode izražanja, lahko že z zakonom določil, da ima vložitev tožbe v upravnem sporu zoper takšno odločbo suspenzivni učinek. To pomeni, da bi pritožnica morala navesti, zakaj in v čem konkretni poseg presega pravno dopustno škodo oziroma ali je zavarovana dobrina tudi v času do zaključka upravnega spora prizadeta v nesorazmerju s pravno dopustno škodo. Take navedbe pa so tako v zahtevi za izdajo začasne odredbe kot v pritožbi povsem izostale.

14. Pritožnica ni pojasnila niti tega, kako jo odločba toženke pomembno ovira pri opravljanju njene dejavnosti oziroma zakaj bo na ta način (domnevno) nastala škoda zanjo težko popravljiva. Pri tem po presoji Vrhovnega sodišča iz prej navedenih razlogov ne zadostuje poenostavljena logika, da naj bi bila škoda težko popravljiva že samo zato, ker gre za poseg v oddajo, čeprav v minimalnem časovnem obsegu. Vrhovno sodišče se strinja tudi s stališčem sodišča prve stopnje, da pritožnici težko popravljiva škoda ne more nastati niti z navodilom za oblikovanje smernic ravnanja v prihodnje (5. alineja 1. točke izreka odločbe). Takšni oceni sodišča prve stopnje, da torej morebitna bodoča škoda v opisanem obsegu ne more prekomerno poseči v pravico pritožnice do svobode izražanja, pritožnica niti ne poskuša argumentirano nasprotovati. Predvsem pa je pri presoji pravilnosti tega stališča sodišča prve stopnje pomembno, da pritožnica ni navedla in še manj izkazala nobene konkretne škode, ki naj bi ji nastala z izvršitvijo navodil iz 5. alineje 1. točke izreka odločbe toženke.

15. Podobno velja tudi za pritožničine navedbe o tem, da naj bi umik spornega dela televizijske oddaje iz medijev pritožnice, kot tudi sprejem smernic in navodil, seznanjanje novinarjev, voditeljev in ostalih zaposlenih, kot tudi gledalcev, vsi skupaj in vsak zase, tudi v primeru morebitnega uspeha v upravnem sporu hromil novinarsko delo, omejeval svobodo izražanja in ustvarjal t. i. zastraševalni učinek (chilling effect). Vrhovno sodišče soglaša s stališčem prvostopenjskega sodišča, da pritožnica tudi s temi trditvami ni izkazala nastanka težko popravljive škode, saj so trditve pavšalne in se pretežno nanašajo na bodoča negotova dejstva, predvsem pa v ničemer ne izkazujejo škode, ki bi presegala pravno dopustno škodo, ki izhaja že iz zakonske ureditve (prim. tudi točko 13. te obrazložitve). Ker gre tudi v tem primeru smiselno za bodočo škodo, bi morala pritožnica konkretneje navesti okoliščine, s katerimi bi utemeljila, da grozeča škoda pomeni poseg v njeno dejavnost, ki bi jo pomembno prizadel. Kot že rečeno, bi šele s takimi navedbami izkazala, da je grozeča škoda predvidljiva, pričakovana in predvsem težko popravljiva.

16. Zahteva po takšni opredelitvi škode pomeni temelj trditvenega bremena, na podlagi katerega sodišče sploh lahko presoja obstoj težko popravljive škode. Odsotnosti navedb o pravno pomembnih dejstvih – v tem primeru o okoliščinah, zaradi katerih bi bila zatrjevana škoda težko popravljiva – tudi ni mogoče nadomestiti z izvedbo dokazov oziroma z materialnim procesnim vodstvom, saj bi sodišče v takem primeru samo nadomestilo manjkajoče navedbe strank.3

17. Glede na navedeno in ker niso podani razlogi, na katere mora Vrhovno sodišče paziti po uradni dolžnosti, je pritožbo zavrnilo (76. člen v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS-1).

18. Izrek o pritožbenih stroških temelji na prvem odstavku 165. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 154. člena ZPP. Ker pritožnica s pritožbo ni uspela, pritožbene stroške nosi sama. Toženka svojih pritožbenih stroškov ni specificirano navedla, zato Vrhovno sodišče o njih ni odločalo (prim. drugi odstavek 163. člena ZPP).

1 Gl. npr. sklepe Vrhovnega sodišča I Up 247/2021 z dne 23. 12. 2021, I Up 151/2020 z dne 11. 11. 2020, I Up 214/2019 z dne 9. 12. 2019 idr. 2 Gre za 39. člen Zakona o avdiovizualnih medijskih storitvah. 3 Prim. sklep Vrhovnega sodišča I Up 162/2022 z dne 14. 9. 2022.