22. 9. 2022

ODLOČBA

Ustavno sodišče je v postopku za rešitev spora glede pristojnosti, začetem z zahtevo Komunalne inšpekcije Občine Ilirska Bistrica, na seji 22. septembra 2022

odločilo:

V zadevi inšpekcijskega nadzora nad gradnjo vaškega doma Topolc je za odločanje o skladnosti z gradbenim dovoljenjem izvedenih gradnje podpornega zidu, nasipavanja zemljišča in ureditve javne razsvetljave pristojen Inšpektorat Republike Slovenije za okolje in prostor, Območna enota Koper.

OBRAZLOŽITEV

A.

1.Komunalna inšpekcija Občine Ilirska Bistrica (v nadaljevanju predlagateljica) zahteva rešitev spora glede pristojnosti med njo in Inšpektoratom Republike Slovenije za okolje in prostor, Območno enoto Koper (v nadaljevanju IRSOP). Predlagateljica navaja, da ji je IRSOP v pristojno reševanje odstopil prijavo občanke v zadevi gradnje vaškega doma, gradnje podpornih zidov, nasipavanja in asfaltiranja zemljišča ter ureditve javne razsvetljave, z utemeljitvijo, da se glede gradnje podpornega zidu višine do 1,00 m, nasipavanja zemljišča višine do 2,5 m in ureditve javne razsvetljave izreka za nepristojnega. Predlagateljica trdi, da iz priložene prijave izhaja, da je na podlagi vpogleda v gradbeno dokumentacijo o vaškem domu na Topolcu ugotovljeno neskladje z izdanim gradbenim dovoljenjem, zato prijaviteljica pričakuje, da se vse nepravilnosti preverijo. Predlagateljica se sklicuje na prvi, peti in šesti odstavek 3. člena Uredbe o razvrščanju objektov (Uradni list RS, št. 37/18 – v nadaljevanju Uredba) in trdi, da je gradnja vaškega doma na Topolcu z gradnjo podpornega zidu, nasipavanjem in asfaltiranjem zemljišča ter ureditvijo javne razsvetljave funkcionalno zaokrožena celota, ki se po Uredbi razvršča kot celota. Ker pa posamezna funkcionalna enota izpolnjuje merilo za razvrstitev v višjo vrsto zahtevnosti objekta, za gradnjo katerega je treba pridobiti gradbeno dovoljenje, se v to vrsto po zatrjevanju predlagateljice uvršča celoten objekt. Predlagateljica zato meni, da ni pristojna za nadzor nad to gradnjo, za katero je zahtevano gradbeno dovoljenje. Ustavnemu sodišču predlaga, naj določi pristojnost IRSOP za nadzor nad gradnjo celotnega objekta kot funkcionalno zaokroženega območja.

2.IRSOP v dopisu, s katerim je zadevo delno odstopil v obravnavo predlagateljici, navaja, da je prejel prijavo gradnje vaškega doma, gradnje podpornih zidov, nasipavanja in asfaltiranja zemljišča ter ureditve javne razsvetljave. Trdi, da se gradnja podpornega zidu višine do 1,00 m in ureditev javne razsvetljave po Uredbi uvrščata med enostavne objekte (CC-SI 24205 in CC-SI 22241 Priloge 1 Uredbe) ter da se nasipavanje zemljišča do višine 2,5 m šteje za enostaven objekt v skladu s tretjim odstavkom 8. člena Uredbe, za katerega ni treba pridobiti gradbenega dovoljenja. IRSOP se sklicuje na drugi odstavek 8. člena Gradbenega zakona (Uradni list RS, št. 61/17, 72/17 – popr. in 65/20 – v nadaljevanju GZ) in se v tem delu – glede gradnje podpornega zidu do višine 1,00 m, nasipavanja zemljišča do višine 2,50 m in ureditve javne razsvetljave – izreka za nepristojnega za nadzor nad gradnjo.

3.Predlagateljica je na poziv Ustavnega sodišča predložila gradbeno dovoljenje št. 351-97/2016-14 z dne 22. 9. 2016, ki ga je Občina Ilirska Bistrica (v nadaljevanju Občina) kot investitor pridobila za gradnjo vaškega doma Topolc in dveh podpornih zidov ob dovozu do objekta. Pojasnila je, da so bila gradbena dela izvedena v nasprotju s pogoji, določenimi s tem gradbenim dovoljenjem, zaradi česar je Občina pooblastila zunanjega izvajalca za izdelavo projektne dokumentacije za legalizacijo. Projekt legalizacije po navedbah predlagateljice zajema objekt vaškega doma in območje asfaltiranega zemljišča ob stavbi, ki je bilo predhodno izravnano z nasutjem in ki se uporablja kot igrišče in parkirišče ob stavbi. Območje, ki je predmet legalizacije, naj bi bilo z vseh strani ograjeno z med seboj povezanimi zidovi, z izjemo vhoda na zemljišče. Po navedbah predlagateljice je investitor v postopku legalizacije zajel celotno zaokroženo območje, kjer je več med seboj funkcionalno povezanih objektov. Predlagateljica je pojasnila tudi, da je stebre s svetili – reflektorji investitor že odstranil.

B.

4.Ustavno sodišče je na podlagi sedme alineje prvega odstavka 160. člena Ustave in sedme alineje prvega odstavka 21. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS) pristojno, da odloča o sporih glede pristojnosti med državo in lokalnimi skupnostmi. Za te spore se v skladu z 62. členom ZUstS smiselno uporablja 61. člen ZUstS. Po drugem odstavku 61. člena ZUstS lahko, če pride do spora, ker več organov zavrača pristojnost v posamezni zadevi, zahteva rešitev spora glede pristojnosti organ, ki mu je bila zadeva odstopljena, pa meni, da zanjo ni pristojen.

5.Med predlagateljico in IRSOP je sporno, kateri od njiju je pristojen za opravljanje inšpekcijskega nadzora nad gradnjo podpornega zidu, nasipavanjem zemljišča in ureditvijo javne razsvetljave ob vaškem domu na Topolcu. IRSOP meni, da je o tem skladno z drugim odstavkom 8. člena GZ pristojna odločati predlagateljica, predlagateljica, ki ji je IRSOP zadevo v tem delu odstopil v obravnavo, pa meni, da je tudi o tem na podlagi prvega odstavka 8. člena GZ pristojen odločati IRSOP.

6.Pristojnost organov za opravljanje inšpekcijskega nadzora nad gradnjo[1] je v času vložitve zahteve za odločitev o sporih glede pristojnosti urejal 8. člen GZ. GZ je z uveljavitvijo in začetkom uporabe Gradbenega zakona (Uradni list RS, št. 199/21 – v nadaljevanju GZ-1) prenehal veljati in se uporabljati. Vendar pa se skladno s prvim odstavkom 128. člena GZ-1 postopki, začeti pred začetkom njegove uporabe, končajo po določbah GZ. Ustavno sodišče je zato pri odločitvi o sporu glede pristojnosti upoštevalo določbe GZ kot zakonsko ureditev, upoštevno za inšpekcijski postopek, ki ga vodi IRSOP.

7.Skladno s prvim odstavkom 8. člena GZ opravljajo inšpekcijski nadzor nad izvajanjem določb GZ, ki se nanašajo na gradnjo, za katero je predpisano gradbeno dovoljenje,[2] državni gradbeni inšpektorji ali inšpektorice (v nadaljevanju gradbeni inšpektorji). Skladno z drugim odstavkom istega člena pa inšpekcijski nadzor nad gradnjo, za katero po GZ ni predpisano gradbeno dovoljenje, v delu, ki se nanaša na skladnost s prostorskimi izvedbenimi akti in drugimi predpisi občine, v okviru izvirne pristojnosti občine opravljajo občinski inšpektorji ali inšpektorice ali skupni občinski inšpektorji ali inšpektorice (v nadaljevanju občinski inšpektorji), ki delujejo v okviru skupne občinske uprave, na katere območju se objekt izvaja ali na katere območju je objekt zgrajen.[3] Pristojnost za opravljanje inšpekcijskega nadzora nad gradnjo je torej zakonodajalec med državo in lokalnimi skupnostmi razmejil glede na to, ali je za gradnjo, ki je predmet nadzora,

8.predpisal gradbeno dovoljenje ali ne. Glede na to je določil, da je nadzor nad gradnjo, za katero je treba pridobiti gradbeno dovoljenje, v pristojnosti države (gradbenih inšpektorjev), nadzor nad gradnjo, za katero ni treba pridobiti gradbenega dovoljenja, pa v pristojnosti lokalnih skupnosti (občinskih oziroma medobčinskih inšpekcijskih organov), pri čemer je pristojnost slednjih omejil le na opravljanje nadzora nad skladnostjo gradnje s prostorskimi izvedbenimi akti in drugimi predpisi občine.

9.Za novogradnjo, rekonstrukcijo in spremembo namembnosti objekta je treba imeti pravnomočno gradbeno dovoljenje, začetek gradnje objekta pa je treba prijaviti v skladu s 63. členom GZ (prvi odstavek 4. člena GZ). Gradnjo je treba izvajati skladno z gradbenim dovoljenjem (tretji odstavek 4. člena GZ). Gradbeno dovoljenje za gradnjo in prijava začetka gradnje pa nista pogoj za enostaven objekt, vzdrževanje objektov in vzdrževalna dela v javno korist, začasen objekt ter izvrševanje izrečenega inšpekcijskega ukrepa, pri čemer pa tudi v tem primeru gradnja ne sme biti v nasprotju s prostorskim izvedbenim aktom, predpisi, s katerimi se podrobneje določijo bistvene in druge zahteve, in drugimi predpisi (prvi in tretji odstavek 5. člena GZ).

10.V obravnavani zadevi je spor glede pristojnosti med državnim in občinskim inšpekcijskim organom nastal v zvezi s prijavo vaškega doma in igrišča, ki naj bi bila zgrajena v nasprotju s pogoji, določenimi z gradbenim dovoljenjem. Gre torej za zadevo, ki po prvem odstavku 8. člena GZ spada v pristojnost gradbenih inšpektorjev. V takih zadevah pristojni gradbeni inšpektor odloča, ali je gradnja, ki je predmet nadzora, izvedena skladno z izdanim gradbenim dovoljenjem in ali je izvedena skladno z določbami GZ, ki urejajo gradnjo, za katero je predpisano tako dovoljenje.

11.IRSOP meni, da gre v delu, v katerem se je izrekel za nepristojnega, za enostavne objekte, za katere gradbeno dovoljenje ni potrebno in nad katerimi nadzor posledično ni v pristojnosti gradbenih inšpektorjev. Vendar pa klasifikacija objektov, na katero se v utemeljitev teh navedb sklicuje IRSOP, in pravila razvrščanja objektov glede na zahtevnost ne potrjujejo takega zaključka.

12.Zakonodajalec je za določitev klasifikacije objektov glede na namen uporabe in za določitev podrobnejših meril za razvrščanje enostavnih, nezahtevnih, manj zahtevnih, zahtevnih objektov, drugih gradbenih posegov in vzdrževalnih del ter njihovo razvrstitev pooblastil Vlado (tretji in četrti odstavek 3. člena GZ). Vlada je v ta namen izdala Uredbo,

13.ki v 2. členu določa klasifikacijo objektov, v 3. členu pa pravila razvrščanja objektov glede na zahtevnost. V skladu s prvim odstavkom 3. člena Uredbe je predmet razvrščanja glede na zahtevnost samostojen objekt, tj. objekt, ki je konstrukcijsko in funkcionalno samostojen. Kot izhaja iz Tehnične smernice, je treba povezane objekte zaradi njihove povezanosti razvrščati kot en celovit objekt.

14.V obravnavanem primeru iz navedb prijaviteljice v prijavi izhaja, da med drugim nasprotuje asfaltiranju zemljišča okrog vaškega doma, ki naj bi bilo izvedeno v nasprotju z gradbenim dovoljenjem, in sicer tako, da so investitor oziroma graditelji povsod okrog zemljišča zgradili podporne zidove, nasuli teren, ga s tem dvignili, zravnali in asfaltirali. Gradnja podpornih zidov in nasutje terena glede na predložene podatke nista bila samostojna gradbena posega, temveč pomenita konstrukcijsko celoto z asfaltiranim zemljiščem ob vaškem domu in se ne klasificirata ločeno. Slednje velja tudi za ureditev razsvetljave (postavitev reflektorjev), saj se ta, če je grajena sočasno z objektom, ki naj mu služi, klasificira skupaj z glavnim objektom. Kot izhaja iz navedb v prijavi in iz pojasnil predlagateljice, se asfaltirana površina uporablja kot igrišče in parkirišče ob vaškem domu, zato bi bila njena klasifikacija – če bi šlo za samostojen objekt – odvisna od njene pretežne namembnosti. Vendar pa je treba nadalje upoštevati tudi, da gre glede na predložene podatke za parkirišče in igrišče v sklopu zunanje ureditve vaškega doma, v tem primeru pa se tovrstno asfaltirano zemljišče ne klasificira posebej, temveč deli klasifikacijo vaškega doma. Glede nadzora nad gradnjo slednjega ni spora med predlagateljico in IRSOP, saj IRSOP tej pristojnosti za nadzor nad gradnjo vaškega doma ne nasprotuje. Iz dopisa, s katerim se je IRSOP izrekel za delno nepristojnega za nadzor, tudi ne izhaja, da oporeka svoji pristojnosti za nadzor nad asfaltiranjem zemljišča. V tem okviru pa je glede na pojasnjeno IRSOP pristojen tudi za nadzor nad gradnjo podpornega zidu, nasipavanjem zemljišča in ureditvijo javne razsvetljave. Zato je Ustavno sodišče odločilo, kot izhaja iz izreka te odločbe.

C.

15.Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi četrtega odstavka 61. člena v zvezi z 62. členom ZUstS in četrte alineje drugega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnica in sodniki dr. Rok Čeferin, dr. Rajko Knez, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, dr. Rok Svetlič in Marko Šorli. Odločbo je sprejelo soglasno.

dr. Matej Accetto Predsednik

dr. Rok Čeferin Podpredsednik

[1]Gradnja je izvedba gradbenih in drugih del, povezanih z gradnjo, ki obsega novogradnjo, rekonstrukcijo, vzdrževanje objekta, vzdrževalna dela v javno korist, odstranitev in spremembo namembnosti (6. točka prvega odstavka 3. člena GZ).

[2]Gradbeno dovoljenje je odločba, s katero upravni organ, pristojen za gradbene zadeve, investitorju dovoli gradnjo (7. točka prvega odstavka 3. člena GZ).

[3]Tretji in četrti odstavek 8. člena GZ določata še, da inšpekcijski nadzor nad izvajanjem določb GZ v delu, ki se nanaša na izpolnjevanje bistvenih in drugih zahtev, ki sodijo na delovno področje drugih ministrstev, ter inšpekcijski nadzor v zvezi z izpolnjevanjem pogojev iz gradbenega in uporabnega dovoljenja, ki sodijo na delovno področje drugih ministrstev, opravljajo inšpektorji, ki delujejo na tem delovnem področju, razen če zakon določa drugače.

[4]Tako razmejitev med državo in lokalnimi skupnostmi določa tudi zdaj veljavni 10. člen GZ-1.

[5]Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. P-1/21 z dne 4. 11. 2021.

[6]Pri čemer že GZ opredeljuje pojme enostaven, nezahteven, manj zahteven in zahteven objekt.

[7]GZ-1 je Uredbo razveljavil, obenem pa določil, da se uporablja do uveljavitve oziroma začetka uporabe ustreznega predpisa, izdanega na podlagi GZ-1 (153. člen GZ-1). Vlada je na podlagi GZ-1 sprejela Uredbo o razvrščanju objektov (Uradni list RS, št. 96/22 – v nadaljevanju Uredba/22). V skladu z drugim odstavkom 15. člena Uredbe/22 se v postopkih, začetih pred njeno uveljavitvijo na podlagi Uredbe, objekti razvrstijo v skladu z Uredbo, razen če je razvrstitev objektov v skladu z Uredbo/22 za investitorja ugodnejša.

[8]Glej točko 0.4.12 Tehnične smernice Ministrstva za okolje in prostor (TSG - V- 006: 2018) o razvrščanju objektov, izdane na podlagi četrtega odstavka 2. člena Uredbe, ki vsebuje pojasnjevalna pravila za klasificiranje objektov in za njihovo razvrščanje po zahtevnosti gradnje.

[9]Enajsti odstavek točke 2.2 Tehnične smernice.

[10]Glej tretji odstavek točke 1.2 Tehnične smernice.

[11]Glej deseti odstavek točke 1.2 Tehnične smernice.

[12]Primerjaj šesti odstavek točke 1.2 Tehnične smernice.