Jedro

Sodišče je ocenilo, da je verjetno, da bi v primeru izvršitve izpodbijane odločbe, ki Občini Ajdovščina nalaga, da mora A. posredovati Delničarski sporazum, ki ga je ta sklenila s tožečo stranko, slednji nastala težko popravljiva škoda. Če bi se namreč A. še pred pravnomočno odločitvijo v tem upravnem sporu seznanilo z Delničarskim sporazumom, kasneje pa bi se izkazalo, da za posredovanje teh podatkov ni pravne podlage, takega razkritja ne bi bilo več mogoče popraviti oz. vzpostaviti prvotnega stanja in je to razlog za ugoditev zahtevi za izdajo začasne odredbe.

Izrek

I. Zahtevi za izdajo začasne odredbe se ugodi, tako da se izvršitev 1. točke izreka izpodbijane odločbe Informacijskega pooblaščenca, št. 090-283/2016/6 z dne 8. 5. 2017, odloži do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu.

II. Odločitev o priglašenih stroških postopka se pridrži do končne odločitve v tem upravnem sporu.

Obrazložitev

1. A. je dne 5. 8. 2016 pri Občini Ajdovščina zahtevalo dostop do vseh pogodb in sporazumov, ki jih je Občina Ajdovščina sklenila z drugimi subjekti v zvezi s pridobivanjem delnic z oznako X., nadalje vse sklepe, ki jih je v zvezi s pridobivanjem delnic sprejel katerikoli organ Občine Ajdovščina in vse zapisnike sej, na katerih je bila obravnavana ta tematika. Občina Ajdovščina je z odločbo, št. 090-14/2016-3 z dne 6. 9. 2016 v zvezi z odločbo z dne 10. 11. 2016, zahtevi A. ugodila, razen v delu, ki se je nanašala na Delničarski sporazum, ki je bil dne 8. 5. 2015 sklenjen med Občino Ajdovščina in tožečo stranko. Zoper to odločitev je A. vložilo pritožbo, ki ji je tožena stranka z izpodbijano odločbo, št. 090-283/2016/6 z dne 8. 5. 2017, ugodila ter v 1. točki izreka odločila, da mu mora Občina Ajdovščina v roku 31 dni od vročitve odločbe A. v elektronski obliki posredovati Delničarski sporazum.

2. Odločitev tožene stranke je bila vročena tudi tožeči stranki kot stranki z interesom. Ta s tožbo sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo tožene stranke odpravi ter ji zadevo vrne v ponovno odločanje, oziroma podredno, da izpodbijani akt spremeni tako, da prošnjo A. zavrne in potrdi odločitev Občine Ajdovščina. Sodišču obenem predlaga, naj na podlagi 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) izda začasno odredbo, s katero naj do pravnomočne odločitve v tej zadevi odloži izvršitev 1. točke izreka izpodbijane odločbe. Predlaga tudi, naj ji tožena stranka povrne stroške postopka.

3. Tožeča stranka navaja, da sodišče po določbi 32. člena ZUS-1 odloži izvršitev izpodbijane odločbe, če tožnik verjetno izkaže, da mu bo z izvršitvijo akta nastala težko popravljiva škoda ter da odločitev izvršitve ne bo pomenila prekomernega posega v javno korist ali korist nasprotnih strank. Delničarski sporazum v 4. členu vsebuje občutljive zaveze, ki se tičejo tudi morebitnih drugih sopogodbenikov tožeče stranke. Seznanitev A. in posledično širše javnosti s to določbo, bi tožeči stranki povzročila težko popravljivo škodo, saj bi zelo verjetno padla cena delnic X. ter bi bila tožeči stranki otežena njihova zastava. Po ustaljeni sodni praksi se šteje, da izvršitev odločitve tožene stranke glede dostopa do informacij javnega značaja pred odločitvijo sodišča o njeni pravilnosti in zakonitosti, po naravi stvari predstavlja težko popravljivo posledico. Zadržanje izvršitve odločbe bi tožeči stranki tudi zagotovilo učinkovito sodno varstvo. Kolikor bi bil A. pred odločitvijo sodišča omogočen dostop do Delničarskega sporazuma, namreč ne bi bilo več mogoče umakniti razkritih podatkov. Pogajalska izhodišča tožeče stranke bi se ob morebitni prodaji delnic MAJG in drugih podobnih transakcijah bistveno poslabšala, verjetno je, da bi vrednost delnic padla, tožeča stranka bi imela tudi težave ob morebitni zastavi delnic. Vso to škodo, ki je nepopravljiva, je mogoče preprečiti le z zadržanjem izvršitve izpodbijane odločbe do pravnomočne odločitve v zadevi. S tem bi se, tudi v primeru, če tožeča stranka ne bi bila uspešna, le odmaknil trenutek razkritja podatkov, s tem pa predvidoma ne bi nastale nepopravljive posledice. Prav tako ni izkazana posebna prizadetost javne koristi, kolikor bi bila izvršitev odločbe zadržana.

4. Tožena stranka v odgovoru na predlog za izdajo začasne odredbe sodišču predlaga, naj predlog zavrne. Navaja, da predlog ni konkretno utemeljen, saj tožeča stranka ni opredelila, kakšna škoda bi ji nastala z izvršitvijo odločbe, niti da bi bila tovrstna škoda težko popravljiva, saj je zgolj navedla, da bi razkritje spornega dokumenta imelo za posledico padec vrednosti delnic, oteženo zastavo delnic in slabša pogajalska izhodišča. Gre le za naštevanje morebitnih posledic, ki niso z ničemer argumentirane. Tožeča stranka s sklicevanjem na pogodbeno kazen dejansko izpostavlja tujo domnevo škodo, ki bi z razkritjem lahko nastala Občini Ajdovščina, torej organu, ki je dolžan razkriti sporni dokument. Upravno sodišče RS je v sklepu opr. št. I U 1435/2016-15 z dne 17. 10. 2016 navedlo, da kadar tožbe ne vloži zavezanec za dostop do informacij javnega značaja, temveč prizadeta stranka, sodišče, ob upoštevanju pravice do enakega obravnavanja, zahtevi prizadete stranke za izdajo začasne odredbe ugodi, vendar pod pogojem, da ta v zadostni meri opiše, da bi bi ji z izvršitvijo odločbe nastala težko popravljiva škoda. Tožena stranka ob tem poudarja, da gre v konkretnem primeru za delničarski sporazum, ki se nanaša na porabo javnih sredstev, podatki o tem pa so vedno javni, kot je presodilo Upravno sodišče RS v sodbi, opr. št. I U 764/2015-27 z dne 24. 8. 2016. Pravica javnosti, da se seznani z delničarskim sporazumom Občine Ajdovščina, je v konkretnem primeru večja kot pravica tožeče stranke, da varuje poslovno skrivnost. 5. Sodišče je predlog za izdajo začasne odredbo vročilo tudi A. in Občini Ajdovščina kot strankama z interesom.

6. A. v odgovoru na predlog tožeče stranke za izdajo začasne odredbe sodišču predlaga, naj ta predlog zavrne. Poudarja, da bi morala tožeča stranka v predlogu izkazati, da bi ji izvršitev izpodbijane odločbe prizadela težko popravljivo škodo, ob tem pa bi morala upoštevati prizadetost javne koristi ali tožene stranke ali A. Navedbe tožeče stranke, da bi izvršitev odločbe tožene stranke pred odločitvijo sodišča predstavljala težko popravljivo škodo, niso utemeljene, prav tako ni mogoče šteti, da bi tako odločitev utemeljevala ustaljena sodna praksa. Odločanje o začasni odredbi zahteva restriktiven pristop, kot je ugotovilo Vrhovno sodišče RS v sklepu, opr. št. I Up 49/2012 z dne 2. 2. 2012. Zatrjevanje tožeče stranke, da vsak upravni spor s področja dostopa do informacij javnega značaja od sodišča terja izdajo začasne odredbe, zanika obstoj določbe prvega odstavka 32. člena ZUS-1. Kolikor bi zakonodajalec želel uzakoniti tak avtomatizem, bi bodisi v določbe ZUS-1 bodisi v določbe Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (ZDIJZ) vključil tako posebno odločbo. Namen težko popravljive škode mora torej sodišče presojati v vsakem primeru posebej, škoda mora biti resna in mora tožniku pretiti neposredno ter biti zanj težko popravljiva, kot je določilo Vrhovno sodišče RS v sklepu, opr. št. I Up 348/2011 z dne 20. 7. 2011 in sklepu opr. št. I Up 251/2009 z dne 2. 7. 2009. Ni mogoče slediti trditvi tožeče stranke, da bi izvršitev odločbe tožene stranke pred odločitvijo sodišča pomenila, da sodno varstvo ne bi bilo več učinkovito. saj pravo pozna širok nabor ukrepov, s katerimi se učinkovito doseže, da se tudi informacije ali podatki, ki so bili javno priobčeni ali razkriti, nadalje ne uporabljajo več. Trditev tožeče stranke, da bi razkritje sporazuma verjetno pomenilo padec vrednosti delnic in otežilo njihovo zastavo, ne drži, saj je kontrola nad družbo B., d.d. v rokah tožeče stranke in za strateškega investitorja ni zanimiva. Drugačen bi bil lahko zaključek, če bi delnice nameravala prodajati tožeča stranka sama, kar pa ni njen namen niti tega ne zatrjuje. Tudi zatrjevana škoda zaradi slabših pogojev zastave delnic, je zgolj zatrjevana, ne pa izkazana. Sodišče mora pri odločanju upoštevati tudi prizadetost javne koristi, koristi tožene stranke in A. Slednje prav v tem času pred Vrhovnih sodiščem RS izpodbija odločitev Upravnega sodišča, ki je zavrglo tožbo zoper odločbo ATVP, s katero je bil tožeči stranki dovoljen prevzem družbe B., d.d. po ceni 1,1 EUR za delnico. A. želi zato Delničarski sporazum uporabiti kot dokaz svojih trditev v postopkih glede usklajenega ravnanja. V postopku pred ATVP namreč ni izrednih pravnih sredstev, torej niti postopka obnove postopka, kar pomeni, da bi kasnejše razkritje Delničarskega sporazuma povzročilo A. nepopravljive posledice. To tudi ni edini postopek, ki trenutno poteka in v katerem bi A. vsebino sporazuma želelo uporabiti za razširitev svoje trditvene in dokazne podlage. Interes za razkritje sporazuma ima tudi širša javnost, v prvi vrsti občani Občine Ajdovščina, katerih denar je bil porabljen za nakup delnic, občina pa je predvidela njihovo odprodajo v letu 2018. Izdaja začasne odredbe bi bila tudi v nasprotju z načelom sorazmernosti. Domnevno škodo, ki jo zatrjuje tožeča stranka, bi lahko preprečil že začasni ukrep, s katerim bi bil doseg razkritja delniškega sporazuma omejen le na stranko z interesom in to proti njeni zavezi, da podatkov med postopkom ne sme javno razširjati. Tako rešitev pozna Pravilnik o notranji organizaciji in pisarniškem poslovanju Ustavnega sodišča RS.

7. Občina Ajdovščina kot stranka z interesom v odgovoru na tožbo sodišču predlaga, naj sledi predlogu tožeče stranke in izda začasno odredbo, s katero naj zadrži izvršitev odločbe tožene stranke do odločitve v upravnem sporu. Navaja, da je zoper odločitev tožene stranke tudi sama vložila tožbo in predlog za izdajo začasne odredbe. Občina Ajdovščina je A. razkrila že številne dokumente, iz katerih se je to lahko seznanilo z vsemi okoliščinami glede nakupa delnic X. Zato zahteva, da bi se seznanilo še z Delničarskim sporazumom, ni utemeljena, saj vsebina sporazuma ni taka, da bi lahko vplivala na porabo javnih sredstev. Meni, da so vsa zatrjevanja tožeče stranke v predlogu za izdajo začasne odredbe utemeljena in je prepričana, da bi tako njej, kot tudi tožeči stranki, s takojšnjo izvršitvijo odločbe nastala težko popravljiva škoda, saj bi prišlo do padca cene delnic, kar bi znižalo vrednost finančnega premoženja obeh, še zlasti zato, ker je Občina Ajdovščina v proračunu za leto 2018 predvidela prodajo delnic. Obenem bi to pomenilo poslabšanje položaja družbe B., d.d. na trgu in nižje dividende, ki so prihodek občinskega proračuna. Sodna praksa glede razkritja delničarskih sporazumov še ni oblikovana, kar pomeni, da bi razkritje podatkov lahko poslabšalo položaj Občine Ajdovščina na trgu. Zadržanje odločitve tožene stranke do odločitve sodišča tudi ne bi prekomerno poseglo v javno korist ali korist A. K točki I izreka:

8. Zahteva za izdajo začasne odredbe je utemeljena.

9. Tožeča stranka predlaga izdajo začasne odredbe, s katero bi se zadržala izvršitev izpodbijane odločbe. Po drugem odstavku 32. člena ZUS-1 sodišče na zahtevo tožeče stranke odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožeči stranki težko popravljiva škoda. Težko popravljiva škoda se ugotavlja v vsakem primeru posebej, glede na ustaljeno upravnosodno prakso pa se za težko popravljivo škodo šteje tista škoda, ki je resna in tožniku preti neposredno, odvrniti pa jo je mogoče le z zadržanjem izvršitve akta ali z začasno ureditvijo stanja glede na sporno pravno razmerje (tako Vrhovno sodišče, npr. sklep I Up 730/2007, I Up 223/2011, X Ips 237/2014, X Ips 312/2015). Sodišče zato v postopku odločanja o zahtevi za izdajo začasne odredbe ni presojalo pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločbe, za katero se predlaga odložitev izvršitve, pač pa se je omejilo le na odločanje o tem, ali bi z izvršitvijo odločbe tožeči stranki nastala težko popravljiva škoda, ter to ocenjevalo v smislu sorazmernosti glede na javno korist, ki se zasleduje z izdano odločbo.

10. Sodišče je ocenilo, da je verjetno, da bi v primeru izvršitve izpodbijane odločbe, ki Občini Ajdovščina nalaga, da mora A. posredovati Delničarski sporazum, ki ga je ta sklenila s tožečo stranko, slednji nastala težko popravljiva škoda. Če bi se namreč A. še pred pravnomočno odločitvijo v tem upravnem sporu seznanilo z Delničarskim sporazumom, kasneje pa bi se izkazalo, da za posredovanje teh podatkov ni pravne podlage (sodišče ob tem še enkrat poudarja, da je presojalo le zahtevo za izdajo začasne odredbe, ne pa pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločbe), takega razkritja ne bi bilo več mogoče popraviti oz. vzpostaviti prvotnega stanja in je to razlog za ugoditev zahtevi za izdajo začasne odredbe. Povedano drugače, tudi če bi tožeča stranka v upravnem sporu uspela in bi bila odločitev tožene stranke odpravljena, tako kot predlaga v tožbi, si zaradi razkritih podatkov svojega položaja ne bi mogla več izboljšati, torej sodno varstvo ne bi bilo več učinkovito. S tem bi bila, po mnenju sodišča, kršena pravica tožeče stranke do sodnega varstva, kajti ta pravica se lahko uresničuje le pod pogojem, da je sodno varstvo učinkovito. Tako je tudi stališče ustaljene upravnosodne prakse (npr. sklep Vrhovnega sodišča RS, št. X Ips 70/2016, X Ips 72/2016, X Ips 338/2016; tudi sklep Upravnega sodišča RS, št. I U 1132/2015, II U 410/2016, II U 412/2016). Predlogu A., da bi mu bil omogočen vpogled v Delničarski sporazum proti zavezi, da ga v času trajanja postopka ne sme javno razširjati, pa sodišče ni moglo slediti, saj take možnosti ZUS-1 ne predvideva.

11. Sodišče torej meni, da nastanka težko popravljive škode ne utemeljujejo trditve tožeče stranke, da bi ob razkritju Delničarskega sporazuma prišlo do padca vrednosti delnic, težav pri njihovi zastavi in slabšanja pogajalskih izhodišč. Gre namreč zgolj za špekulativno domnevo tožeče stranke o tem, kako bi se na razkritje podatkov iz Delničarskega sporazuma odzval kapitalski trg, ki pa ni z ničemer argumentirana in zato sodišče v tem delu pritrjuje stališčem tožene stranke in A. Prav tako se tožeča stranka ne more sklicevati na pogodbeno kazen, ki naj bi jo v primeru razkritja podatkov plačala Občina Ajdovščina, saj svojega predloga za izdajo začasne odredbe ne more utemeljevati na domnevni škodi drugega. Razlog za izdajo začasne odredbe je torej zgolj to, da se tožeči stranki na tak način zagotovi učinkovito sodno varstvo, kar je pojasnjeno zgoraj. Sodišče še poudarja, da se bo upravni spor, skladno z določbo četrtega odstavka 10. člena Zakona o informacijskem pooblaščencu (v nadaljevanju ZInfP), obravnaval kot nujni in prednostni postopek in je zato tak ukrep sorazmeren tudi glede na javno korist, ki se zasleduje z izpodbijano odločbo.

12. Sodišče je pri svoji odločitvi upoštevalo tudi to, da v skladu s tretjim odstavkom 10. člena ZinfP velja, da če organ zoper odločbo Informacijskega pooblaščenca ni sprožil upravnega spora, je dolžan prosilcu skladno z odločbo Informacijskega pooblaščenca poslati zahtevani dokument, zadevo, dosje, register, evidenco ali dokumentarno gradivo, kar pomeni, da če tožbo zoper odločbo Informacijskega pooblaščenca vloži organ, se izvršitev odločbe zadrži po samem zakonu. Res sicer v obravnavanem primeru tožeča stranka nima statusa organa in zato vložena ne zadrži izvršitve odločbe, vendar pa sodišče meni, da ta zakonska določa kaže, kolikšen pomen je dal zakonodajalec vložitvi tožbe zoper odločbo Informacijskega pooblaščenca, po mnenju sodišča zaradi tega, ker po izvršitvi take odločbe ni več mogoče vzpostaviti prejšnjega stanja (tako Vrhovno sodišče v sklepu št. I Up 72/2016, tudi Upravno sodišče RS v sklepu št. I U 1132/2015).

13. Glede na vse navedeno sodišče ugotavlja, da je tožeča stranka izkazala pogoje, določene v 32. členu ZUS-1 in je zato njeni zahtevi za izdajo začasne odredbo iz razlogov, ki so navedeni v 10. in 11. točki te obrazložitve ugodilo tako, da je zadržalo izvršitev 1. točke izpodbijane odločbe do pravnomočne odločitve v upravnem sporu. Do ostalih navedb strank v postopku, v katerih so utemeljevale nekatera svoja svoja stališča do vsebine upravnega spora, se zato ni posebej opredeljevalo.

K točki II izreka:

14. Tožeča stranka in Občina Ajdovščina sta zahtevali tudi povrnitev stroškov postopka v zvezi z zahtevo za izdajo začasne odredbe. Sodišče o teh stroških ni odločalo, pač pa je odločitev o tem pridržalo, saj bo o vseh stroških postopka odločilo ob izdaji končne odločbe.