Jedro

V obravnavani zadevi je prvostopenjski organ dejstva, na katera je oprl svojo odločitev, ugotavljal z izvajanjem dokazov, in sicer z ogledom in s pridobitvijo podatkov pri tožnicah. To pa pomeni, da inšpekcijski organ kot prvostopenjski organ ni odločal v skrajšanem postopku, pač pa pričel odločati v rednem ugotovitvenem postopku, s tem pa bi moral dati tožnicama kot inšpekcijskima zavezankama možnost, da se izjavita o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe.

Izrek

Tožbi se ugodi in se izpodbijana odločba Inšpektorata RS za promet, energetiko in prostor, Območna enota Koper št. 06122-261/2014/9 z dne 28.8.2014 odpravi ter se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

Obrazložitev

1. Inšpektorat RS za promet, energetiko in prostor, Območna enota Koper je z izpodbijano odločbo določil, da morata tožnici takoj po prejemu odločbe ustaviti gradnjo podpornih zidov na zemljiščih s parc. št. 4265/0 in 4266/2 k.o. ... ter odstraniti že zgrajeni del zidov. V obrazložitvi svoje odločitve je pojasnil, da je bila tožnicama zavrnjena zahteva za gradnjo nezahtevnega gospodarskega objekta na prej navedenih zemljiščih, ob inšpekcijskem pregledu pa je bilo ugotovljeno, da tožnici gradita mejna zidova, ki ju je mogoče umestiti med manj zahtevna objekta. Inšpektor je od tožnic zahteval podatke o investitorju, izvajalcu gradnje, podatke o obsegu izvedenih del, čas gradnje ter fotokopijo upravnega dovoljenja in soglasij, na podlagi katerih so bila dela izvedena. Zahtevane podatke sta obe tožnici posredovali in pojasnili, da sta obe investitorki izgradnje podpornih zidov. Sklicevali sta se na lokacijsko informacijo, kot podlago za gradnjo. Gradbeni inšpektor je ugotovil, da je lokacijska informacija podana le za gradnjo enostavnih objektov, kar pa nista podporna zidova, saj ju je zaradi višine več kot 4,00 m potrebno uvrstiti med manj zahtevne objekte, za gradnjo katerih je potrebno pridobiti gradbeno dovoljenje. Na podlagi te ugotovitve je odločil, da morata tožnici prekiniti z gradnjo in odstraniti že postavljeni del podpornih zidov.

2. Tožnici sta zoper odločbo prvostopenjskega organa vložili pritožbo. Navajali sta, da so bila v postopku bistveno kršena pravila postopka. Gradbeni inšpektor je namreč opravil ogled, ne da bi ju k temu povabil. S tem jima ni bila dana možnost sodelovati pri ogledu, prav tako nista imeli možnosti izjasniti se o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so bile pomembne za odločitev. Pred izdajo odločbe bi morali biti zaslišani, da bi zavarovali in uveljavili svoje pravice. Inšpektorat je v izdani odločbi tudi napačno uporabil materialno pravo, saj je ocenil, da prostorski akt ne dopušča take gradnje kot je obravnavana, na podlagi lokacijske informacije. Sklicevanje na zavrnitev njune prošnje za izdajo gradbenega dovoljenja je napačna, saj se ta odločitev ni nanašala na gradnjo podpornih zidov, pač pa na gradnjo nezahtevnega gospodarskega objekta. Gradbeni inšpektor je tudi ugotovil, da gradnja podpornih zidov na območju nepremičnin tožnic ni dopustna, vendar pa bi smel zahtevati odstranitev le tistih delov zidov, ki sta višja od zidov, ki sta bila že pred gradnjo na njunih nepremičninah.

3. Ministrstvo za okolje in prostor je kot drugostopenjski upravni organ pritožbo tožnic zavrnil. V obrazložitvi je pojasnil, da ima inšpektor na podlagi prvega odstavka 20. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (ZIN) pravico opraviti ogled brez predhodnega obvestila ter brez dovoljenja zavezanca, ne glede na delovni čas in tudi vstopiti v prostore, objekte, zemljišča, parcele ter k opremi in napravam, če z zakonom ni drugače določeno. Iz spisovne dokumentacije izhaja, da je prvostopenjski organ pritožnici pozval, da se zaradi popolne ugotovitve dejanskega stanja izjavita o vseh dejstvih in okoliščinah v zvezi z gradnjo, s čimer je bilo zadoščeno določbi prvega odstavka 9. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ki ureja načelo zaslišanja strank. Pravila postopka so bila s tem spoštovana. Prav tako ni mogoče slediti trditvam tožnic o napačni uporabi materialnega prava. Četudi navajata, da je del zidov na njunih zemljiščih obstajal že prej, to ne spremeni dejstva, da sta podporna zidova zgradili na novo brez gradbenega dovoljenja, višina zidov pa presega 4,00 m. Nenazadnje sta v svojih izjavah zapisali, da na njunih zemljiščih pred tem zidov ni bilo.

4. Tožnici se z odločitvijo ne strinjata in v tožbi vztrajata pri stališčih, ki sta jih zapisali v pritožbi zoper prvostopenjsko odločbo. Navajata, da je bil dne 29.1.2014 na njunih zemljiščih opravljen ogled, na katerega nista bili vabljeni in se posledično nista imeli možnosti izjasniti glede objektov na terenu. Ker je bil ogled opravljen, ne da bi bili k njemu povabljeni, gre za bistveno kršitev pravil postopka. Prav tako jima ni bila dana možnost izjasnitve v upravnem postopku, četudi se imajo stranke pravico izjasniti o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembna za odločitev. Taka kršitev določb postopka je imela za posledico nepravilno ugotovitev dejanskega stanja in posledično nepravilno uporabo materialnega prava. V skladu s stališčem iz sodbe opr. št. U 1170/2008, ki ga je zavzelo upravo sodišče, niti Zakon o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) niti ZUP za vodenje inšpekcijskega postopka ne predpisujeta obveznega skrajšanega postopka, ampak je odločitev o vrsti postopka prepuščena upravnemu organu. V primeru vodenja inšpekcijskih postopkov je odločitev odvisna od tega ali je z ukrepanjem mogoče odlašati. V konkretnem primeru podporna zidova nista objekta, ki bi terjala takojšnje ukrepanje. Tožnici bi torej morali biti pred izdajo sporne odločbe zaslišani, s čimer bi lažje zavarovali in uveljavili svoje pravice. Ker tega tožena stranka ni storila, je bistveno kršila določbe postopka.

5. Tožena stranka je svojo odločitev oprla na trditev, da veljavni prostorski akt ne dopušča takšne gradnje, kot je gradnja tožnic, kar naj bi potrjevala tudi zavrnitev njune zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja za nezahteven objekt. Ta odločitev pa se ni nanašala na gradnjo podpornih zidov, pač pa na gradnjo nezahtevnega gospodarskega objekta. Drugostopenjski upravni organ v odločbi sicer navaja, da lokacijska informacija ne dopušča gradnje podpornih zidov, kar pa ni točno, saj njihovo postavitev dovoljuje Odlok o spremembah in dopolnitvah Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za podeželje Občine Izola. Na zemljišču se je pred posegom nahajal podporni zid, sicer nižji od sedanjega. Inšpektor bi zato smel od tožnic zahteval le to, da odstranita del zidu, ki je višji od prej obstoječega zidu, ne pa odstranitev celotnega zidu. Do te njune trditve se je drugostopenjski upravni organ sicer opredelil, vendar pa je obrazložitev nelogična in se v nobenem delu ne nanaša na ugotavljanje stanja pred posegom. Izrek izpodbijane odločbe je torej napačen, saj ne upošteva prej obstoječega zidu, ki ni bil nedovoljena gradnja. Napačna ugotovitev dejanskega stanja je s tem imela za posledico napačno uporabo materialnega prava. Tožnici predlagata, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi ter jo vrne v ponovno odločanje.

6. Tožena stranka na tožbo po vsebini ni odgovorila.

7. Tožba je utemeljena.

8. Tožnici tožbo gradita na trditvi, da so bile v postopku bistveno kršene določbe postopka s tem, da kot stranki v inšpekcijskem postopku nista imeli možnosti, da bi se pred izdajo izpodbijane odločbe izjavili o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so bile pomembne za odločitev. Obenem iz njune tožbe smiselno izhaja tudi očitek, da dejansko stanje ni bilo popolno ugotovljeno, saj sta na mestu, kjer sta zgradili podporna zidova, že prej obstajala taka zidova, le da nižja od sedanjih, kar ju vodi do mnenja, da bi lahko tožena stranka kvečjemu zahtevala odstranitev delov zidov, ki presegajo prej obstoječa zidova, ne pa odstranitev zidov v celoti.

9. Sodišče ugotavlja, da je tožena stranka izpodbijano odločbo izdala na podlagi 152. člena ZGO-1, ki določa inšpekcijske ukrepe ob nelegalni gradnji. V primeru nelegalne gradnje pristojni gradbeni inšpektor odredi, da se gradnja takoj ustavi ter da se že zgrajeni objekt ali del objekta v določenem roku na stroške inšpekcijskega zavezanca odstrani, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt, del objekta oziroma zemljišče, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni možna. Ta zakonska odločba torej daje inšpektorju pooblastila za vzpostavitev zakonitega stanja, oziroma za zahtevo po odstranitvi nelegalne gradnje.

10. Po prvem odstavku 146. člena ZGO-1 je vodenje inšpekcijskega postopka nujen ukrep v javnem interesu v smislu ZUP in se zato lahko odločba izda v skrajšanem postopku brez zaslišanja strank. Taka dikcija ZGO-1, torej, da inšpektor „lahko“ odloči v skrajšanem ugotovitvenem postopku kaže, da tako možnost inšpektor ima, ni pa ta predpisana, pač pa le dovoljena.

11. Skrajšani ugotovitveni postopek je urejen v 144. členu ZUP, na katerega smiselno napotuje določba prvega odstavka 146. člena ZGO-1. Organ lahko odloči po skrajšanem postopku takoj in brez zaslišanja strank, vendar pa le takrat, ko so izpolnjeni naslednji pogoji: če se da dejansko stanje v celoti ugotoviti na podlagi dejstev in dokazov, ki jih je navedla oziroma predložila stranka v svoji zahtevi, ali na podlagi splošno znanih dejstev oziroma dejstev, ki so organu znana; če se da ugotoviti stanje stvari na podlagi uradnih podatkov, ki jih ima organ, in samo za to ni treba posebej zaslišati stranke za zavarovanje njenih pravic oziroma pravnih koristi;. če je s predpisom določeno, da se zadeva lahko reši na podlagi dejstev ali okoliščin, ki niso popolnoma dokazane ali se z dokazi le posredno dokazujejo, in so dejstva oziroma okoliščine verjetno izkazane, iz vseh okoliščin pa izhaja, da je treba zahtevku stranke ugoditi; in če gre za nujne ukrepe v javnem interesu, ki jih ni mogoče odlagati, pa so dejstva, na katera se mora opirati odločba, ugotovljena ali vsaj verjetno izkazana.

12. V opisani določbi 144. člena ZUP se odraža bistvena značilnost skrajšanega ugotovitvenega postopka, po kateri se ta postopek razlikuje od rednega ugotovitvenega postopka, to je, da za ugotovitev dejstev in okoliščin, pomembnih za odločitev, ni treba opraviti nobenih dejanj v postopku, kot npr. zaslišanja prič, dokazovanja z izvedenci ali ogled. Sodišče ugotavlja, da je v obravnavani zadevi prvostopenjski organ dejstva, na katera je oprl svojo odločitev, ugotavljal z izvajanjem dokazov, in sicer z ogledom in s pridobitvijo podatkov pri tožnicah. To pa pomeni, da inšpekcijski organ kot prvostopenjski organ ni odločal v skrajšanem postopku, pač pa pričel odločati v rednem ugotovitvenem postopku, s tem pa bi moral dati tožnicama kot inšpekcijskima zavezankama možnost, da se izjavita o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe. Opustitev tega procesnega dejanja pomeni bistveno kršitev pravil upravnega postopka (3. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Iz upravnih spisov namreč izhaja, da sta tožnici prejeli le zahtevo inšpektorata, da sporočita podatke o investitorju in izvajalcu gradnje, opis izvedenih del, čas gradnje ter kopije upravnega dovoljenja in soglasij. Taka zahteva ne pomeni, da sta se imeli možnost izjaviti o dejstvih in okoliščinah, ki so bile podlaga za sprejeto odločitev, kot to navaja drugostopenjski organ. Tožnici sta se namreč šele s sprejemom izpodbijane prvostopenjske odločbe seznanili z vsemi ugotovljenimi dejstvi in okoliščinami in šele takrat, torej v pritožbi, sta imeli prvič možnost, da se o tem izjasnita.

13. Glede na navedeno je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) ter zadevo vrnilo toženi stranki v ponovni postopek (tretji odstavek 64. člena ZUS-1). V ponovnem postopku mora tožena stranka ugotovljeno kršitev odpraviti, poleg tega pa bo morala ponovno oceniti dejansko stanje, med drugim tudi glede na navedbe tožnic v pritožbi in tožbi o tem, da sta na kraju sedaj postavljenih zidov že stala zidova, preveriti ali sta bila ta zatrjevana starejša zidova postavljena legalno ali ne in se opredeliti do trditev tožnic, da je nelegalna gradnja le nadgradnjo tega prej obstoječih zidov.