Jedro

Sklepi, s katerimi je ministrica za izobraževanje začasno odredila šolanje na daljavo, po svoji vsebini ne predstavljajo posamičnih aktov v smislu prvega odstavka 4. člena ZUS-1, saj se omenjeni sklepi glede na svojo pravno naravo štejejo za predpise, torej za splošne in abstraktne pravne akte, zoper katere sodno varstvo ni zagotovljeno v upravnem sporu pred Upravnim sodiščem RS.

Podobno splošen in abstrakten učinek ima tudi sklep ministrice za izobraževanje o podaljšanju jesenskih počitnic v šolskem letu.

Posamičnega akta pa tudi ne predstavlja dopis Inšpektorata RS za šolstvo in šport - okrožnica v zvezi z izvajanjem nadzora po Zakonu o nalezljivih boleznih. Navedeni dopis ne predstavlja posamičnega akta, saj z njim ni bilo oblastno odločeno o kakšni materialnopravno priznani pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnikov ali drugih subjektov, kar je pogoj, da je akt mogoče šteti za posamičen v smislu določb ZUS-1.

Izrek

I. Tožba se zavrže. II. Tožeča stranka nosi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Tožnika (prvi tožnik kot učenec 6. razreda ter druga tožnica kot učenka prvega razreda Osnovne šole A.) sta dne 16. 11. 2020 pri sodišču na podlagi 4. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) vložila tožbo zaradi varstva ustavnih pravic zoper sklepe Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport (v nadaljevanju: ministrstvo) št. 603-33/2020/1 z dne 16. 10. 2020, št. 603-33/2020/2 z dne 30. 10. 2020 ter št. 603-33/2020/4 z dne 5. 11. 2020, za katere zatrjujeta, da predstavljajo po svoji naravi posamične akte, s katerimi je bilo nezakonito poseženo v njune pravice.

2. S sklepoma št. 603-33/2020/1 z dne 16. 10. 2020 ter št. 603-33/2020/4 z dne 5. 11. 2020 je ministrica, pristojna za izobraževanje, zaradi poslabšanja epidemiološke situacije in preprečevanja vnosa okužb s SARS-CoV-2 (virus nalezljive bolezni COVID-19) odredila, da se v sklepu naštetih vzgojno-izobraževalnih zavodih vzgojno-izobraževalno delo začasno opravlja na daljavo. S sklepom št. 603-33/2020/2 z dne 30. 10. 2020 pa je jesenske počitnice v šolskem letu 2020/2021 zaradi poslabšanja epidemiološke situacije in preprečevanja vnosa okužb s SARS-CoV-2 za osnovne in glasbene šole podaljšala do dne 8. 11. 2020. 3. V tožbi tožnika obširno pojasnjujeta, zakaj menita, da so izpodbijani sklepi nezakoniti in nesorazmerni ter škodljivi za njun uspešen psihosocialni in fizični razvoj. Sodišču zato predlagata, naj ugotovi, da je bila prvemu tožniku od dne 19. 10. 2020 do dne 23. 10. 2020 in od dne 2. 11. 2020 do vložitve tožbe, drugi tožnici pa od dne 2. 11. 2020 do vložitve tožbe zaradi izdaje nezakonitih sklepov št. 603-33/2020/1 z dne 16. 10. 2020, št. 603-33/2020/2 z dne 30. 10. 2020 ter št. 603-33/2020/4 z dne 5. 11. 2020 kršena pravica do izobraževanja po 57. členu Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju: Ustava RS) in da so bile kršene njune pravice po 23., 28. in 29. členu Konvencije o otrokovih pravicah, kršen pa je bil tudi 14. člen Listine Evropske unije o temeljnih pravicah. Zahtevata tudi povračilo stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

4. V odgovoru na tožbo toženka po Ministrstvu za izobraževanje, znanost in šport pojasnjuje, da so bili izpodbijani sklepi ministrice sprejeti po odločitvi Vlade Republike Slovenije, da zaradi širjenja nalezljive bolezni COVID-19 z odloki začasno prepove zbiranje ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja. Ker sklepi omogočajo prilagojeno obliko izvajanja pouka na daljavo, v pravico otrok do izobraževanja po mnenju toženke ni bilo poseženo, zaradi česar ta sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

5. V nadaljnjih pripravljalnih vlogah, sta tožnika tožbeni zahtevek večkrat spremenila in razširila. Nazadnje sta to storila v 4. pripravljalni vlogi, vloženi dne 11. 2. 2021, v kateri sodišču predlagata, da ugotovi, da so izdani sklepi Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport št. 603-33/2020/1 z dne 16. 10. 2020, št. 603-33/2020/2 z dne 30. 10. 2020, št. 603-33/2020/3 z dne 30. 10. 2020, št. 069-22/2020/8 z dne 30. 10. 2020, št. 603-33/2020/4 z dne 5. 11. 2020, št. 0070-90/2020 z dne 4. 12. 2020 in na sklepih izvedena dejanja Republike Slovenije, Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport, nezakoniti in da je bilo z njihovo izdajo tožnikoma poseženo v pravico do izobraževanja po 57. členu Ustave RS, kršene pa so jima bile tudi pravice po 23., 28. in 29. členu Konvencije o otrokovih pravicah ter 14. člen Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, in sicer prvemu tožniku od dne 19. 10. 2020 do dne 23. 10. 2020 in od dne 2. 11. 2020 do 5. 12. 2020, drugi tožnici pa od dne 2. 11. 2020 do dne 5. 12. 2020. Tožnika zahtevata tudi, da sodišče ugotovi nezakonitost naslednjih odlokov Vlade Republike Slovenije: - Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Ul. RS, št. 181/2020 z dne 5. 12. 2020), - Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Ul. RS, št. 183/2020 z dne 10. 12. 2020) v zvezi z Odlokom o spremembah določenih odlokov, izdanih na podlagi Zakona o nalezljivih boleznih (Ul. RS, št. 190/2020 z dne 17. 12. 2020), - Odloka o spremembi Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Ul. RS, št. 195/2020 z dne 23. 12. 2020) v zvezi z Odlokom o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Ul. RS št. 204/2020 z dne 31. 12. 2020), - Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Ul. RS, št. 204/2020 z dne 31. 12. 2020), - Odloka o spremembi Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Ul. RS, št. 2/2021 z dne 7. 1. 2021), - Odloka o spremembi določenih odlokov, izdanih na podlagi Zakona o nalezljivih boleznih (Ul. RS, št. 5/2021 z dne 14. 1. 2021), v 5. alineji 1. člena, - Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Ul. RS, št. 9/2021 z dne 21. 1. 2021), - Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Ul. RS, št. 12/2021 z dne 28. 1. 2021), - Odloka o spremembi Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Ul. RS, št. 14/2021 z dne 30. 1. 2021), - Odloka o spremembah in dopolnitvah Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Ul. RS, št. 15/2021 z dne 4. 2. 2021), z dejanjem sprejema in izdaje katerih je Republika Slovenija, Vlada Republike Slovenije, tožnikoma posegla v pravico do izobraževanja po 57. členu Ustave RS, kršene pa so jima bile tudi pravice po 23., 28. in 29. členu Konvencije o otrokovih pravicah ter 14. člen Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, in sicer prvemu tožniku od dne 6. 12. 2020 do dne 12. 2. 2021, drugi tožnici pa od dne 6. 12. 2020 do dne 25. 1. 2021. Prav tako naj sodišče ugotovi nezakonitost: - Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Ul. RS, št. 204/2020 z dne 31. 12. 2020) v 4. alineji 2. člena, - Odloka o spremembi Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Ul. RS, št. 2/2021 z dne 7. 1. 2021), kolikor se nanaša na trajanje ukrepa iz 4. alineje 2. člena Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Ul. RS, št. 204/2020 z dne 31. 12. 2020), - Odloka o spremembi določenih odlokov, izdanih na podlagi Zakona o nalezljivih boleznih (Ul. RS, št. 5/2021 z dne 14. 1. 2021), v 5. alineji 1. člena, - Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Ul. RS, št. 9/2021 z dne 21. 1. 2021), - Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Ul. RS, št. 12/2021 z dne 28. 1. 2021), - Odloka o spremembi Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Ul. RS, št. 14/2021 z dne 30. 1. 2021), - Odloka o spremembah in dopolnitvah Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Ul. RS, št. 15/2021 z dne 4. 2. 2021), z dejanji sprejema in izdaje katerih je Republika Slovenija, Vlada Republike Slovenije, prvemu tožniku v obdobju od dne 5. 1. 2021 do dne 22. 2. 2021 posegla v pravico do enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave RS, kršila pa je tudi določbo 16. člena Ustave RS. Tožnika zahtevata tudi povračilo stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

6. V vlogi, vloženi dne 11. 2. 2021, toženka sodišču primarno predlaga zavrženje tožbe, podrejeno pa njeno zavrnitev. Sklicuje se na odločitev Ustavnega sodišča RS v zadevi št. U-I-445/2020 ter na stališče Upravnega sodišča RS v sklepu opr. št. I U 1823/2020 dne 3. 2. 2021. Meni, da pogoji za obravnavo tožbe po 4. členu ZUS-1 v obravnavani zadevi niso izpolnjeni, ker tožnika izpodbijata akte, ki so splošni akti oziroma predpisi in ne posamični akti.

7. V peti pripravljalni vlogi, vloženi dne 24. 3. 2021, tožnika vztrajata pri vloženi tožbi in postavljenem tožbenem zahtevku ter poudarjata, da ne izpodbijata aktov (sklepov ter odlokov), temveč zahtevata, da sodišče ugotovi, da je bilo z navedenimi predpisi poseženo v njune človekove pravice.

8. V vlogi, vloženi dne 22. 3. 2022, toženka pojasnjuje, da se v šolah izvajajo le še priporočljivi ukrepi za preprečevanje širjenja nalezljive bolezni COVID-19. Ker tožnika zato po njenem mnenju ne izkazujeta več pravnega interesa za upravni spor, sodišču predlaga, naj tožbo zavrže. K točki 1 izreka:

9. Tožba ni dovoljena.

10. Po prvem odstavku 4. člena ZUS-1, ki povzema določbo drugega odstavka 157. člena Ustave RS, je predmet presoje sodišča v upravnem sporu tudi zakonitost _posamičnih_ aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo (t.i. subsidiarni upravni spor). Iz citirane določbe izhaja, da v upravnem sporu sodišče ni pristojno odločati o zakonitosti tistih aktov, ki nimajo značilnosti posamičnega akta, poleg tega pa tudi ne o tistih aktih, zoper katere je tožniku na razpolago drugo sodno varstvo.

11. Vsebine pojma „posamični akt“ Ustava RS in zakon ne opredeljujeta, vendar pa se tako v upravno sodni praksi kot v pravni teoriji ta izraz uporablja za pravne akte, ki pomenijo individualizacijo in konkretizacijo splošnih pravnih aktov in nastanejo pri uporabljanju prava kot rezultat soočanja konkretnih dejstev ter abstraktnih pravnih norm. Za posamične akte je tako značilno, da gre za akte, s katerim se odloča o _individualni_ pravici, pravni koristi ali obveznosti _določenega_ subjekta, kar pomeni, do so konkretni, saj urejajo (le en) življenjski primer ter se nanašajo na _določen_ ali _določljiv_ krog oseb.1 Posamični akti se v tem razlikujejo od abstraktnih in splošnih aktov, katerih značilnost je, da se nanašajo na _nedoločljiv_ krog oseb in urejajo _nedoločeno_ število bodočih primerov. Kot izhaja iz sodne prakse Ustavnega sodišča RS, predstavlja splošni in abstraktni akt vsak predpis, ki vsebuje splošna in abstraktna pravna pravila, s katerimi se urejajo pravice in obveznosti pravnih subjektov, oziroma, ki vsebuje pravila, ki navzven povzročajo pravne učinke, pri presoji narave vsakega posameznega akta pa je ključna njegova vsebina in ne naziv ali subjekt oziroma postopek sprejemanja.2 Presojo posamezne norme je treba opraviti v vsakem primeru posebej in ugotoviti, ali je ta po svoji pravni naravi splošna ali posamična. Ta presoja je ključna, sej se v upravnem sporu ne zagotavlja sodno varstvo pravic v primerih, ko gre za abstraktne splošne akte, presoja katerih je v skladu s 3. alinejo prvega odstavka 160. člena Ustave RS pridržana Ustavnemu sodišču Republike Slovenije.3

12. V obravnavani zadevi tožnika s tožbo, vloženo na podlagi 4. člena ZUS-1, zahtevata, naj sodišče ugotovi, da je toženka z izdajo sklepov ministrice, pristojne za izobraževanje, s katerimi je ta odločila, da se vzgojno-izobraževalno delo v vzgojno-izobraževalnih zavodih (tudi v osnovnih šolah) v posameznih obdobjih začasno opravlja na daljavo in da se jesenske počitnice v šolskem letu 2020/2021 podaljšajo do dne 8. 11. 2020, posegla v ustavno pravico tožnikov do izobraževanja in v njune pravice po 23., 28. in 29. členu Konvencije o otrokovih pravicah ter kršila 14. člen Listine Evropske unije o temeljnih pravicah. V te pravice naj bi posegla tudi z okrožnico Inšpektorata RS za šolstvo in šport št. 069-22/2020/8 z dne 30. 10. 2020 ter z več odloki, s katerimi je Vlada RS (med drugim tudi) v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja zaradi širjenja COVID-19 začasno prepovedala zbiranje ljudi. Toženka pa naj bi z odloki Vlade RS, ki so v vzgojno-izobraževalnih zavodih začasno prepovedovali zbiranje ljudi, posegla tudi v pravico prvega tožnika do enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave RS, kršila pa naj bi tudi 16. člen Ustave RS, ki se nanaša na začasno razveljavitev in omejitev v ustavi določenih pravic. Tožnika torej želita presojo zakonitosti aktov toženke, s katerimi naj bi bilo poseženo v njune v ustavi ter v mednarodnih aktih določene pravice. Zato je bilo treba presoditi, ali navedeni akti (sklepi ministrice, okrožnica inšpektorata ter odloki Vlade RS) urejajo posamična razmerja in ali imajo glede na njihovo vsebino naravo posamičnih upravnih aktov.

13. Glede sklepov št. 603-33/2020/1 z dne 16. 10. 2020, št. 603-33/2020/3 z dne 30. 10. 2020, št. 603-33/2020/4 z dne 5. 11. 2020 in št. 0070-90/2020 z dne 4. 12. 2020, s katerimi je ministrica za izobraževanje začasno odredila šolanje na daljavo, sodišče ugotavlja, da ti po svoji vsebini ne predstavljajo posamičnih aktov v smislu prvega odstavka 4. člena ZUS-1, saj se omenjeni sklepi glede na svojo pravno naravo štejejo za predpise, torej za splošne in abstraktne pravne akte, zoper katere sodno varstvo ni zagotovljeno v upravnem sporu pred Upravnim sodiščem RS, pač pa v postopku, predvidenem v 24. členu Zakona o ustavnem sodišču (v nadaljevanju: ZUstS), pred Ustavnim sodiščem RS. Navedeno izhaja tudi iz delne odločbe in sklepa št. U-I-445/20-13 z dne 3. 12. 2020, ki sta bila izdana v zadevi, v kateri je Ustavno sodišče RS presojalo zakonitost sklepa ministrice, pristojne za izobraževanje, št. 603-33/2020/4 z dne 5. 11. 2020 (točke od 18 do 21), za katerega tožnika v tem upravnem sporu zatrjujeta, da je nezakonit in da je bilo z njim (kot tudi z ostalimi vsebinsko podobnimi sklepi ministrice) poseženo v njune pravice. Kot je ugotovilo Ustavno sodišče RS, je z navedenim sklepom ministrica izvirno na podlagi pooblastila v zakonu odločila o izvajanju pouka na daljavo, ukrep pa velja (med drugim tudi) za vse osnovnošolske otroke na celotnem območju Republike Slovenije. Navedeno po presoji sodišča pomeni, da sklepi ministrice na abstrakten način urejajo pravni položaj nedoločenega števila pravnih subjektov, na katere se nanašajo (to je na vse učence vzgojno-izobraževalnih zavodov) in da torej ti sklepi ne predstavljajo posamičnih aktov v smislu prvega odstavka 4. člena ZUS-1, katerih zakonitost bi lahko presojalo sodišče v upravnem sporu.

14. Podobno splošen in abstrakten učinek ima tudi sklep ministrice za izobraževanje št. 603-33/2020/2 z dne 30. 10. 2020 o podaljšanju jesenskih počitnic v šolskem letu 2020/2021, ki prav tako ne predstavlja posamičnega akta, katerega nezakonitost bi bilo zaradi posega v človekove pravice in temeljne svoboščine mogoče uveljavljati v upravnem sporu.

15. Posamičnega akta pa tudi ne predstavlja dopis Inšpektorata RS za šolstvo in šport - okrožnica v zvezi z izvajanjem nadzora po Zakonu o nalezljivih boleznih št. 069-22/2020/8 z dne 30. 10. 2020, ki je bil poslan v uvodu navedenim vzgojno-izobraževalnim zavodom v Republiki Sloveniji (tudi vsem osnovnim šolam), in v katerem inšpektorat naslovnike poučuje o svojih pristojnostih, jih seznanja s svojimi doslej izvedenimi aktivnostih in jih poziva, naj spoštujejo ukrepe za zajezitev okužb z virusom COVID-19, seznanja pa jih tudi z možnostjo podaje predloga za začetek postopka o prekršku zoper posameznike, ki ne spoštujejo ukrepov. Navedeni dopis ne predstavlja posamičnega akta, saj z njim ni bilo oblastno odločeno o kakšni materialnopravno priznani pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnikov ali drugih subjektov, kar je pogoj, da je akt mogoče šteti za posamičen v smislu določb ZUS-1. 16. Tožnika v tožbi uveljavljata tudi nezakonitost več odlokov, s katerimi naj bi Vlada RS s tem, ko je začasno prepovedala zbiranje v vzgojno-izobraževalnih ustanovah v Republiki Sloveniji, posegla v njune pravice. Glede navedenih odlokov sodišče ugotavlja, da celotna njihova normativna vsebina kaže na njihovo pravno naravo splošnih abstraktnih pravnih aktov, kar pomeni, da gre za akte, ki ne urejajo individualno določenih posamičnih razmerij. Za presojo ustavnosti in zakonitosti navedenih podzakonskih aktov je pristojno Ustavno sodišče RS, ki je nekatere od njih po vsebini tudi že presojalo v sproženih postopkih za oceno ustavnosti in zakonitosti.4 Navedeni odloki tako niso posamični akti, ki bi lahko bili dopusten predmet upravnega spora, saj je sodno varstvo njihovim naslovnikom po določbi 3. alineje prvega odstavka 160. člena Ustave RS v zvezi s 24. členom ZUstS zagotovljeno v postopku pred Ustavnim sodiščem RS.

17. Ker akti, katerih nezakonitost uveljavljata tožnika v tožbi, niso akti, ki so lahko predmet presoje v upravnem sporu, je sodišče tožbo obeh tožnikov kot nedopustno zavrglo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1. Sodišče mora namreč v skladu z drugim odstavkom 36. člena ZUS-1 po uradni dolžnosti ves čas postopka paziti na razloge za zavrženje tožbe, taksativno naštete v prvem odstavku 36. člena ZUS-1. 18. Sodišče ni opravilo glavne obravnave, ker je bilo tožbo treba zavreči iz navedenih razlogov že v okviru predhodnega preizkusa tožbe, saj niso bili izpolnjeni pogoji za meritorno odločanje sodišča o tožbi.

K točki 2 izreka:

19. Kadar sodišče tožbo zavrže, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1). Na tej podlagi je sodišče v 2. točki izreka sodne odločbe odločilo, da stroške v zvezi s tožbo nosita tožnika sama.

1 Tako npr. Vrhovno sodišče RS v sklepih opr. št. I Up 81/2018 z dne 29. 5. 2019 in opr. št. I Up 9/2018 z dne 27. 3. 2019. 2 Delna odločba in sklep Ustavnega sodišča RS št. U-I-445/20-13 z dne 3. 12. 2020. 3 Sklep Upravnega sodišča RS opr. št. 1823/2020 z dne 3. 2. 2021. 4 Tako npr. odločba Ustavnega sodišča RS št. U-I-445/20-22 z dne 16. 9. 2020.