Jedro

Če oseba opusti postopkovne možnosti, da bi v določenem upravnem postopku sodelovala kot stranka ali stranska udeleženka (42., 43. in 143. člen, drugi odstavek 229. člena in 9. točka 260. člena ZUP), in zato izpolni pravico do sodnega varstva v „rednem“ upravnem sporu, ji posledično ne more biti zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu po 4. členu ZUS-1.

Izrek

Pritožba se zavrne in se izpodbijani sklep potrdi.

Obrazložitev

1. Z izpodbijanim sklepom je sodišče prve stopnje na podlagi 3. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožnikovo tožbo zoper sklep Republike Slovenije, Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport, št. 060-6/2014/22 z dne 10. 6. 2014 in akt istega organa, št. 4300-159/2014/9 z dne 16. 7. 2014 (I. točka izreka izpodbijanega sklepa); na podlagi določb 32. člena ZUS-1 zavrglo zahtevo za izdajo začasne odredbe za odložitev izvršitve izpodbijanih aktov (II. točka. izreka); na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1 sklenilo, da vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (III. točka izreka).

2. S sklepom z dne 10. 6. 2014 je tožena stranka uvedla nadzor nad poslovanjem Univerze B., in sicer v obliki notranje revizije (I. točka izreka sklepa); sklenila, da bo nadzor nad poslovanjem Univerze B. organizirala, usmerjala in nadzirala služba za notranjo revizijo Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport, izvedel pa ga bo zunanji izvajalec notranjega revidiranja, ki bo izbran na podlagi predpisov, ki urejajo javno naročanje (II. točka izreka sklepa); določila obseg nadzora nad poslovanjem Univerze B., med drugim pregled razpisne dokumentacije, povezane s storitvami odvetnika A. A., in pregled postopka sklepanja pogodb in upravičenosti plačil (III. točka izreka sklepa); sklenila, da mora Univerza B. v skladu s petim odstavkom 100. člena Zakona o javnih financah zunanjemu izvajalcu notranjega revidiranja omogočiti prost dostop do prostorov, dokumentov in oseb, povezanih z notranjo revizijo (IV. točka izreka sklepa). Z aktom z dne 16. 7. 2014 pa je tožena stranka za zunanjega izvajalca notranjega revidiranja, ki bo izvedel notranjo revizijo na Univerzi B., določila družbo C. poslovno svetovanje, d. o. o., Ljubljana.

3. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa sodišče prve stopnje navaja, da se akta, katerih ničnost, podrejeno odpravo, zahteva tožnik v tem upravnem sporu, ne nanašata nanj, ki v postopku izdaje obeh aktov ni sodeloval. Z nobenim od obeh aktov ni bilo poseženo v kakšno njegovo pravico oziroma pravno korist, niti tožnik z vložitvijo tožbe zoper izpodbijana akta ne zasleduje lastnega pravnega interesa. Ker je prvostopenjsko sodišče zavrglo tožbo, je zavrglo tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe, saj je za odločanje o zahtevi za izdajo začasne odredbe prvi pogoj obstoj tožbe v upravnem sporu.

4. Zoper navedeni sklep prvostopenjskega sodišča je tožnik vložil pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Sodišče bi njegovo tožbo, vloženo na podlagi 4. člena ZUS-1, moralo vsebinsko obravnavati. Sodišče se ni opredelilo do vprašanja, ali imata izpodbijana upravna akta naravo akta iz 2. člena ZUS-1, niti do tega, ali sta zakonita. Zato ni razlogov o odločilnih dejstvih. Račune odvetnika, ki opravlja samostojno in neodvisno službo, je pristojna kontrolirati samo davčna uprava, nikakor pa ne tožena stranka. Računi so bili plačani iz sredstev Univerze B., ki jih je ta pridobila na trgu samostojno. Pregled oziroma presoja razpisne dokumentacije, na podlagi katere je bil izbran za pooblaščenca Univerze B. pa ni in ne more biti v pristojnosti revizorja. Sklicuje se na ustavne pravice iz 14., 49. in 137. člena Ustave RS. Poudarja, da ni imel možnosti, da bi priglasil stransko udeležbo v obravnavanem postopku, saj je bil z izpodbijanima aktoma seznanjen šele 5. 8. 2014. Zmotne so navedbe prvostopenjskega sodišča, da z izpodbijanima aktoma ni bilo poseženo v njegove pravice in pravne koristi. Z izvršitvijo izpodbijanih aktov bo poseženo v njegov ugled in dobro ime ter njegovo zasebnost, vzbudil pa se bo sum v zakonitost njegovega delovanja. Vrhovnemu sodišču predlaga, da pritožbi ugodi in izpodbijani sklep spremeni tako, da ugodi tožbi in zahtevi za odložitev izvršitve izpodbijanega akta, oziroma podrejeno, da razveljavi izpodbijani sklep ter zadevo vrne sodišču prve stopnje v ponovno odločanje.

5. Tožena stranka v odgovoru na pritožbo predlaga njeno zavrnitev.

6. Pritožba ni utemeljena.

7. Kot je razvidno iz podatkov upravnega in sodnega spisa sta zoper akta tožene stranke (sklep 10. 6. 2014 in akt z dne 16. 7. 2014) tožbo in zahtevo za izdajo začasne odredbe vložila Univerza B. (ki jo zastopa odvetnik A. A.) kot prva tožeča stranka in odvetnik A. A. kot druga tožeča stranka.

8. Upravno sodišče Republike Slovenije, Oddelek v Novi Gorici, je s sklepom III U 237/2014-12 z dne 28. 8. 2014 sklenilo, da bo tožbo in zahtevo za izdajo začasne odredbe prve tožeče stranke obravnavalo samo, tožbo in zahtevo za izdajo začasne odredbe druge tožeče stranke (v obravnavanem primeru pritožnika) pa bo poslalo v reševanje Upravnemu sodišču RS, Oddelku v Celje, kot krajevno pristojnemu sodišču. To sodišče je o pritožnikovi (prej druga tožeča stranka) tožbi in zahtevi za izdajo začasne odredbe odločilo z izpodbijanim sklepom, ki je predmet presoje v tem upravnem sporu.

9. Po presoji Vrhovnega sodišča je odločitev prvostopenjskega sodišča pravilna, vendar delno iz drugih razlogov, kot so navedeni v obrazložitvi izpodbijanega sklepa, bodo pa pojasnjeni v nadaljevanju tega sklepa.

10. Sklep o uvedbi revizije poslovanja univerze (sklep tožene stranke z dne 10. 6. 2014) je po presoji Vrhovnega sodišča akt iz drugega odstavka 2. člena ZUS-1, ki se lahko izpodbija v „rednem“ upravnem sporu. Enako stališče je Vrhovno sodišče že sprejelo v sklepu I Up 535/2013 z dne 30. 1. 2014. Gre namreč za upravni sklep pristojnega državnega organa o uvedbi določenega nadzornega postopka zoper določeno stranko, torej za javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v izvrševanju upravne (nadzorne) funkcije, s katerim je organ na podlagi izrecne zakonske določbe odločil, da bo po tretji osebi opravil (delno) notranjo revizijo poslovanja sicer samostojne pravne osebe. Torej bo s to notranjo revizijo posegel v njeno s predpisi zagotovljeno samostojnost, nadzorovana pravna oseba pa mu bo morala pri izvajanju nadzora omogočiti prost dostop do prostorov, dokumentov in oseb, povezanih s to notranjo revizijo.

11. Akt tožene stranke z dne 16. 7. 2014 pa je kot samostojen akt le odločitev tožene stranke o izbiri izvajalca notranjega revidiranja poslovanja Univerze B. izmed prijavljenih na javni razpis, kar poteka po predpisih o javnem naročanju. Kot tak pa ni upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1, zato zoper njega samostojni „redni“ upravni spor ni dopusten (4. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1). Ker pa se z navedenim aktom izbrani izvajalec notranje revizije, uvedene s sklepom tožene stranke z dne 10. 6. 2014, posledično šteje za sestavni del izreka izpodbijanega sklepa (II. točka izreka sklepa), bi bilo mogoče tudi to izpodbijati le v okviru upravnega spora v zvezi z izpodbijanjem navedenega sklepa z dne 10. 6. 2014, seveda, če bi bili za to izpolnjeni z ZUS-1 predpisani pogoji.

12. Vendar pa je pritožnik (ki v upravnem postopku ni sodeloval kot stranka, niti tega ni poskušal) zoper navedena akta vložil tožbo po 4. členu ZUS-1 (in ne tožbe po 2. členu ZUS-1). V 4. členu ZUS-1 je določeno, da v upravnem sporu odloča sodišče tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo (prvi odstavek), in da se, če se v upravnem sporu izpodbijajo dejanja javne oblasti, v postopku uporabljajo določbe tega zakona, ki se nanašajo na izpodbijanje upravnega akta (drugi odstavek).

13. V obravnavanem primeru ni sporno, da pritožnik ni sodeloval v postopku izdaje sklepa z dne 10. 6. 2014 niti kot stranka (saj se izpodbijani sklep o uvedbi nadzora ne nanaša nanj kot pasivno stranko nadzora, temveč na Univerzo B. in njeno poslovanje, res pa je, da v zvezi s poslovanjem z njim, vendar to še ne pomeni, da je bil ali bi moral biti pasivna stranka v navedenem postopku - glej 42. člen Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP), niti kot stranski udeleženec. Bil je samo pooblaščenec Univerze B. Zato pritožnik ni aktivno legitimiran za vložitev tožbe zoper sklep tožene stranke z dne 10. 6. 2014 v „rednem“ upravnem sporu.

14. Osebam, ki so opustile postopkovne možnosti, da bi v določenem upravnem postopku sodelovale kot stranka ali stranske udeleženke (42., 43. in 143 člen, drugi odstavek 229. člena in 9. točka 260. člena ZUP), ZUS-1 ne daje nobene pravne podlage, da to svojo opustitev v predhodnem (upravnem) postopku nadomestijo v upravnem sporu.

15. Iz podatkov upravnega spisa ni razvidno, da bi pritožnik zahteval od tožene stranke priznanje položaja stranke oziroma stranskega udeleženca v postopku izdaje izpodbijanih aktov (kot mu to omogočajo zgoraj navedene določbe ZUP), niti po njuni izdaji ni zahteval njune vročitve (kot mu to omogoča sedmi odstavek 143. člena in drugi odstavek 229. člena ZUP). Če bi to storil in bi bila njegova zahteva zavrnjena, bi lahko vložil tožbo zoper dokončni sklep, s katerim bi mu bila zavrnjena pravica do udeležbe v postopku izdaje upravnega akta, torej tožbo v „rednem“ upravnem sporu na podlagi drugega odstavka 17. člena ZUS-1. 16. Ker je torej pritožnik opustil postopkovne možnosti, ki jih ima po ZUP, in zato izgubil pravico do sodnega varstva v „rednem“ upravnem sporu, pa mu posledično ne more biti zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu po 4. členu ZUS-1, kot zmotno meni. Sodno varstvo v upravnem sporu po 4. členu ZUS-1 je namreč zagotovljeno le, če ni drugega sodnega varstva. V tem primeru pa je bilo pritožniku, ob pravilnem postopanju po ZUP, sodno varstvo zagotovljeno bodisi v „rednem“ upravnem sporu, če bi bil stranka, ali pa po drugem odstavku 17. člena ZUS-1, če bi bila njegova zahteva za priznanje položaja stranke v upravnem postopku zavrnjena.

17. Ne glede na navedeno pa niti sklep tožene stranke z dne 10. 6. 2014 niti njen akt z dne 16. 7. 2014 (ki je akt poslovanja, s katerim je tožena stranka samo izbrala zunanjega izvajalca za izvedbo notranje revizije) z ničemer ne posegata v pritožnikove pravice oziroma obveznosti, tudi v človekove pravice in temeljne svoboščine v smislu 4. člena ZUS-1 ne.

18. S sklepom z dne 10. 6. 2014 je tožena stranka po uradni dolžnosti uvedla nadzor nad poslovanjem Univerze B., ki je v tem postopku pasivna stranka, saj se postopek vodi zoper njo (prvi odstavek 42. člena ZUP) in samo za nadzor nad njenim poslovanjem je tožena stranka pooblaščena z zakonom. Res je, da se navedeni nadzor nanaša (med drugim) na poslovanje Univerze B. s pritožnikom, vendar to še ne pomeni, da je pritožnik pasivna stranka tega postopka nadzora oziroma, da je z navedenim sklepom poseženo v kakšne njegove pravice ali pravne koristi v smislu 43. člena ZUP. Akt z dne 16. 7. 2014 pa, kot akt poslovanja o izbiri izvajalca revidiranja poslovanja Univerze B., tožnika niti ne omenja, on sam pa tudi ne navede, s čim in na kakšen način naj bi se s tem aktom posegalo v kakšno njegovo temeljno pravico ali svoboščino.

19. Po presoji Vrhovnega sodišča je torej prvostopenjsko sodišče pritožnikovo tožbo pravilno in zakonito zavrglo že v predhodnem preizkusu, zato niso bili izpolnjeni pogoji, da bi obravnavalo in odločalo o tožbi po vsebini. Tozadevni pritožbeni ugovori so torej neutemeljeni.

20. Ker je sodišče prve stopnje pravilno zavrglo tožnikovo tožbo, je tudi njegova odločitev v II. točki izreka izpodbijanega sklepa, da zavrže zahtevo za izdajo začasne odredbe, pravilna in zakonita. Pravilni pa so tudi razlogi zanjo, saj je na podlagi 32. člena ZUS-1 pogoj za izdajo začasne odredbe obstoj tožbe v upravnem sporu.

21. Ker niso podani razlogi, zaradi katerih se sklep lahko izpodbija, in ne razlogi, na katere mora paziti po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče na podlagi 76. člena ZUS-1 pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep sodišča prve stopnje.

22. Pritožnik s pritožbo ni uspel, zato sam trpi svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 154. člena in prvi odstavek 165. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).