Jedro

Preizkus materialne zakonitosti odločbe ni mogoč, saj v obrazložitvi odločbe dejansko stanje v materialnopravno bistvenih točkah ni opisano (tj. o prijavljenih in ugotovljenih površinah pri posameznem zahtevku; o tem, kolikšna v ha je nepravilnost pri posameznem GERK-u ter kolikšna v ha je skupna nepravilnost, vse za posamezni zahtevek), pri čemer to tudi ni razvidno iz kakšne listine v upravnem spisu, niti niso natančno in jasno ter pregledno navedeni materialni predpisi in njihove določbe, na katerih temelji odločitev o zavrnitvi celotnih tožnikovih zahtevkov za plačilo plačanih pravic in za krmne površine, trajno travinje, ki je navedena v izreku odločbe.

Izrek

Tožbi se ugodi, odločba Agencije za kmetijske trge in razvoj podeželja št. 33101-50061/2009 z dne 13. 1. 2010 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 80,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

Agencija za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo zavrnila tožnikov zahtevek za izplačilo plačilnih pravic in sicer za površino 77,46 ha ter tožnikov zahtevek za krmne površine, trajno travinje za površino 78,40 ha ter odločila, da se izplačilo zniža za 1 %. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je tožnik 30. 4. 2009 vložil vlogo za uveljavljanje neposrednih plačil za leto 2009. Pri pregledu na kraju samem je bilo ugotovljeno, da je na obrazcu D - "Prijava površin kmetijskih rastlin ter zahtevkov na površino" prijavljena površina za posamezen GERK večja od ugotovljene, zato se zahtevek za izplačilo plačilnih pravic, ki presega ugotovljeno površino, v skladu s 50. členom Uredbe 796/2004/ES zavrne. Zahtevek se zniža oziroma izključi v skladu z 49. do 56. členom Uredbe 796/2004/ES. Organ dalje navaja, na katere GERK-e se nepravilnost nanaša in še, da površina, ki se zavrne, znaša 14,53 ha. Pri pregledu na kraju samem je bilo ugotovljeno, da je na obrazcu D - "Prijava površin kmetijskih rastlin ter zahtevkov na površino" prijavljena površina za posamezno kmetijsko rastlino večja od ugotovljene, zato se zahtevek za izplačilo pomoči, ki presega ugotovljeno površino, v skladu s 50. členom Uredbe 796/2004/ES zavrne. Zahtevek se zniža oziroma izključi v skladu z 49. do 56. členom Uredbe 796/2004/ES. Organ dalje navaja, na katere GERK-e se nepravilnost nanaša in da znaša površina, ki se zavrne 15,08 ha. Pri pregledu na kraju samem je bilo ugotovljeno, da je na obrazcu D - "Prijava površin kmetijske rabe" prijavljena vrsta rabe za posamezen GERK drugačna od ugotovljene, ker je površina nove ugotovljene rabe manjša od 0,1 ha, se zahtevek za izplačilo plačilnih pravic, proizvodno vezanih plačil in krmnih površin na tej površini v skladu s 15. členom Uredbe o izvedbi neposrednih plačil v kmetijstvu (Uradni list RS, št. 99/2006 do 31/2009) zavrne. Organ dalje navaja, na katere GERK-e se nepravilnost nanaša. Nepravilnosti skupine kmetijskih rastlin za izplačilo plačilnih pravic znašajo: EKO 0 PRO 14,53 ha, kar predstavlja več kot 20 % ugotovljenih površin, zato se zahtevek za izplačilo pomoči za to skupino kmetijskih rastlin v skladu s prvim odstavkom 51. člena Uredbe 796/2004/ES v celoti zavrne. Skupno število odobrenih upravičenih površin, ki so predmet izplačila plačilnih pravic, je manjše, kot je število plačilnih pravic, za katero se zahteva izplačilo, zato se skladno z določili 15. člena Uredbe o izvedbi neposrednih plačil v kmetijstvu zavrne. Organ dalje navaja, na katere GERK-e se nepravilnost nanaša ter da površina, ki se zavrne, znaša 0,16 ha. Nepravilnosti skupine kmetijskih rastlin za uveljavitev krmnih površin znašajo: EKO 0 KRM 15,08 ha, kar predstavlja več kot 20 % ugotovljenih površin, zato se zahtevek za uveljavitev za to skupino kmetijskih rastlin v skladu s prvim odstavkom 51. člena Uredbe 796/2004/ES v celoti zavrne. Zahtevke se zniža iz sledečih razlogov: za končni izračun znižanja se znotraj posameznega področja upoštevajo najvišji odstotek znižanja pri navzkrižni skladnosti, zato se v skladu s 6. členom Uredbe o predpisanih zahtevah ravnanja ter dobrih kmetijskih in okoljskih pogojih pri kmetovanju (v nadaljevanju Uredba o predpisanih zahtevah) plačilo zniža za 1 %. Vsota ocen znotraj področja B: Varovanja zdravja ljudi in živali za Standard identifikacija in registracija govedi je 10 točk, zato se v nadaljnjem izračunu za navedene standarde v skladu s 6. členom Uredbe o predpisanih zahtevah upošteva 1 %. Pri pregledu na kraju samem je bilo namreč v okviru Standarda za identifikacijo in registracijo govedi ugotovljeno, da se na kmetijskem gospodarstvu premiki govedi ne sporočajo v centralni register govedi na predpisan način, kar skladno z Uredbo o predpisanih zahtevah predstavlja kršitev v vrednosti 10 točk. Ministrstvo za kmetijstvo in okolje (v nadaljevanju drugostopenjski organ) pa je z odločbo z dne 20. 2. 2012 zavrnilo tožnikovo pritožbo zoper izpodbijano odločbo prvostopenjskega organa.

Tožnik vlaga tožbo zaradi bistvenih kršitev pravil postopka, zmotno oziroma nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja ter nepravilno uporabljenega materialnega zakona. Uvodoma izpostavlja, da je razlog za vse očitane nepravilnosti nepravilno sestavljen zapisnik o opravljeni kontroli na terenu, saj prav na tem nepravilnem zapisniku temelji izpodbijana odločba. Po 80. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) je zapisnik, ki je sestavljen v skladu z določbami tega zakona, javna listina, vendar je vedno možno dokazovati njegovo nepravilnost. Tožnik navaja, da kot stranka zapisnika prav zaradi napak, ki jih je zaznal pri njegovi sestavi, ni podpisal in se ni podpisal niti pod rubriko, kjer naj bi bile navedene njegove pripombe kot pripombe stranke. Tudi pripombe tožnika so namreč v zapisniku zabeležene napačno in ne v celoti, saj med drugim manjka zapis o tem, da je tožnik že na kraju samem kritiziral izločitev posameznih delov posameznih GERK-ov. Pri tem je izpostavil, da očitanih nepravilnosti ni oziroma da niti za en posamezni GERK ni razvidno, kako je kontrolor ugotovil, da dejanska raba ne ustreza prijavljeni rabi, saj je kontrolor rabo površin določil zgolj opisno oziroma z navedbo opombe kot na primer drevje, kar je v nasprotju s Pravilnikom o evidenci dejanske rabe kmetijskih in gozdnih zemljišč (v nadaljevanju Pravilnik), ki rabo 1300 natančno definira s številom dreves na ha, rabo 1800 pa s % pokrovnosti travinja in odstotki pokrovnosti drevesnih krošenj oziroma grmov. Tožnik je izpostavil tudi, da kontrolorjevih podatkov o površinah, tako tistih, ki naj bi ustrezale, kot o tistih, na katerih naj bi bile ugotovljene napake, ni mogoče preveriti ter ni mogoče ugotoviti, kako naj bi kontrolor posamezne površine sploh določil. Tožnik je glede velikosti posameznih površin, ki naj bi bile izločene, nadalje opozoril, da niso ugotovljene na način, ko bi bila ta meritev preverljiva. Kontrolor je namreč kar na pamet in po občutku izločal površine posameznih GERK-ov, tako da je imel tožnik ob sami kontroli občutek, da je kontrolor k ogledu pristopil z že vnaprej določeno površino, ki jo mora izločiti zato, da bo tožnikov zahtevek lahko zavrnjen v celoti. Navedenih pripomb tožnika kontrolor v zapisnik ni zapisal. Zapisnik je zato nepravilno sestavljen. Pri tem pa ni sporna samo vsebina zapisnika glede pripomb tožnika, pač pa je zapisnik sporen tudi in predvsem glede številčnih podatkov, ki se že medsebojno ne ujemajo. Glede na zaplet pri sestavi zapisnika v zvezi z ogledom na kraju samem in glede na to, da je tožnik laična stranka, bi moral organ, ki je dolžan skrbeti tudi za varovanje koristi udeleženih strank, pred izdajo odločbe ter skladno z določbami 9. člena ZUP, upoštevaje tudi, da zapisnik ni bil podpisan, tožnika zaslišati in ga kot prava neuko stranko opozoriti na njegove pravice oziroma na možnosti, da čim bolje zavaruje svoje pravice in koristi. Glede zapisnika o izvedeni kontroli na kraju samem tožnik navaja, da je sam s seboj v nasprotju in v celoti nepreverljiv in napačen. Že iz tega razloga je napačna tudi izpodbijana odločba, saj temelji izključno na podatkih zapisnika. Dalje tožnik navaja, da je že v pritožbi zahteval, da se ponovno opravi ogled površin na kraju samem in se pri tem skladno z načelom materialne resnice na ustrezen in preverljiv način izmeri vse prijavljene kmetijske površine ter se pri tem v skladu s Pravilnikom prouči tudi dejansko rabo kmetijskih površin, ki jih je prijavil v zahtevek za uveljavljanje neposrednih plačil za leto 2009. Glede na to, da se večina opomb v zapisniku v zvezi z izločenimi površini glasi "drevje", tožnik pri tem opozarja na Priročnik za kontrole na kraju samem, na podlagi katerega se iz površin z označeno rabo 1300 lahko izločijo le tiste površine, kjer je površina pod drevesi večja od 0,3 ha, pod nadaljnjim pogojem, da gostota dreves ne presega 50 dreves na ha, kar pomeni, da bi morala biti na 0,3 ha gostota dreves večja od 15 dreves (oziroma je pri rabi 1800 bistvena pokrovnost travinja in odstotki pokrovnosti drevesnih krošenj oziroma grmov). To je tako majhno število dreves, da bi jih kontrolor na določeni strnjeni oziroma povezani površini 30 arov z lahkoto preštel oziroma če bi naštel na določenem zemljišču 30 arov več kot 15 dreves, bi potem takšno zemljišče lahko izločil, česar pa ni naredil in je zaradi tega njegovo izločanje določenih površin kot neustreznih povsem nejasno, nepreverljivo in tudi nepravilno. Sploh pa je takšno izločanje nepravilno v tistih delih, ko je kontrolor z opombo "drevje" izločal površine, ki so manjše kot 30 arov in znašajo celo samo 1 ar. Tudi sicer so podatki zapisnika nepreverljivi, med seboj v nasprotju in se nikakor ne ujemajo ne z uradnimi podatki, ki jih je v svoji vlogi navedel tožnik, ne s podatki samega zapisnika glede posameznega (istega) GERK-a. Navedeno tožnik ugotavlja glede GERK-ov: 4083965 (Potočnik), 4419540, 4139839, 4017652, 2098736, 3726483, kar vse podrobno obrazloži. Tožnik navaja, da se take napake pojavljajo skozi celoten zapisnik, ki je v celoti nepreverljiv, nelogičen in se z njim tožnik ni strinjal že na kraju samem ter se z njim ne more strinjati. Kontrolor namreč s seboj ni imel nobene merilne naprave ali kakršnega koli drugega pripomočka, s katerim bi lahko površino domnevno zatrjevanih kršitev površin izmeril oziroma definiral, prav tako svojih meritev in opredelitev v zapisniku tudi kako drugače ni pojasnil (merjenje korakov, štetje dreves ...). Tudi vseh tistih delov posameznih GERK-ov, kjer je kontrolor podal opombo "drevje", tovrstno površino pa izločil, ni mogoče preveriti oziroma razbrati, ali je drevje res presegalo količino dreves, relevantno po Pravilniku. Glede na to, da kontrolor ni geodet ali izvedenec ustrezne stroke, je tožnik pričakoval od organa druge stopnje najmanj postavitev ustreznega izvedenca (slednji so bili na primer postavljeni tudi v pritožbenem postopku v zadevi, ki se je kasneje obravnavala pred naslovnim sodiščem pod III U 10/2010 in III U 11/2010) in preveritev dejanskega stanja z mnenjem le-tega. Kot izhaja iz navedene sodne prakse, meritve kontrolorjev očitno niso zanesljive oziroma ne prvostopenjski ne drugostopenjski organ nimata ustreznega znanja in usposobljenosti za ugotavljanje velikosti domnevno neustreznih površin in ugotavljanje dejanske rabe, zaradi česar bi bilo pričakovati, da bo vsaj drugostopenjski organ v zvezi s pritožbo skladno z načelom materialne resnice postavil ustreznega izvedenca in ponovno opravil ogled oziroma kontrolo stanja na terenu, sploh zato, ker je ponovni ogled tožnik v pritožbi tudi izrecno zahteval. To se ni zgodilo, pritožba pa je bila brez vsebinskega odločanja o pritožbenih navedbah zavrnjena ob razlogovanju, da tožnik ni dokazal kršitev. Vendar pa je treba upoštevati, da je tožnik prava neuka stranka in da bi mu moral prvostopenjski organ omogočiti, v skladu z določbami ZUP, da čim lažje zavaruje in uveljavi svoje pravice. To pa pomeni, da bi moral že organ prve stopnje, ne glede na to, ali je tožnik tako predlagal ali ne, ker je laična stranka, glede na razvoj postopka (pripombe tožnika v zvezi z ogledom in ugotovitvami kontrolorja, odklonitev podpisa zapisnika zaradi nepravilne sestave) še pred odločitvijo v zadevi angažirati izvedenca ustrezne stroke oziroma bi tako moral ravnati vsaj organ druge stopnje, da bi bilo s tem načelom materialne resnice zadoščeno.

Tožnik dalje še navaja, da se podatki, na katere se sklicuje prvostopenjska odločba, ne ujemajo s podatki drugostopenjske odločbe, čeprav se nanašajo na iste ugotovitve. Tako prvostopenjska odločba navaja, da so nepravilnosti ugotovljene na površni 14,53 ha, ne da bi pri posameznem GERK-u navedla neustrezno površino, drugostopenjska odločba pa za vsak GERK navede ustrezno površino, vendar seštevek nepravilnosti ne znaša 14,53 ha, ampak 14,47 ha. Tožnik navaja še, da so v točki 1.1. obrazložitve izpodbijane odločbe posamezni GERK-i, za katere organ navaja, da se nanje nanašajo nepravilnosti, navedeni po večkrat, pri čemer iz nadaljevanja obrazložitve ni razviden razlog za to oziroma iz obrazložitve odločbe ne izhaja, kako se je to odrazilo v odločitvi. V zvezi z obrazložitvijo pod točko 1.2. izpodbijane odločbe pa tožnik navaja, da ne omogoča preizkusa izpodbijane odločbe. Odločba namreč v tem delu ne pojasni, kakšne so prijavljene in ugotovljene površine, pač pa se zgolj sklicuje na posamezne določbe Uredbe 796/2004/ES. Poleg tega se v tem delu obrazložitve navajajo kot GERK-i, na katere se nanašajo nepravilnosti, tudi GERK-i 2097946, 2098727 in 2098337, za katere pa iz zapisnika o kontrolnem pregledu na kraju samem ne izhaja, da bi bile pri njih ugotovljene kakšne napake. Zato ni mogoče preizkusiti, ali je površina, ki se zavrne, 15,08 ha, ugotovljena pravilno. Tudi v točki 1.2. obrazložitve odločbe pa so posamezni GERK-i navedeni po večkrat. Tožnik sodišču predlaga, da odpravi izpodbijano prvostopenjsko odločbo (ter posledično še odločbo drugostopenjskega organa) in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovni postopek. Zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka.

Toženka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe kot neutemeljene iz razlogov, ki izhajajo iz odločbe druge stopnje ter sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne. V zvezi s tožbenimi navedbami o neustreznem ravnanju kontrolorja toženka dodaja, da je iz zapisnika razvidno, da je kontrolor uporabil predpisano in uradno metodo merjenja površin. Pravilnik o metodah ugotavljanja in merjenja kmetijskih parcel ter o tolerancah meritev (v nadaljevanju Pravilnik o metodah merjenja) v 2. členu določa, da se za merjenje površin kmetijskih parcel uporabljajo naslednje merilne metode: merjenje z GPS napravo, merjenje na ekranu iz ortofoto posnetkov, narejenih iz letalskih ali satelitskih posnetkov, merjenje z merilnim kolesom in merjenje z merskim trakom. Kontrolor je namreč uporabil metodo planimetriranja, ki pomeni določitev oblike, pozicije, velikosti površine na ortofoto podlagi v digitalni obliki, z uporabo GIS orodji. To ne pomeni, da mora kontrolor dejansko izmeriti vsako daljico izločene površine, temveč določi zgolj kontrolne točke, ostalo pa opravi elektronsko. V zvezi s tožbenimi navedbami, podanimi v smeri, da bi kontrolor mogel površino izločiti le, če bi ugotovil, da število dreves presega dopustno mejo, toženka dodaja, da Pravilnik v drugem odstavku 7. člena določa, da se iz skupin dejanske rabe njive in vrtovi, travniške površine in trajni nasadi izločajo vse nekmetijske površine, večje od 100 m2 (seniki, lope, drevesa, kupi kamenja in podobno). Kontrolor je glede na navedeno ravnal pravilno, saj je izločil površine, na katerih je bilo več dreves, strnjeno eden ob drugem. V zvezi s tožbenimi navedbami o neustrezno sestavljenem zapisniku pa toženka navaja, da gre za navedbo novih dejstev, saj takih navedb v postopku na prvi stopnji, niti v pritožbi tožnik ni navajal, pri tem pa niti v tožbi ni obrazložil, zakaj takih navedb ni podal že prej. Nova dejstva in novi dokazi pa se lahko upoštevajo le skladno z 52. členom Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

Tožba je utemeljena.

V obravnavani zadevi je sporna zavrnitev zahtevkov tožniku za plačilne pravice in krmne površine, trajno travinje za leto 2009. Iz izreka izpodbijane odločbe izhaja, da je bil tožniku zahtevek za plačilne pravice zavrnjen za površino 77,46 ha, zahtevek za krmne površine pa za 78,40 ha, iz obrazložitve odločbe pa, da je prvostopenjski organ odločitev o obeh zahtevkih oprl na naslednjo dejansko in pravno podlago: - obrazec D "Prijava površin kmetijskih rastlin ter zahtevkov na površino" (brez navedbe prijavljene površine), - ugotovitev, da so bile pri pregledu na kraju samem pri tam navedenih GERK-ih ugotovljene nepravilnosti, ki znašajo 14,53 ha pri zahtevku za plačilne pravice oziroma 15,08 ha pri zahtevku za krmne površine, - določbo 50. člena Uredbe 796/2004/ES, po kateri se zahtevka, kolikor navajata prijavljeno površino večjo od ugotovljene površine, zavrneta, - določbe 49. do 56. člena Uredbe 796/2004/ES, po katerih se zahtevka znižata oziroma izključita, - določbo 15. člena Uredbe o izvedbi neposrednih plačil v kmetijstvu, po kateri se zaradi nepravilnosti pri tam navedenih GERK-ih zavrneta zahtevka (nerazumljivo navedeno, na kakšnih površinah), - določbo prvega odstavka 51. člena Uredbe 796/2004/ES, po kateri se, ker nepravilnosti znašajo EKO 0 PRO 14,53 ha oziroma EKO 0 KRM 15,08 ha, kar predstavlja več kot 20 % ugotovljenih površin, zahtevka zavrneta v celoti.

Navedene odločbe se ne da preizkusiti. Preizkus materialne zakonitosti navedene odločbe ni mogoč, saj v obrazložitvi odločbe dejansko stanje v materialnopravno bistvenih točkah ni opisano (tj. o prijavljenih in ugotovljenih površinah pri posameznem zahtevku; o tem, kolikšna v ha je nepravilnost pri posameznem GERK-u ter kolikšna v ha je skupna nepravilnost, vse za posamezni zahtevek), pri čemer to tudi ni razvidno iz kakšne listine v upravnem spisu, niti niso natančno in jasno ter pregledno navedeni materialni predpisi in njihove določbe, na katerih temelji odločitev o zavrnitvi celotnih tožnikovih zahtevkov za plačilo plačilnih pravic in za krmne površine, trajno travinje, ki je navedena v izreku odločbe (saj se v njej navajajo različne določbe Uredbe 796/2004/ES, in sicer 50. člena, 49. do 56. člena ter prvega odstavka 51. člena - ki vse predstavljajo del ureditve pomoči na površino, in sicer za izračun pomoči, znižanj in izključitev, vendar so nekatere določbe medsebojno izključujoče ter jih v isti zadevi hkrati ni mogoče uporabiti - in še določbe 15. člena Uredbe o izvedbi neposrednih plačil v kmetijstvu - ki urejajo pogoje za izplačilo plačilnih pravic).

Če se odločbe ne da preizkusiti, je to absolutna bistvena kršitev pravil postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Taka kršitev v postopku za izdajo izpodbijane odločbe je v zvezi z 2. točko prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) in tretjim odstavkom tega člena na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 razlog za ugoditev tožbi in odpravo izpodbijanega akta. Sodišče še dodaja, da je tožnik v tožbi to kršitev pravil postopka uveljavljal, pri čemer pa, ker sodišče opravi preizkus pravilnosti uporabe procesnega prava po uradni dolžnosti (prvi odstavek 20. člena ZUS-1, arg. a contrario), tudi ni prekludiran, ker te kršitve ni uveljavljal že v pritožbi.

Ker je sodišče moralo odpraviti izpodbijano odločbo iz navedenega razloga, se ni moglo spuščati v presojo ostalih tožbenih navedb.

Ker je sodišče spoznalo, da v postopku za izdajo izpodbijane odločbe niso bila upoštevana pravila postopka (2. točka prvega odstavka in tretji odstavek 27. člena tega zakona), je tožbi na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 ugodilo ter zadevo na podlagi tretjega ter v smislu četrtega odstavka tega člena vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. Sodišče dodaja, da v določbah ZUS-1 ni podlage za odpravo odločbe organa druge stopnje, kadar ta ni izpodbijana; sicer pa odprava te odločbe, kot je tožnik predlagal, ni potrebna, saj z odpravo prvostopenjske odločbe drugostopenjska odločba izgubi pravne učinke.

O stroških postopka pa je sodišče odločilo na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 ter tožniku priznalo stroške v skladu s prvim odstavkom 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu.