Jedro

Ustavno sodišče RS je z odločbo št. U-I-64/14-20 z dne 12. 10. 2017 odločilo, da sta člena 152 in 156.a ZGO-1 v neskladju z Ustavo ter naložilo Državnemu zboru, da mora ugotovljeno protiustavnost odpraviti v roku enega leta po objavi odločbe v Uradnem listu RS. Poleg tega pa je določilo tudi način izvršitve navedene odločbe, in sicer prav zato, da do odprave ugotovljene protiustavnosti ne bi prišlo do nadaljnjih nedopustnih posegov v pravico do spoštovanja doma. Določilo je, da imajo do odprave ugotovljene protiustavnosti posamezniki zoper dokončen sklep o zavrnitvi odloga izvršbe iz 156.a člena ZGO-1 zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu, da vložitev predloga za odlog izvršbe iz 156.a člena ZGO-1, vložitev pritožbe zoper sklep o zavrnitvi predloga za odlog izvršbe iz 156.a člena ZGO-1 in vložitev tožbe na Upravno sodišče zadržijo izvršitev inšpekcijskega ukrepa odstranitve gradnje, in da se sme izvršba odložiti večkrat. To pomeni, da je Ustavno sodišče varstvo pred nedopustnimi posegi v pravico do spoštovanja doma, do katerih bi lahko prišlo v gradbenih inšpekcijskih zadevah, v obdobju do odprave ugotovljene protiustavnosti umestilo v fazo izvršitve inšpekcijske odločbe, oziroma da je kot sredstvo te zaščite določilo odlog izvršbe. Kljub ugotovljeni protiustavnosti 152. člena ZGO-1 torej v tem prehodnem obdobju ni ovire za izdajo inšpekcijskih odločb na podlagi navedene zakonske določbe, inšpekcijski zavezanec pa lahko zaščito pred nedopustnimi posegi v svojo pravico do spoštovanja doma doseže z zahtevo za odlog izvršbe po 156.a členu ZGO-1, po potrebi tudi večkrat zapored. V zvezi s to zahtevo mu je na voljo tudi sodno varstvo, v okviru katerega bo sodišče lahko presojalo sorazmernost posega. 152. člen ZGO-1 v vmesnem obdobju, do odprave ugotovljene protiustavnosti, ostaja zakonska podlaga za izdajo inšpekcijskih odločb v primerih nelegalnih gradenj.

Izrek

Tožba se zavrne.

Obrazložitev

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo tožniku naložil, da mora v treh mesecih od prejema te odločbe na svoje stroške odstraniti tam opisani leseni objekt na zemljišču parc. št. 1685/1 k.o. ... ter vzpostaviti prejšnje stanje (1. točka izreka), takoj po prejemu te odločbe ustaviti nadaljnjo gradnjo navedenega objekta (2. točka izreka) in o izpolnitvi obveznosti iz 1. izreka obvestiti pristojnega inšpektorja (4. točka izreka). Poleg tega je za obravnavani objekt izrekel prepovedi iz prvega odstavka 158. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1; 3. točka izreka) ter odločil, da v inšpekcijskem postopku ni bilo posebnih stroškov (5. točka izreka) in da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve (6. točka izreka). Iz obrazložitve izhaja, da je gradbeni inšpektor na kraju samem ugotovil obstoj objekta in njegove bistvene značilnosti, iz uradnih evidenc pa, da za objekt ni bilo izdano gradbeno dovoljenje. Gre za dvoetažen objekt, namenjen bivanju, zato ga ni mogoče uvrstiti med enostavne objekte, tako da gre za nelegalno gradnjo. Tožnik je bil z dopisom seznanjen z ugotovitvami v postopku, vendar do izdaje prvostopenjske odločbe organu ni posredoval svoje izjave.

2. Drugostopenjski organ je izpodbijano odločbo spremenil tako, da ji je dodal novo, 7. točko izreka, s katero opozarja tožnika, da se bo v primeru neizpolnitve odrejene obveznosti začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti, ki bo opravljen po drugih osebah ali s prisilitvijo, v ostalem pa je tožnikovo pritožbo zoper izpodbijano odločbo zavrnil. Iz obrazložitve med drugim izhaja, da na zakonitost odločbe ne morejo vplivati tožnikovi naknadni poskusi, da bi pridobil upravno dovoljenje, saj bi tako dovoljenje moral pridobiti, preden je pričel z gradnjo. Glede tožnikovega sklicevanja na sodbe Evropskega sodišča za človekove pravice (ESČP) v zadevah Yordanova in drugi proti Bolgariji ter Winterstein in drugi proti Franciji dodaja, da te sodbe ne morejo nadomestiti potrebnega gradbenega dovoljenja. Tudi načelo enakosti pred zakonom v prvi vrsti pomeni, da smo vsi dolžni ravnati v skladu s slovenskih pravnim redom, ki v tem pogledu ne razlikuje romske manjšine od ostalih državljanov. Kot neupoštevno je ocenil tudi tožnikovo sklicevanje na druge inšpekcijske postopke, na zahtevo naslovnega sodišča za presojo ustavnosti 152. člena ZGO-1 v drugi zadevi in na zatrjevane kršitve upravnega postopka.

3. Tožnik se z odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri med drugim navaja, da se zaveda, da obravnavani objekt nima gradbenega dovoljenja in da stoji na zemljišču, ki je po evidencah last Občine A.. Opisuje zgodovino naselitve Romov na lokaciji objekta in navaja, da so oblasti tako naselitev, kot tudi graditev objektov na tej lokaciji, ne le tolerirale, temveč tudi vzpodbujale. Obravnavani objekt je postavil zaradi nevzdržnih bivalnih razmer, občina pa je v tem času na istem območju pripravila večfazni projekt izgradnje čistilne naprave ter poslovne cone. Zato je v dogovoru z Občino A. svojo hišo z avtodvigalom prestavil na sedanjo lokacijo, kljub temu pa sta bili izdani izpodbijani odločbi, ki v ničemer ne upoštevata ne bivalnih razmer njega in njegove družine, ne specifičnega položaja romske populacije.

4. Odločbi kršita njegovo pravico do primernega bivališča in dostojanstva, saj ne upoštevata, da gre za njegov dom, kjer že daljše obdobje živi s svojo družino. Sklicuje se na prakso Evropskega sodišča za človekove pravice (ESČP) v zadevah Yordanova proti Bolgariji ter Winterstein in drugi proti Franciji, kjer je bila v vsebinsko sorodnih zadevah Romom priznana pravica do doma oziroma varstva pred prisilno izselitvijo in drugimi posegi v dom, ne glede na legalnost objekta. Občina A. je z njegovim položajem natančno seznanjena, vendar ni do zdaj ukrenila ničesar v smeri pravne ureditve položaja. Meni, da neureditev obstoječega stanja romskih naselij in ureditev inšpekcijskih ukrepov po ZGO-1 pomenita neustavno pravno praznino, ki posega v njegovo možnost človeka vrednega življenja in v temeljne človekove pravice. Uveljavlja tudi neustavnost Zakona o romski skupnosti v RS ter Zakona o lokalni samoupravi in sodišču predlaga, naj postopek prekine ter zahteva presojo ustavnosti teh zakonov, v zvezi s čemer se sklicuje tudi na odločitev naslovnega sodišča v zadevi I U 82/2014, kjer je v vsebinsko podobni zadevi zahtevalo presojo ustavnosti 152. člena ZGO-1. 5. "Iz previdnosti" navaja še, da iz navedenega izhaja tudi nepopolno oziroma nepravilno ugotovljeno dejansko stanje, napačna uporaba materialnega prava ter napačna uporaba pravil postopka, saj je glede svojega doma pridobil pravno zavarovana upravičenja, ki jih izpodbijana odločba sploh ne upošteva in se zato tožnik zoper njo tudi ne more učinkovito pritožiti. Za kršitev materialnega prava gre, ker so bile kršene človekove pravice. Meni, da bi toženka morala izdati drugačno odločbo, vendar ni jasno kakšno, ker ZGO-1 tega ne ureja, Ustavno sodišče RS pa se do tega vprašanja še ni opredelilo. Sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne toženki v ponovni postopek.

6. Toženka na tožbo ni odgovorila.

7. Tožba ni utemeljena.

8. Kot v tožbi navaja že tožnik, je sodišče v pravno in dejansko podobni zadevi, ki jo je obravnavalo pod opr. št. I U 82/2014, med drugim prav zaradi upoštevanja zaščite doma v skladu s prakso ESČP in zaradi vpliva na ustavni položaj ter posebne pravice romske skupnosti, pred Ustavnim sodiščem RS zahtevalo presojo ustavnosti 152. člena ZGO-1, na podlagi katerega je bila izdana tudi odločba, izpodbijana v tem upravnem sporu. Ustavno sodišče RS je z odločbo št. U-I-64/14-20 z dne 12. 10. 2017 odločilo, da sta člena 152 in 156.a ZGO-1 v neskladju z Ustavo ter naložilo Državnemu zboru, da mora ugotovljeno protiustavnost odpraviti v roku enega leta po objavi odločbe v Uradnem listu RS.

9. Poleg tega pa je Ustavno sodišče RS določilo tudi način izvršitve navedene odločbe (3. točka izreka), in sicer prav zato, da do odprave ugotovljene protiustavnosti ne bi prišlo do nadaljnjih nedopustnih posegov v pravico do spoštovanja doma (34. točka obrazložitve). Določilo je, da imajo do odprave ugotovljene protiustavnosti posamezniki zoper dokončen sklep o zavrnitvi odloga izvršbe iz 156.a člena ZGO-1 zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu, da vložitev predloga za odlog izvršbe iz 156.a člena ZGO-1, vložitev pritožbe zoper sklep o zavrnitvi predloga za odlog izvršbe iz 156.a člena ZGO-1 in vložitev tožbe na Upravno sodišče zadržijo izvršitev inšpekcijskega ukrepa odstranitve gradnje, in da se sme izvršba odložiti večkrat. 10. To pomeni, da je Ustavno sodišče varstvo pred nedopustnimi posegi v pravico do spoštovanja doma, do katerih bi lahko prišlo v gradbenih inšpekcijskih zadevah, v obdobju do odprave ugotovljene protiustavnosti umestilo v fazo izvršitve inšpekcijske odločbe, oziroma da je kot sredstvo te zaščite določilo odlog izvršbe. Kljub ugotovljeni protiustavnosti 152. člena ZGO-1 torej v tem prehodnem obdobju ni ovire za izdajo inšpekcijskih odločb na podlagi navedene zakonske določbe, inšpekcijski zavezanec pa lahko zaščito pred nedopustnimi posegi v svojo pravico do spoštovanja doma doseže z zahtevo za odlog izvršbe po 156.a členu ZGO-1, po potrebi tudi večkrat zapored. V zvezi s to zahtevo mu je na voljo tudi sodno varstvo, v okviru katerega bo sodišče lahko presojalo sorazmernost posega. Ustavno sodišče je namreč ugotovilo, da kljub ugotovljeni protiustavnosti člena 152 ZGO-1 ni mogoče razveljaviti, saj bi bila sicer popolnoma onemogočena izvedba inšpekcijskih ukrepov na področju nelegalnih gradenj tudi v primerih, ko pravica do spoštovanja doma ne bi bila ogrožena, zaradi česar je o neustavnosti navedene zakonske določbe izdalo zgolj ugotovitveno odločbo (prva točka izreka; 33. točka obrazložitve).

11. Ustavno sodišče s tako določitvijo izvršitve svoje odločbe ni uredilo le razmerij v zvezi s pravico do spoštovanja doma nasploh, temveč izrecno tudi v zvezi z obravnavo nelegalnih objektov pripadnikov romske skupnosti kot posebej ranljive skupine v primerih, ko država in občine ne izpolnjujejo učinkovito svojih obveznosti z ZRomS-1 na področju prostorskega načrtovanja, ali pri obravnavi gradenj romske skupnosti, ki dalj časa z vedenjem državnih in občinskih oblasti nelegalno domuje na določenem območju (34. točka obrazložitve navedene odločbe). Menilo je, da bo tudi v takih primerih z načinom izvršitve, kot ga je določilo, v sodnem postopku zagotovljeno spoštovanje pravice do doma. Ustavno sodišče je s tem po presoji naslovnega sodišča uredilo tudi vsa razmerja, ki izhajajo iz okoliščin, na katere se v obravnavani zadevi sklicuje tožnik.

12. Vse navedeno pomeni, da 152. člen ZGO-1 v vmesnem obdobju, do odprave ugotovljene protiustavnosti, ostaja zakonska podlaga za izdajo inšpekcijskih odločb v primerih nelegalnih gradenj. V takih primerih pristojni gradbeni inšpektor po določbah tega člena odredi, da se gradnja takoj ustavi ter da se že zgrajeni objekt ali del objekta v določenem roku na stroške inšpekcijskega zavezanca odstrani, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt, del objekta oziroma zemljišče, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni možno. Pri tem nelegalna gradnja pomeni, da se gradnja oziroma dela, za katero je predpisano gradbeno dovoljenje, izvajajo oziroma so izvedena brez veljavnega gradbenega dovoljenja (12.1. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1).

13. Za izdajo inšpekcijske odločbe po 152. členu ZGO-1 je torej pravno pomembno izključno to, ali gre za objekt, za katerega je po zakonu treba pridobiti gradbeno dovoljenje, in če da, ali je bilo to dovoljenje pridobljeno. Ta okoliščina med strankami v obravnavani zadevi niti ni sporna, saj tožnik po eni strani ne navaja, da bi ne šlo za tak objekt, po drugi strani pa, da gradbenega dovoljenja nima. Izpodbijana odločba je torej materialnopravno pravilna, navedbe o napačno oziroma nepopolno ugotovljenem dejanskem stanju in o kršitvah pravil upravnega postopka pa se nanašajo izključno na okoliščine, na katere se po povedanem nanaša navedena določba Ustavnega sodišča, ki (začasno) ureja tudi pravna razmerja, ki izhajajo iz teh okoliščin.

14. Vse navedeno pomeni, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, zato je sodišče v skladu s prvim odstavkom 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbo zavrnilo kot neutemeljeno. Ker dejansko stanje v delu, ki je bil po gornji obrazložitvi pomemben za odločitev, med strankama ni bilo sporno, je sodišče v skladu s prvim odstavkom 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na seji.

15. Sodišče na koncu še enkrat poudarja, da njegova odločitev ne pomeni, da je tožnik ostal brez zaščite pred nedopustnimi posegi v njegovo pravico do spoštovanja doma. To pravico bo lahko uveljavljal prek zahteve za odlog izvršbe po 156.a členu ZGO-1, v zvezi z odločitvijo o tej zahtevi pa mu bo zagotovljeno tudi sodno varstvo. Izvršba bo na tej podlagi lahko odložena večkrat, torej do ustavno skladne ureditve področja oziroma učinkovite izpolnitve obveznosti lokalne skupnosti in države do romske skupnosti na področju prostorskega načrtovanja oziroma pri obravnavi gradenj romske skupnosti.