Jedro

Tožeča stranka je v obravnavani zadevi kot prvostopenjski upravni organ izdala odločbo, ki je bila odpravljena z v tem upravnem sporu izpodbijano odločbo Ministrstva za zdravje po nadzorstveni pravici.

Organ, ki je odločal v končanem postopku, ni ne stranka postopka, v katerem je bil izdan izpodbijani akt, ne zastopnik javnega interesa v upravnem sporu. Organ namreč ni nosilec pravic in obveznosti, temveč ima pooblastilo za odločanje.

Odločanje o izdaji dovoljenja za poslovanje podružnice lekarne pomeni izvrševanje nalog tožeče stranke kot občine. Ta njena naloga pa ne pomeni, da gre pri odločanju o tem za pravice, obveznosti ali pravne koristi občine, pač pa za izvrševanje zakonske naloge, ki pomeni njeno pristojnost. Varstva teh pa ji upravni spor ne zagotavlja.

Izrek

I. Tožba se zavrže. II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Tožeča stranka je pri tukajšnjem sodišču 18. 7. 2022 vložila tožbo zoper uvodoma navedeno odločbo Ministrstva za zdravje, s katero je to na podlagi 274. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) po nadzorstveni pravici odpravilo odločbo Mestne občine Murska Sobota (v tem postopku tožeče stranke) št. 160-0010/2021-13 (630) z dne 30. 7. 2021 o izdaji dovoljenja koncesionarki A. A., ki izvaja lekarniško dejavnost v Lekarni A., za organiziranje podružnice lekarne na območju Mestne občine Murska Sobota, na naslovu ... V tožbi je predlagala odpravo izpodbijane odločbe in zahtevala povrnitev stroškov sodnega postopka.

2. Tožeča stranka je navedla, da se je upravni postopek začel z vlogo stranke z interesom z dne 17. 11. 2020 za ustanovitev podružnične lekarne na območju tožeče stranke. Po prejemu vloge je tožeča stranka na podlagi tretjega odstavka 10. člena Zakona o lekarniški dejavnosti (v nadaljevanju ZLD-1) zaprosila Ministrstvo za zdravje za soglasje in Lekarniško zbornico Slovenije (v nadaljevanju LZS) za mnenje. Ministrstvo je izdajo soglasja zavrnilo oz. je izdalo negativno soglasje, zbornica pa je podala negativno mnenje. Tožeča stranka je z odločbo št. 160-0010/2020-6 (630) z dne 17. 2. 2021 vlogo stranke z interesom zavrnila. Po njeni pritožbi je župan pritožbi ugodil, odločbo odpravil in zadevo vrnil občinski upravi tožeče stranke v nov postopek. V ponovljenem postopku je tožeča stranka kljub negativnemu mnenju in negativnemu soglasju zaključila, da so izpolnjeni pogoji za ugoditev vlogi in z odločbo številka 160-0010/2021-13 (630) z dne 30. 7. 2021 izdala dovoljenje za organiziranje podružnice lekarne na svojem območju. Štela je, da negativno mnenje LZS in negativno soglasje ministrstva ne moreta biti formalno zavezujoči za tožečo stranko, sicer o vlogi stranke ne bi odločala kot organ lokalne samoupravne skupnosti, pač pa Ministrstvo za zdravje kot organ državne uprave in bi bila taka razlaga v nasprotju z ustavno delitvijo pristojnosti med državno upravo in lokalnimi samoupravnimi skupnostmi ter ustavnim načelom uresničevanja lokalne samouprave. Zoper to odločbo se je pritožila LZS, a jo je tožeča stranka kot nedovoljeno zavrgla, upravni spor (I U 1669/2021) zoper to odločitev še ni zaključen.

3. Nadalje je 16. 6. 2022 tožeča stranka prejela odločbo Ministrstva za zdravje, s katero je odločbo tožeče stranke z dne 30. 7. 2021 odpravilo, ker naj bi tožeča stranka izdala odločbo brez njegovega soglasja, ki je po oceni ministrstva za tožnico obvezujoče. Prvostopenjska odločba naj bi bila izdana kot zbirna odločba na podlagi 209. člena ZUP, ki se lahko izda le s soglasjem zaprošenega organa, sicer take odločbe upravni organ ne sme izdati. Tožeča stranka izpodbijani odločbi nasprotuje zaradi kršitve materialnega prava in bistvenih kršitev pravil upravnega postopka.

4. Glede pravnega interesa tožeče stranke se sklicuje na 2. člen Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) in pojasnjuje, da je izpodbijano odločbo izdal državni organ, zaradi česar je izpolnjen formalni pogoj za izpodbijanje odločb v upravnem sporu, izpolnjen je tudi materialni pogoj, saj je upravni organ z izdajo izpodbijane odločbe posegel v pravni položaj tožnice. Ta ima na podlagi tretjega odstavka 5. člena ZLD-1 na zakonu temelječo obveznost in pristojnost, da na svojem območju zagotovi mrežo lekarniške dejavnosti in zaradi izpolnitve te obveznosti je tožnica pristojna za izdajo dovoljenja za odprtje podružnice lekarne (tretji odstavek 10. člena ZLD-1). Z odpravo prvostopenjske odločbe je Ministrstvo za zdravje kot organ državne uprave odločil v zadevi, v kateri je pristojna odločati tožnica kot lokalna samoupravna skupnost. S tem je preprečil pokritost mreže lekarniške dejavnosti in s tem dostopnost lekarne prebivalcem na območju tožnice, kar je v nasprotju z obveznostjo organiziranja lekarniške mreže na lokalni ravni, ki je v izvirni pristojnosti tožnice kot lokalne samoupravne skupnosti.

5. Tožeča stranka navaja, da soglasje Ministrstva za zdravje po 10. členu ZLD-1 za tožnico ne more biti formalno zavezujoče in da je zmotno stališče ministrstva, da je prvostopenjska odločba zbirna v smislu 209. člena ZUP. Primerjava ubeseditve teh določb pokaže, da se določbi razlikujeta in ju ni mogoče enačiti. 209. člen ZUP govori o odločanju v soglasju dveh upravnih organov, 10. člen ZLD-1 pa določa le, da je dovoljenje za poslovanje podružnice lekarne mogoče izdati na podlagi predhodnega soglasja Ministrstva za zdravje, torej ne določa, da bi občina o vlogi za ustanovitev podružnice odločala v soglasju z Ministrstvom za zdravje, pač pa nasprotno prepušča odločitev občini kot lokalni samoupravni skupnosti, ki odloča zgolj na podlagi takega soglasja. Občina mora torej formalno zaprositi za soglasje in ga pred odločitvijo tudi pridobiti, vendar na to soglasje ni vsebinsko vezana. ZLD-1 ne določa prepovedi, da tožnica brez pozitivnega soglasja ne sme izdati dovoljenja za odprtje podružnice lekarne in tudi ne, da mora odločiti skupaj z Ministrstvom za zdravje. Drugačna razlaga bi izvotlila ustavno pristojnost tožnice kot občine, da sama ureja lokalne zadeve, v katero na podlagi 5. člena ZLD-1 sodi tudi organizacija lekarniške mreže na lokalni ravni.

6. Negativno soglasje pa je tudi sicer neutemeljeno in nezakonito, saj temelji na napačni in materialno pravno zgrešeni razlagi pogojev za opravljanje lekarniške dejavnosti. Ne ZLD-1 ne Zakon o zdravstveni dejavnosti ne ZUP ne določajo prepovedi ali omejitev za ustanovitev podružnice lekarne, ki jih v negativnem soglasju navaja Ministrstvo za zdravje. Stranka z interesom je zaprosila za odprtje podružnice lekarne na gravitacijskem območju (Murska Sobota, Nemčavci, Rakičan in Markišavci), ki ima skupno 13.111 prebivalcev in v katerem je organizirana zdravstvena dejavnost na primarni ravni, predlagana lokacija podružnice lekarne je oddaljena več kot 400 m od obstoječe lekarne, stranka z interesom je tudi izkazala, da ima veljavno koncesijo za opravljanje lekarniške dejavnosti, torej so izpolnjeni vsi pogoji za poslovanje podružnice lekarne po 10. členu ZLD-1 in tretjem odstavku 8. člena ZLD-1, zaradi česar Ministrstvo za zdravje ni imelo razloga za izdajo negativnega soglasja. Odločitev tudi ni sorazmerna s ciljem tožeče stranke in stranke z interesom, ki je, da se na območju tožeče stranke zagotovi kakovostna oskrba prebivalcev z zdravili in izboljša obstoječa lekarniška mreža. 7. Tožena stranka je v odgovoru na tožbo z dne 14. 9. 2022 predlagala zavrnitev tožbe.

8. Sodišče je tožbo v tem upravnem sporu zavrglo iz naslednjih razlogov:

9. V skladu s 36. členom ZUS-1 mora sodišče najprej preveriti, ali so za vsebinsko obravnavo tožbe izpolnjene procesne predpostavke, opredeljene v 1. do 8. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1. Na to pazi sodišče po uradni dolžnosti ves čas trajanja postopka, kar določa drugi odstavek 36. člena ZUS-1. Če te niso izpolnjene, mora tožbo s sklepom zavreči. 10. Po 3. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1 sodišče tožbo zavrže s sklepom, če ugotovi, da tožnik v svoji tožbi ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi oziroma če po tem zakonu ne more biti stranka.

11. Tožeča stranka je v obravnavani zadevi kot prvostopenjski upravni organ izdala odločbo, ki je bila odpravljena z v tem upravnem sporu izpodbijano odločbo Ministrstva za zdravje po nadzorstveni pravici.

12. Ministrstva izvršujejo nadzorstveno pravico v razmerju do organov samoupravne lokalne skupnosti, kar je izrecno določeno v drugem odstavku 276. člena ZUP, in sicer odločbo, ki jo je v upravni zadevi iz izvirne pristojnosti samoupravne lokalne skupnosti izdal organ samoupravne lokalne skupnosti, odpravi ali razveljavi po nadzorstveni pravici ministrstvo, v katerega delovno področje sodi zadeva po vsebini. To pa izhaja tudi iz določb Zakona o državni upravi (v razmerju med resornimi ministrstvi in organi lokalnih skupnosti v 64. členu in 66. členu).1

13. V četrtem odstavku 17. člena ZUS-1 je določeno, da tožnik ne more biti organ, ki odloča v končanem postopku.

14. Organ, ki je odločal v končanem postopku, ni ne stranka postopka, v katerem je bil izdan izpodbijani akt, ne zastopnik javnega interesa v upravnem sporu. Organ namreč ni nosilec pravic in obveznosti, temveč ima pooblastilo za odločanje. Tudi Vrhovno sodišče Republike Slovenije je že sprejelo stališče, da upravni spor ne zagotavlja sodnega varstva izvajanja pristojnosti in pooblastil v okviru izvrševanja upravne funkcije upravnega organa (glej na primer sklep VS RS I Up 405/2008 z dne 18. 9. 2008, sklep VS RS I Up 231/2006 z dne 29. 3. 2008, sklep I Up 437/2009 z dne 04.11.2010, sklep VS RS I Up 53/2013 z dne 18. 12. 2014, sklep VS RS I Up 188/2015 z dne 27. 1. 2016)2. 15. Navedbe tožeče stranke v tožbi, s katerimi utemeljuje svoj pravni interes oz. dopustnost predmetne tožbe, niso utemeljene. Razumevanje tožeče stranke, da ima na podlagi tretjega odstavka 5. člena ZLD-1 na zakonu temelječo obveznost in pristojnost, da na svojem območju zagotovi mrežo lekarniške dejavnosti in je zaradi izpolnitve te obveznosti tožnica pristojna za izdajo dovoljenja za odprtje podružnice lekarne ter da je z izpodbijano odločbo Ministrstvo za zdravje preprečilo pokritost mreže lekarniške dejavnosti in s tem dostopnost lekarne prebivalcem na območju tožnice, kar je v nasprotju z obveznostjo organiziranja lekarniške mreže na lokalni ravni, ki je v izvirni pristojnosti tožnice kot lokalne samoupravne skupnosti, ne utemeljuje drugačne presoje o tem, ali je tožeča stranka aktivno legitimirana za izpodbijanje odločbe za odpravo in razveljavitev po nadzorstveni pravici pristojnega organa, in s tem za razlago četrtega odstavka 17. člena ZUS-1, po kateri tožnik ne more biti organ, ki je odločal v končanem postopku.

16. ZUS-1 v 1. členu pojasnjuje, da je upravni spor namenjen zagotavljanju sodnega varstva pravic in pravnih koristi posameznikov in organizacij proti odločitvam in dejanjem državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil. V skladu z 2. členom ZUS-1 sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v tožnikov pravni položaj, o zakonitosti drugih aktov pa le, če tako določa zakon (prvi odstavek). Upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek). Navedene določbe utemeljujejo sprejeti koncept subjektivnega upravnega spora, izraženega v prvem odstavku 157. člena Ustave RS. Ta določa, da o zakonitosti dokončnih posamičnih aktov, s katerimi državni organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil odločajo o pravicah ali o obveznostih in pravnih koristi posameznikov in organizacij, odloča v upravnem sporu pristojno sodišče, če za določeno zadevo ni z zakonom predvideno drugo sodno varstvo.

17. V tej zadevi izpodbijana odločba je brez dvoma upravna odločba, vendar pa je sodno varstvo dopustno samo, ko je z upravnim aktom odločeno o tožnikovi pravici, obveznosti ali pravni koristi, ki izhaja iz predpisa. Upravni akt se mora torej nanašati na njemu lastne pravice in pravne koristi. Ker so samo te predmet varstva v upravnem sporu, je s tem izključeno varstvo drugih atributov, kot so pristojnosti oziroma pooblastila, ki jih ima subjekt v okviru izvrševanja svoje upravne (oblastvene) funkcije.

18. V zadevi je zato ključen odgovor na vprašanje, ali je tožena stranka s tem, ko je v postopku izrednega pravnega sredstva odpravila odločbo tožeče stranke, odločila o pravici, obveznosti ali pravni koristi tožeče stranke, ali pa to z vidika položaja tožeče stranke v konkretnem postopku pomeni le odločitev, ki je povezana z izvrševanjem njene upravne funkcije.

19. ZLD-1 določa, da je lekarniška dejavnost javna zdravstvena služba, s katero se zagotavljata trajna in nemotena oskrba prebivalstva in izvajalcev zdravstvene dejavnosti z zdravili ter farmacevtska obravnava pacientov (prvi odstavek 5. člena ZLD-1). Izvaja se na primarni, sekundarni in terciarni ravni zdravstvene dejavnosti (drugi odstavek 5. člena ZLD-1). Mrežo lekarniške dejavnosti na primarni ravni zagotavlja občina ali več sosednjih občin skupaj, na sekundarni in terciarni ravni pa država (tretji odstavek 5. člena ZLD-1). Lekarniška dejavnost na primarni ravni se opravlja v lekarnah, njihovih podružnicah in s priročno zalogo zdravil (prvi odstavek 8. člena ZLD-1). Izvajanje te dejavnosti občine zagotavljajo z ustanavljanjem javnih zavodov (27. do 38. člen ZLD-1) ali dajanjem koncesij fizičnim ali pravnim osebam (39. do 61. člen ZLD-1).

20. Peta alineja drugega odstavka 21. člena Zakona o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZLS) določa, da občina za zadovoljevanje potreb svojih prebivalcev med drugim v okviru svojih pristojnosti ureja in upravlja lokalne javne službe ter skrbi zanje.

21. ZLD-1 določa naslednje pristojnosti občine pri zagotavljanju mreže lekarniške dejavnosti: za izvajanje lekarniške dejavnosti lahko ustanovi javni zavod in prek svojih predstavnikov v svetu zavoda nadzoruje in upravlja zavod, podeljuje in odvzema koncesije, odloča o začasnem prenosu koncesije (prvi odstavek 59. člena ZLD-1), izdaja in odvzema dovoljenja za poslovanje podružnice lekarne (tretji in peti odstavek 10. člena ZLD-1), ne glede na zakonsko določena merila izjemoma dovoli ustanovitev nove podružnice lekarne na demografsko ogroženih območjih (šesti odstavek 10. člena ZLD-1) in izdaja dovoljenja za organiziranje priročne zaloge zdravil (drugi odstavek 11. člena ZLD-1).

22. Iz določb ZLD-1 in ZLS torej izhaja, da pomeni odločanje o izdaji dovoljenja za poslovanje podružnice lekarne izvrševanje nalog tožeče stranke kot občine. Ta njena naloga pa ne pomeni, da gre pri odločanju o tem za pravice, obveznosti ali pravne koristi občine, pač pa za izvrševanje zakonske naloge, ki pomeni njeno pristojnost. Posledično sporna odločba ministrstva, s katero je bila z izrednim pravnim sredstvom po nadzorstveni pravici odpravljena odločba tožeče stranke, ne pomeni odločitve o lastni pravici ali pravnem interesu tožeče stranke, ampak odločitev na področju njenega delovanja. Varstva teh pa ji upravni spor ne zagotavlja.

23. Ker tožbe glede na določbo četrtega odstavka 17. člena ZUS-1 ne more vložiti organ, ki je odločal v končanem postopku, se tožba tega organa zavrže (3. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1).

24. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem med drugim, če sodišče tožbo zavrže, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

1 Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba, Ljubljana, 2019, komentar k 276. členu ZUS-1, str. 733. 2 Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba, Ljubljana, 2019, komentar k 17. členu ZUS-1, str. 99.