Jedro

Odredba ni posamičen akt ali dejanje, ampak gre za podzakonski predpis, v katerem so vsebovane splošne norme, ki urejajo pravice in obveznosti nedoločenega kroga subjektov na področju vzgojne in izobraževalne dejavnosti. Tako iz formalnega kot iz vsebinskega vidika zato ni mogoče zaključiti, da gre za konkreten in posamičen akt, ki bi individualno urejal posamično razmerje.

Izrek

I. Tožba se zavrže. II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže. III. Vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Tožnica vlaga tožbo zaradi ugotovitve, da je Odredba o izvajanju posebnega presejalnega programa za zgodnje odkrivanje okužb z virusom SARS-CoV-2 za osebe, ki opravljajo dejavnost vzgoje in izobraževanja (Ur. list RS, št. 11/21, 64/21 in 81/21, v nadaljnjem besedilu Odredba), ki jo je sprejela prvo tožena stranka, nezakonita ter da krši in nedopustno posega v pravice tožnice iz 2., 14., 22., 49., 50. in 66. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju URS) in se kot taka odpravi (prvi odstavek 1. točke tožbenega zahtevka) ter zaradi ugotovitve, da je zahteva drugo tožene stranke za predložitev negativnega testa kot pogoja za opravljanje dela po pogodbi o zaposlitvi, oziroma prepoved opravljanja dela brez predložitve negativnega testa, nezakonita ter krši in nedopustno posega v pravice tožnice iz 2., 14., 22., 49., 50. in 66. člena URS (drugi odstavek 1. točke tožbenega zahtevka). Zahteva, da ji tožena stranka povrne tudi stroške tega postopka.

2. V tožbi tožnica navaja, da ji Odredba neposredno prepoveduje opravljanje dela brez testa oziroma ji zapoveduje tedensko obvezno testiranje za opravljanje dela. Gre za posamičen akt, s katerim je zanjo nastopila konkretna in dejanska zapoved testiranja, kot pogoj za opravljanje njenega dela. Tožnica je zaposlena na Osnovni šoli ... (v nadaljevanju OŠ ... ali OŠ), kjer poučuje angleščino na predmetni stopnji. Zaradi Odredbe je prisiljena trpeti grobe posege v svoje pravice, saj ta odredba vsebuje konkretno zapoved, na podlagi katere ji opravljanje dela (zaradi domnevnega varstva javnega zdravja) brez stalnega testiranja sploh ni dovoljeno. Odredba tožene stranke ter prepoved OŠ za opravljanje dela brez predložitve testa neposredno posegata v njene ustavne pravice, pravne interese in pravni položaj in sta v nasprotju z določbami 2. člena (pravna država), 14. člena (enakost pred zakonom), 18. člena (prepoved mučenja), 22. člena (enako varstvo pravic), 34. člena (osebno dostojanstvo), 35. člena (nedotakljivost telesne in duševne integritete), 49. člena (svoboda dela), 50. člena (socialna varnost) in 66. člena (varstvo dela), vse URS. Tožnica za varstvo svojih ustavnih pravic nima zagotovljenega drugega učinkovitega sodnega varstva, razen uveljavljanja pravic v smislu določbe drugega odstavka 175. člena URS oziroma 4. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) in zato meni, da so izpolnjene procesne predpostavke za odločanje v tem upravnem sporu.

3. Skupaj s tožbo je tožnica predlagala tudi izdajo začasne odredbe na podlagi 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), s katero naj sodišče do pravnomočne odločitve v tej zadevi zadrži izvajanje Odredbe ter drugo toženi stranki naloži, da je dolžna tožnici dopustiti delo na njenem delovnem mestu po pogodbi o zaposlitvi brez predložitve negativnega testa na COVID-19. 4. Prvo tožena stranka v odgovoru na tožbo sodišču primarno predlaga, da tožbo zavrže. Izpodbijana Odredba ni posamični akt, za katerega bi bilo zagotovljeno sodno varstvo na podlagi prvega odstavka 4. člena ZUS-1. Posamični akt ne more biti splošen, ampak konkreten in mora vsebovati vsebinsko odločitev o materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, ki je lahko stranka v postopku izdaje takega akta. Odredba prvo tožene stranke ima naravo splošnega predpisa, za katero tako s formalnega vidika (Zakon o državni upravi (ZDU-1) v 74. členu določa, da sme minister izdati odredbo za izvrševanje zakona, če tako določa zakon ali uredba vlade), kot tudi vsebinskega vidika (naslavlja vse posameznike znotraj vzgojno-izobraževalne dejavnosti) ni mogoče zaključiti, da gre za konkreten in posamičen akt. Presoja Upravnega sodišča ni dopustna niti na podlagi četrtega odstavka 5. člena ZUS-1, pri čemer se prvo tožena stranka sklicuje na sodbo Upravnega sodišča RS, št. I U 1823/2020-9 z dne 3. 2. 2021. Prvo tožena stranka v nadaljevanju odgovarja na tožničine navedbe o posameznih kršitvah URS in podrejeno predlaga, da sodišče tožbeni zahtevek kot neutemeljen zavrne ter odloči o stroških upravnega spora v skladu s 25. členom ZUS-1. Po mnenju prvo tožene stranke tožnica tudi ni zadostila zakonskim pogojem za izdajo predlagane začasne odredbe, saj ni izkazala nastanka težko popravljive škode. Ta je zatrjevana zgolj na pavšalni ravni in ni izkazana ter zato prvo tožena stranka sodišču predlaga, da predlog za izdajo začasne odredbe zavrne kot neutemeljen.

5. Drugo tožena stranka v odgovoru na tožbo meni, da v konkretnem primeru ne obstajajo zakonski pogoji za odločanje na podlagi prvega odstavka 4. člena ZUS-1. Poleg tega, da je tožba vložena prepozno, ravnanje, ki ga očita tožnica (zahteva za predložitev negativnega testa), ne predstavlja takšne dejavnosti drugo tožene stranke, ki bi jo ta opravljala kot nosilec javnega pooblastila (1. člen ZUS-1), pač pa jo izvaja v funkciji tožničinega delodajalca. Ne gre torej za izvrševanje nalog, ki bi bile toženi stranki podeljene z javnim pooblastilom in zato očitano dejanje ne more biti predmet presoje v upravnem sporu po prvem odstavku 4. člena ZUS-1. Razmerje med tožnico in drugo toženo stranko je delovnopravne narave, zato bi morala tožnica sodno varstvo uveljavljati v okviru možnosti znotraj delovnopravne zakonodaje. Dodatno pojasnjuje, da zgolj izvršuje navodila, ki jih je Ministrstvo za izobraževanje, znanost in šport dalo vzgojno-izobraževalnim zavodom in so skladna s predpisi, ki jih je zaradi zajezitve širjenja virusa SARS-CoV-2 sprejela izvršilna veja oblasti. Drugo tožena stranka je sprejela protokol testiranja in cepljenja za osebe, ki opravljajo vzgojno-izobraževalno dejavnost. Zaposlenim je omogočila testiranje zaposlenih v okviru šole, omogočila pa jim tudi, da se po lastni izbiri testirajo drugje ter v tem primeru šoli predložijo dokazilo o negativnem testu. Tožnica je dne 18. 6. 2021 drugo toženi stranki sicer ustno sporočila, da se testira drugje, vendar dodala, da šoli ne bo dostavljala dokazil, saj so to njeni osebni podatki, da pa jih bo pokazala v primeru morebitne zahteve inšpekcije. Kljub temu, da tožnica po opravljenem testiranju izven šole trikrat ni predložila dokaza, drugo tožena stranka zoper njo ni sprejela nobenih ukrepov oziroma sankcij, tako da je brez predložitve negativnega testa še naprej opravljala svoje delo po pogodbi o zaposlitvi in je redno poučevala v razredu. Opravljanja dela ji torej drugo tožena stranka ni prepovedala in zato navedbe tožnice, da ji je neposredno onemogočeno opravljanje dela, ker ni predložila dokaza o testiranju, ne držijo. Tožnica nima pravnega interesa za izdajo predlagane začasne odredbe in zato drugo tožena stranka sodišču predlaga, da tožbo in predlog tožnice za izdajo začasne odredbe zavrže. 6. V pripravljalni vlogi z dne 2. 7. 2021 prvo tožena stranka ponovno predlaga, da sodišče tožbo in predlog za izdajo začasne odredbe zavrže, in sicer tudi ob upoštevanju sklepa Vrhovnega sodišča RS, št. I Up 61/21 z dne 9. 6. 2021, s katerim je zavrnilo pritožbo zoper sklep Upravnega sodišča RS, št. I U 1823/2020-9 z dne 3. 2. 2021, na katerega je prvo tožena stranka opozorila že v odgovoru na tožbo.

K točki I. izreka:

7. Sodišče je tožbo zavrglo iz naslednjih razlogov:

8. URS v prvem odstavku 157. člena določa, da se v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih posamičnih aktov, s katerimi je bilo odločeno o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih posameznika ali organizacije, če za določeno zadevo v skladu z zakonom ni predvideno drugo sodno varstvo. Če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo, odloča pristojno sodišče v upravnem sporu tudi o zakonitosti posamičnih dejanj in aktov, s katerimi se posega v ustavne pravice posameznika (drugi odstavek 157. člena URS).

9. Na tej podlagi prvi odstavek 2. člena ZUS-1 določa, da sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v tožnikov pravni položaj, o zakonitosti drugih aktov pa le, če tako določa zakon. Po drugem odstavku istega člena se kot upravni akt po tem zakonu šteje upravna odločba in drugi javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika.

10. V upravnem sporu odloča sodišče tudi o zakonitosti aktov organov, izdanih v obliki predpisa, kolikor urejajo posamična razmerja (četrti odstavek 5. člena ZUS-1). Navedena določba ZUS-1 je podlaga za presojo zakonitosti akta, kolikor ustreza predpisanim zakonskim pogojem za opredelitev pravnega akta v smislu 1. člena v zvezi z drugim odstavkom 2. člena ZUS-1. Izraza "urejajo" iz četrtega odstavka 5. člena ZUS-1 ni mogoče razumeti drugače kot neposredni poseg v pravice, obveznosti in pravne koristi konkretnih oseb.

11. Posamezni akt je tisti akti, ki pomeni individualizacijo in konkretizacijo splošnih pravnih aktov. To je akt, s katerim se odloča o individualni pravici, pravni koristi ali obveznosti določenega subjekta, ni pa to abstraktni splošni akt. V upravnem sporu ni možno uveljavljati sodnega varstva zoper abstraktne splošne akte, saj je v skladu s 3. alinejo prvega odstavka 160. člena URS to pristojnost Ustavnega sodišča Republike Slovenije.

12. Iz vsebine tako tožbenega zahtevka, kot tudi iz tožbe kot celote nedvomno izhaja, da tožnica zahteva sodno varstvo v upravnem sporu na podlagi 4. člena ZUS-1. Zanjo je sporna Odredba, ki ji brez predložitve testa onemogoča opravljanje dela, s čemer se, kot zatrjuje, posega v njene v tožbi navedene ustavne pravice.

13. Odredba je bila izdana za izvrševanje drugega odstavka 31. člena Zakona o nalezljivih boleznih (ZNB) v zvezi s 3. členom Uredbe o izvajanju presejalnih programov za zgodnje odkrivanje okužb z virusom SARS-CoV-2 (Ur. list RS, št. 204/20; v nadaljnjem besedilu Uredba), ki je določila splošne presejalne programe za prebivalce v Republiki Sloveniji in posebne presejalne programe. Na podlagi tretjega odstavka 2. člena Uredbe posebni presejalni programi obsegajo mikrobiološke preiskave oseb, med drugim tudi oseb, ki opravljajo dejavnost vzgoje in izobraževanja, vključno z visokošolsko dejavnostjo, minister za zdravje pa je pooblaščen, da posebni presejalni program aktivira, če širjenja COVID-19 ni mogoče učinkovito omejiti z izvajanjem splošnega presejalnega programa, pri presoji pa ga vodijo merila iz četrtega odstavka 3. člena Uredbe. Odredba torej ni posamičen akt ali dejanje, ampak gre za podzakonski predpis, v katerem so vsebovane splošne norme, ki urejajo pravice in obveznosti nedoločenega kroga subjektov na področju vzgojne in izobraževalne dejavnosti. Tako iz formalnega kot iz vsebinskega vidika zato ni mogoče zaključiti, da gre za konkreten in posamičen akt, ki bi individualno urejal posamično razmerje. Ker je za presojo abstraktnih splošnih aktov po določbi 3. alineje prvega odstavka 160. člena URS v zvezi z 21. členom Zakona o Ustavnem sodišču (ZUstS) pristojno Ustavno sodišče Republike Slovenije, je sodišče prvi odstavek 1. točke tožbenega zahtevka tožnice na podlagi 4. alineje prvega odstavka v zvezi z drugim odstavkom 36. člena ZUS-1 zavrglo .

14. Sodišče nadalje meni, da za tožničino tožbo zoper drugo toženo stranko (drugi odstavek 1. točke tožbenega zahtevka) niso izpolnjene vse splošne zakonske procesne predpostavke, določene v 36. člena ZUS-1. Postopek v upravnem sporu se lahko začne na podlagi tožbe, vložene skladno z zakonom. Po določbi 4. člen ZUS-1 lahko oseba v upravnem sporu uveljavlja tudi sodno varstvo svojih ustavnih pravic, med drugim zaradi nezakonitega dejanja organa, ki ga izvrši v okviru izvajanja upravne funkcije. Da pa je tako tožbo dopustno obravnavati, morajo biti izpolnjene tako vse splošne zakonske procesne predpostavke iz 36. člena ZUS-1, kot tudi posebne procesne predpostavke (36. člen v povezavi s 4. členom ZUS-1). Taka tožba je dovoljena, če je v njej zatrjevano dejanje javne oblasti, ki naj bi posegalo v človekove pravice in temeljne svoboščine tožnika in ga je izvedel organ države oziroma samoupravne lokalne skupnosti ali nosilec javnega pooblastila pri izvrševanju svojih oblastvenih pooblastil. Sodno varstvo ustavnih pravic v upravnem sporu pa je subsidiarno in je zato treba presoditi tudi, ali ima, glede na okoliščine in značilnosti v tožbi zatrjevane kršitve ustavnih pravic, tožnik na voljo drugo učinkovito sodno varstvo. Če te procesne predpostavke niso izpolnjene, je treba tožbo zavreči.1

15. Ob upoštevanju 1. člena ZUS-1, se v upravnem sporu zagotavlja sodno varstvo pravic in pravnih koristi posameznikov in organizacij proti odločitvam in dejanjem državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil na način in po postopku, ki ga določa ta zakon, če za določeno zadevo ni z zakonom zagotovljeno drugo sodno varstvo. Delovanje drugo tožene stranke po presoji sodišča niti z vidika splošne opredelitve njenih nalog po Zakonu o osnovni šoli (ZOsn), ki so podrejene ciljem izobraževanja2, niti z vidika ravnanja v konkretnem primeru očitno ne ustreza značilnostim oblastvenega delovanja. Drugo tožena stranka tožnici ni naložila nobene javnopravne obveznosti, pač pa je njeno dolžnostno ravnanje odrejeno in opredeljeno v 2. in 5. členu Odredbe. Iz odgovora na tožbo in priloženih pisnih dokazov, ki so bili tožnici vročeni in zoper njih ni ugovarjala, izhaja, da drugo tožena stranka proti tožnici ni sprejela nobenih ukrepov. Ravnanje drugo tožene stranke zato ni ravnanje, zoper katerega bi bil dopusten upravni spor, saj, kot je že bilo navedeno, odloča sodišče v upravnem sporu o zakonitosti aktov organov, izdanih v obliki predpisa le, kolikor ti urejajo posamična razmerja (četrti odstavek 5. člena ZUS-1), za kar pa v konkretni zadevi ne gre; tožnica pa ima tudi sicer zagotovljeno sodno varstvo v prekrškovnem in delovnem sporu. Glede na navedeno je zato sodišče, ob smiselni uporabi 4. točke 36. člena ZUS-1, tožbeni zahtevek tožnice zoper drugo toženo stranko zavrglo.

16. Sodišče še dodaja, da je Odlok sicer prenehal veljati dne 22. 6. 2021, to je štiri dni po vložitvi predmetne tožbe, vendar pa se sodišče z vprašanjem obstoja tožničinega pravnega interesa za nadaljevanje postopka v zadevi ni opredeljevalo, ker je tožbo zavrglo.

K točki II. izreka:

17. Ker je sodišče tožbo zavrglo, je zavrglo tudi tožničino zahtevo za izdajo začasne odredbe. Obstoj procesnih predpostavk za sprejem tožbe v obravnavo je namreč procesna predpostavka za vložitev zahteve za izdajo začasne odredbe in mora zato sodišče, če tožbo zaradi pomanjkanja procesnih predpostavk zavrže, zavreči tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe. Ker je sodišče predmetno zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrglo, se ni opredeljevalo do navedb strank v zvezi s to zahtevo.

K točki III. izreka:

18. Ker je sodišče tožbo in zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrglo, trpi, skladno s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1, vsaka stranka svoje stroške postopka.

1 Celoten odstavek je povzetek 29. točke obrazložitve sodbe in sklepa Vrhovnega sodišča RS št. I Up 161/2016 z dne 19. 10. 2016. 2 60.a člen ZOsn določa, da se določbe zakona, ki ureja upravni postopek, uporabljajo v postopkih v zvezi z vpisom, prestopom, prešolanjem, odložitvijo šolanja, oprostitvijo sodelovanja pri posameznem predmetu, prepovedjo obiskovanja osnovne šole po izpolnitvi osnovnošolske obveznosti, statusom učenca, ki se vzporedno izobražuje, oziroma statusom športnika in v zvezi z dodelitvijo sredstev učencem, ki zaradi socialnega položaja ne zmorejo v celoti plačati prispevkov za materialne stroške programa (šola v naravi, prehrana, učbeniki).