Jedro

Glede na zakonsko ureditev spremembe gradbenega dovoljenja, pomeni sprememba gradbenega dovoljenja iz drugega odstavka 73. člena ZGO-1 izdajo nove določbe, ki deloma nadomesti prvotno izdano gradbeno dovoljenje. Izdaja nove odločbe, ki le deloma nadomesti gradbeno dovoljenje (in jo je mogoče, če so izpolnjeni pogoji iz tretjega odstavka istega člena, izdati v skrajšanem ugotovitvenem postopku), pa je izjema. Gre za izjemo glede načina izdaje nove odločbe in ne glede obsega ugotovitvenega postopka pred njeno izdajo. Tako novo odločbo je namreč mogoče izdati, če vplivi predlagane spremembe na lokacijske pogoje niso taki, da je zaradi njih treba izdati novo gradbeno dovoljenje. Če ti vplivi niso taki, da bi bilo treba izdati novo gradbeno dovoljenje, se lahko odločba omeji le na spremembe že obstoječega gradbenega dovoljenja. Po navedenem torej možnost spremembe gradbenega dovoljenja ne pomeni, da lahko investitor spreminja posamezen pogoj, element ali bistveno sestavino, določeno v gradbenem dovoljenju, neodvisno od vpliva te spremembe na druge pogoje, ki jih je treba pri gradnji upoštevati.

Sprememba naklona strehe, predvidenega v gradbenem dovoljenju, pomeni spremembo lokacijskega pogoja.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo zavrnil tožnikovo zahtevo za izdajo odločbe o spremembi gradbenega dovoljenja št. 531-940/2007-21 z dne 17. 3. 2008 v zvezi s sklepom o popravi pomote št. 531-940/2007-22 z dne 25. 3. 2008 ter odločil, da v postopku niso nastali posebni stroški.

2. Iz obrazložitve izhaja, da tožnik zahteva spremembo gradbenega dovoljenja zaradi spremembe naklona strehe nad pomožnima kubusoma, in sicer s 47º na 37º naklona strešin. Organ navaja, da gre za spremembo, ki se nanaša na oblikovanje objekta, to pa je lokacijski pogoj, saj je dopustne stopinje naklona strehe določal tako občinski prostorski akt, ki je veljal ob izdaji gradbenega dovoljenja, kot sedaj veljavni prostorski akt. Ker lokacijskih pogojev, določenih v gradbenem dovoljenju, ni dopustno spreminjati z odločbo o spremembi gradbenega dovoljenja, je zahtevo zavrnil. Sklicuje se tudi na sodbo I U 214/2017, ki se prav tako nanaša na tožnikovo zahtevo za spremembo gradbenega dovoljenja zaradi spremembe naklona strehe.

3. Drugostopenjski organ je tožnikovo pritožbo zavrnil. 4. Tožnik se z izpodbijano odločbo ne strinja in zoper njo vlaga tožbo. Navaja, da se, razen zahtevane spremembe naklona strehe pomožnih kubusov, ne spreminjajo nobeni drugi pogoji, določeni z gradbenim dovoljenjem, niti elementi, ki lahko vplivajo na zdravstvene pogoje, okolje, varnost objekta ali spremembo predpisanih bistvenih zahtev v smislu drugega odstavka 73. člena Zakona o graditvi objektov (ZGO-1).

5. Trdi, da sprememba naklona strehe, ki je znotraj dopustnega razpona po prej in sedaj veljavnem prostorskem aktu, ne pomeni spremembe lokacijskega pogoja, niti ne vpliva na ostale pogoje gradnje, ki pomenijo lokacijske pogoje. Navaja, da v predpisih ni podlage za stališče, da naj bi bile določbe prostorskih aktov, ki se nanašajo na oblikovanje posegov v prostor, lokacijski pogoji ter meni, da lahko lokacijske pogoje določa samo zakon. Ob sklicevanju na 5.2. točko 2. člena ZGO-1 uveljavlja, da oblikovalne značilnosti niso lokacijski pogoji, temveč imajo to naravo lahko le lokacijske značilnosti. Drugačnega stališča ni mogoče opreti niti na tretji odstavek 6. člena Pravilnika o projektni dokumentaciji, saj za to, da bi ta akt opredeljeval lokacijske pogoje, ni podlage v zakonu.

6. Drugostopenjskemu organu očita, da se neutemeljeno opira na spremenjeno višino kolenčnega zidu, saj ta višina v izreku gradbenega dovoljenja ni opredeljena, zato tega „neobstoječega“ pogoja ni mogoče spreminjati. V zvezi s tem drugostopenjski odločbi očita napačno ugotovljeno dejansko stanje, zmotno uporabo materialnega prava in kršitev pravil postopka.

7. Trdi, da je glede na navedeno naklon strehe oblikovni pogoj, ne pa lokacijski, ter da sprememba naklona strehe ne povzroči spremembe nobenega drugega pogoja gradnje iz gradbenega dovoljenja. Zato zadošča skladnost spremembe s prostorskim aktom, v zvezi s čemer se sklicuje na sodbo II U 173/2011. 8. Iz previdnosti podrejeno navaja, da bi moral upravni organ v skladu z zadnjim stavkom drugega odstavka 73. člena ZGO-1 opraviti presojo, ali (v čem in kako) predlagana sprememba vpliva na pogoje gradnje lokacijske narave in to obrazložiti. Tega, pa zaradi zmotnega stališča, da že sama sprememba naklona pomeni spremembo lokacijskih pogojev, ni storil, zato je kršil navedeno pravilo.

9. Povzema še nosilne argumente, ki jih je podal v postopku pred izdajo izpodbijane odločbe in v pritožbi, ter trdi, da na te navedbe, ki se nanašajo zlasti na opredelitev pojma lokacijskih pogojev in pravno podlago za to opredelitev ter na zahtevo po presoji vplivov predlagane spremembe na lokacijske pogoje, upravna organa nista odgovorila, niti tega odgovora na daje sodba I U 214/2017. Navaja še, da tudi dosedanja sodna praksa Upravnega in Vrhovnega sodišča ne daje odgovora na vprašanje, kaj so lokacijski pogoji.

10. Sodišču predlaga, naj odpravi odločbi prvostopenjskega in drugostopenjskega organa ter samo odloči o stvari tako, da ugodi tožnikovi zahtevi za spremembo gradbenega dovoljenja, podrejeno pa predlaga vrnitev zadeve upravnemu organu v ponoven postopek. Zahteva tudi povračilo stroškov postopka.

11. Sodišče je tožbo vročilo toženki, ki pa nanjo ni odgovorila.

12. Tožba ni utemeljena.

13. V obravnavani zadevi je sporno, ali so upoštevaje določbe 73. člena ZGO-1 izpolnjeni pogoji za spremembo gradbenega dovoljenja ali pa je zaradi spremembe lokacijskih pogojev, določenih v gradbenem dovoljenju, potrebna izdaja novega gradbenega dovoljenja.

14. Po določbi drugega odstavka 73. člena ZGO-1 namreč lahko investitor, po izdaji pravnomočnega gradbenega dovoljenja, če se projekt za izvedbo tako spremeni, da pomeni to za objekt, ki se gradi oziroma rekonstruira, spremembo pogojev, določenih z gradbenim dovoljenjem, in elementov, ki lahko vplivajo na zdravstvene pogoje, okolje, varnost objekta ali spremembo predpisanih bistvenih zahtev, vloži zahtevo za spremembo gradbenega dovoljenja. Nova odločba, ki deloma nadomesti gradbeno dovoljenje, se omeji na predlagane spremembe, če zaradi predlaganih sprememb, ki vplivajo na lokacijske pogoje, ni treba izdati novega gradbenega dovoljenja.

15. Izpodbijana odločitev temelji na presoji, da se sprememba naklona strehe pomožnih kubusov (s predvidenih 47º na 37º) nanaša na lokacijski pogoj, določen v gradbenem dovoljenju, saj dopustne stopinje naklona strehe določa tako občinski prostorski akt, veljaven ob izdaji gradbenega dovoljenja, kot sedaj veljavni prostorski akt, zato tega pogoja ni dopustno spreminjati z odločbo o spremembi gradbenega dovoljenja.

16. Iz prvostopenjske in drugostopenjske odločbe ter podatkov upravnega spisa izhaja, da je tožnik zaradi spremembe naklona strehe pomožnih kubusov (in sicer tedaj s predvidenih 47º na 35º) že zahteval izdajo odločbe o spremembi (istega) gradbenega dovoljenja z dne 17. 3. 2008 in da je upravni organ takšno tožnikovo zahtevo zavrnil, sodišče pa je s sodbo I U 214/2017 z dne 12. 12. 2017 (na katero se v obravnavani zadevi sklicujeta oba upravna organa) zavrnilo tožnikovo tožbo.

17. O tožnikovi reviziji zoper sodbo I U 214/2017 je Vrhovno sodišče odločilo s sodbo X Ips 22/2018 z dne 3. 7. 2019, v kateri je presojalo enaka pravna vprašanja, kot jih tožnik uveljavlja v obravnavani tožbi. Revizijo je namreč dopustilo prav glede vprašanja, ali sprememba naklona strehe pomeni spremembo lokacijskega pogoja iz drugega odstavka 73. člena ZGO-1. Razlagi, ki jo je glede tega vprašanja v navedeni sodbi zavzelo Vrhovno sodišče, v obravnavani zadevi sledi tudi naslovno sodišče ter jo v relevantnem delu glede na tožbene navedbe v nadaljevanju povzema.

18. Vrhovno sodišče je tako v sodbi X Ips 22/2018 uvodoma pojasnilo, da iz besedila prvega stavka drugega odstavka 73. člena ZGO-1 izhaja, da je treba zahtevo za spremembo gradbenega dovoljenja vložiti, če se spremenijo bodisi pogoji, določeni z gradbenim dovoljenjem, bodisi elementi, ki vplivajo na npr. okolje ali varnost objekta, ali predpisane bistvene zahteve. Iz besedila drugega stavka pa izhaja, da se izjema, tj. možnost spremembe gradbenega dovoljenja le glede predlagane spremembe, nanaša na tiste spremembe, ki sami zase niso lokacijski pogoji.

19. Povedano drugače, glede na zakonsko ureditev spremembe gradbenega dovoljenja, pomeni sprememba gradbenega dovoljenja iz drugega odstavka 73. člena ZGO-1 izdajo nove določbe, ki deloma nadomesti prvotno izdano gradbeno dovoljenje. Izdaja nove odločbe, ki le deloma nadomesti gradbeno dovoljenje (in jo je mogoče, če so izpolnjeni pogoji iz tretjega odstavka istega člena, izdati v skrajšanem ugotovitvenem postopku), pa je izjema. Gre za izjemo glede načina izdaje nove odločbe in ne glede obsega ugotovitvenega postopka pred njeno izdajo. Tako novo odločbo je namreč mogoče izdati, če vplivi predlagane spremembe na lokacijske pogoje niso taki, da je zaradi njih treba izdati novo gradbeno dovoljenje. Če ti vplivi niso taki, da bi bilo treba izdati novo gradbeno dovoljenje, se lahko odločba omeji le na spremembe že obstoječega gradbenega dovoljenja. Pri tem ne gre za vprašanje, ali je sprememba glede na pogoje, določene v gradbenem dovoljenju mogoča in dopustna z vidika prostorskega akta, temveč, ali je zaradi vpliva predlagane spremembe na te pogoje treba ponovno presojati dopustnost predlagane gradnje kot celote.

20. ZGO-1 je v času odločanja upravnega organa pogoje za izdajo gradbenega dovoljenja določal v 66. členu, v 68. členu pa je določal vsebino gradbenega dovoljenja. Med drugim je z gradbenim dovoljenjem treba odločiti tudi o dimenzijah oziroma gabaritih, pri stavbah tudi o etažnosti in njihovega oblikovanja, če je predpisano (6. alineja prvega odstavka 68. člena ZGO-1). Kot njegov sestavni del je v drugem odstavku 68. člena določil tudi projekt za pridobitev gradbenega dovoljenja. Projekt za izdajo gradbenega dovoljenja, ki je sistematično urejen sestav načrtov oziroma tehničnih opisov (5.2. točke prvega odstavka 2. člena ZGO-1), se mora kot celota skladati z objektom in pogoji njegove gradnje, opredeljenimi v izreku gradbenega dovoljenja. Poleg tega se je na podlagi prvega odstavka 67. člena po določbah ZGO-1 gradbeno dovoljenje lahko izdalo le za celoten objekt, za njegov del pa le, če je ta del pomenil tehnično, tehnološko ali funkcionalno celoto in se je da samostojno uporabljati.

21. Po navedenem torej možnost spremembe gradbenega dovoljenja ne pomeni, da lahko investitor spreminja posamezen pogoj, element ali bistveno sestavino, določeno v gradbenem dovoljenju, neodvisno od vpliva te spremembe na druge pogoje, ki jih je treba pri gradnji upoštevati. Tudi novo (spremenjeno) gradbeno dovoljenje mora namreč izpolnjevati vse pogoje, ki jih za izdajo gradbenega dovoljenja določa zakon.

22. Zahtevana spremembe gradbenega dovoljenja glede spremembe naklona strehe dveh pomožnih kubusov se nanaša na enega izmed pogojev konkretne gradnje, določenih v gradbenem dovoljenju, kar med strankama ni sporno. Po stališču izpodbijane odločbe gre za lokacijski pogoj, ki je določen v prostorskem aktu, tožnik pa meni, da naklon strehe ni lokacijski temveč oblikovni pogoj in bi moral zato organ opraviti presojo vplivov te spremembe na lokacijske pogoje.

23. Sodišče pritrjuje tožniku, da ZGO-1 ne opredeljuje pojma „lokacijski pogoj“ in da zakonodajalec opredelitve tega pojma ni prepustil lokalnim skupnostim. Načrtovanje prostorskega razvoja je sicer ena izmed izvirnih pristojnosti občin, vendar naloge na področju posegov v prostor in graditve objektov občine opravljajo v skladu z zakonom (tretja alineja drugega odstavka 21. člena Zakona o lokalni samoupravi, ZLS).

24. Zmotno je tožnikovo stališče, da je za opredelitev tega pojma mogoče uporabiti 5. 2. točko prvega odstavka 2. člena ZGO-1. Ta določba opredeljuje le pojem projektne dokumentacije kot sistematično urejen sestav načrtov oziroma tehničnih opisov in poročil, izračunov, risb in drugih prilog, s katerimi se določajo lokacijske, funkcionalne, oblikovne in tehnične značilnosti nameravane gradnje. Naštevanje različnih značilnosti gradnje pa še ne pomeni, da posamezen pogoj gradnje nima hkrati več teh značilnosti (npr. predpisane dimenzije vplivajo na obliko objekta).

25. Pač pa drugi odstavek istega člena določa, da imajo izrazi, uporabljeni v tem zakonu, katerih pomen ni določen v prejšnjem odstavku tega člena (opredelitev izrazov), enak pomen, kot ga določajo predpisi s področja urejanja prostora, gradbenih proizvodov, opravljanja geodetskih dejavnosti in rudarstva ter drugi predpisi. V času veljavnosti ZGO-1 je veljal tudi Zakon o urejanju prostora (ZUreP-1), ki je bil zakonska podlaga za prostorsko načrtovanje lokalnih skupnosti. Zato je treba tudi pojem lokacijskega pogoja iz drugega odstavka 73. člena ZGO-1 razlagati v pomenu, kot ga je določal ZUreP-1. 26. V členih od 56 do 80 je ZUreP-1 urejal občinske prostorske akte, med njimi v 65. členu merila in pogoje za urejanje prostora s prostorskim redom. Tako so po drugem odstavku tega člena merila in pogoji za urejanje prostora iz prvega odstavka podlaga za določitev lokacijskih pogojev za pripravo projektov za pridobitev gradbenega dovoljenja, zlasti glede namena, lege, funkcije, velikosti in oblikovanja objektov ter pogojev v zvezi z njihovo gradnjo, kakor tudi lokacijskih pogojev za postavitev enostavnih objektov, za katere po predpisih o graditvi objektov gradbeno dovoljenje ni potrebno. Po prvem odstavku 72. člena ZUreP-1 pa so se z občinskim lokacijskim načrtom določili lokacijski pogoji za pripravo projektov za pridobitev gradbenega dovoljenja, zlasti glede namena, lege, funkcije, velikosti, oblikovanja objektov.

27. Iz opisane zakonske ureditve tako izhaja, da so lokacijski pogoji pogoji umestitve objekta v prostor, ti pa se lahko nanašajo ne le na lego objekta na zemljišču, temveč tudi na njegovo namembnost, funkcijo, velikost in oblikovanje. Odlok o prostorskih ureditvenih pogojih za zunajmestni prostor Mestne občine Novo mesto, veljaven v času izdaje gradbenega dovoljenja, katerega spremembo tožnik uveljavlja, je torej imel zakonsko podlago za določitev lokacijskih pogojev umeščanja objekta v prostor v določbah ZUreP-1, na katerega se v uvodu tudi sklicuje. Poleg tega se tudi ta prostorski akt v 7. členu med drugim sklicuje na opredelitev terminov ne le v ZGO-1 temveč tudi v ZUreP-1. Če je torej občina predpisala dopusten naklon strehe, je s tem določila lokacijski pogoj iz 65. člena oziroma iz prvega odstavka 72. člena ZUreP-1. Pri tem pa ni pomembno, ali je ta pogoj predpisala zaradi oblikovnih ali lokacijskih zahtev vpliva geometrije objekta kot tridimenzionalnega telesa v prostoru (kot ga opredeljuje 1. točka prvega odstavka 2. člena ZUreP-1).

28. Z dnem uveljavitve Zakona o prostorskem načrtovanju (ZPNačrt) so sicer prenehale veljati določbe 17. do 79. člena ZUreP-1 (drugi odstavek 103. člena ZPNačrt). Vendar je ZPNačrt v 97. členu uredil veljavnost in spremembe občinskih prostorskih aktov, ki so bili sprejeti na podlagi ZUreP-1; veljavnost odloka, ki je podlaga za presojo dopustnosti obravnavanega posega v prostor, pa v zadevi ni sporna. ZPNačrt sicer ni uporabljal pojma lokacijski pogoj, nadomeščal ga je s pojmom prostorsko izvedbeni pogoj, ki ga opredeljuje v 17. točki prvega odstavka 2. člena kot s prostorskim aktom določena merila in pogoje za umeščanje posegov v prostor, skladno s katerimi se pripravljajo projekti za pridobitev gradbenega dovoljenja po predpisih o graditvi objektov. V 43. členu pa jih primeroma našteva. Glede na to, zgolj drugačno poimenovanje po vsebini enakih pogojev, na razlago drugega odstavka 73. člena ZGO-1 ne more vplivati. Poleg tega bi drugačna razlaga pomenila le, da izjeme iz drugega stavka drugega odstavka 73. člena ZGO-1 v nobenem primeru ni mogoče uporabiti. Če namreč pojem lokacijski pogoj ne bi bil opredeljen, potem tudi presoja vpliva predlaganih sprememb na ta pogoj ne bi bila mogoča. To pomeni, da bi bila v vsakem primeru sprememba gradbenega dovoljenja mogoča le po postopku za izdajo novega gradbenega dovoljenja.

29. Po povedanem je torej pravilno stališče organa v izpodbijani odločbi, da pomeni sprememba naklona strehe, predvidenega v gradbenem dovoljenju, spremembo lokacijskega pogoja, kar pomeni, da v skladu z drugim odstavkom 73. člena ZGO-1 v tem primeru ni podlage za spremembo gradbenega dovoljenja.

30. Glede na navedeno je sodišče presodilo, da je tožba neutemeljena, zato jo je (ne da bi se spuščalo v presojalo ostalih tožbenih navedb, ki glede na pojasnjeno pravno naziranje za odločitev niso pomembne) zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1).

31. Ker dejstva, na katera je sodišče oprlo svojo odločitev, v zadevi niso bila sporna, temveč je šlo za vprašanje pravilne uporabe materialnega prava, je v skladu z drugo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave.

32. Odločitev o zavrnitvi tožnikovega stroškovnega zahtevka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.