Jedro

Iz drugih razlogov organ druge stopnje ne more spremeniti odločbe druge stopnje (in ne tistih, ki so navedeni v določbah 263., 266., in 267. člena ZUP - 2. odst. 244 čl. ZUP) v škodo pritožnika, ker velja načelo, da stranka zaradi pritožbe ne more priti v slabši položaj, kakor bi bila, če se ne bi pritožila. Zato organ druge stopnje ne more mimo razlogov iz 2. odst. 244. čl. ZUP spremeniti odločbe prve stopnje v škodo pritožnika.

Izrek

Tožbi se ugodi in se odpravi 2. točka izreka odločbe Ministrstva za okolje in prostor Republike Slovenije z dne 23.10.1996.

Obrazložitev

Upravna enota K. je s sklepom z dne 22.1.1996, v zadevi izdaje začasne odredbe za prepoved razpolaganja s skladiščem ob L., ki je v uporabi Trgovskega podjetja J.K., d.d. (prizadete stranke v tem upravnem sporu), odločila, da se navedeni prizadeti stranki kot imetniku pravice uporabe na skladišču ob L., ki stoji na parc. št. 1595, 1596, 1569/12, 1569/27 in 1569/28, vse vpisane pri vl. št. 1080 k.o. K., prepove vsakršno razpolaganje z navedenim skladiščem v višini 60 %, kar predstavlja solastnino do 60/100, do pravnomočnosti odločitve o zahtevi za vrnitev zadružnega premoženja, ki jo je vložila kot upravičenka po Zakonu o zadrugah KZ A., z.o.o., K. (tožeča stranka) - (1. točka izreka prvostopnega sklepa); v zemljiški knjigi sodišča v K. se pri vl. št. 1080 zaznamuje prepoved razpolaganja z nepremičnino iz 1. točke tega sklepa v obsegu 60/100 (60 %) - (2. točka izreka prvostopnega sklepa); predlog zahtevka tožeče stranke za prepoved lastninskega preoblikovanja podjetja J.K. in predlog za prenos navedenih nepremičnin v njeno začasno uporabo se zavrne (3. točka izreka prvostopnega sklepa); o predlogu za izdajo začasne odredbe z dne 8.3.1993 za ostale nepremičnine pod točkama 2. in 3. predloga bo odločeno v ločenem postopku (4. točka izreka prvostopnega sklepa).

Tožeča stranka se je pritožila le zoper citirano 3. točko navedenega sklepa, z obrazložitvijo, da že dejstvo, da je prvostopni organ ugodil predlogu v delu, ki se nanaša na prepoved razpolaganja in zaznambo v zemljiški knjigi (1. in 2. točka izreka prvostopnega sklepa), dokazuje obstoj pogojev za izdajo sklepa o zavarovanju, z odreditvijo prenosa nepremičnin v začasno uporabo upravičencu oziroma tožeči stranki po 68. členu Zakona o denacionalizaciji (ZDen). Po navedenem členu so po mnenju tožeče stranke namreč podani razlogi za odreditev prenosa v začasno uporabo enaki razlogom za odreditev začasne prepovedi razpolaganja z nepremičnino.

Tožena stranka je z izpodbijano odločbo navedeni prvostopni sklep odpravila (2. točka izreka), pri tem pa navedla, da pritožba tožeče stranke zoper ta sklep ni utemeljena. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je tožena stranka ugotovila na podlagi odstopljene dokumentacije v tej zadevi, da gre v konkretnem primeru za to, da se je TOZD M., ki je bila v sestavi Kmetijsko predelovalnega zadružnega kombinata A., izločila iz sestave tega kombinata in se je pripojila TP J.K.. Z izločitvijo iz navedenega kombinata je izločila tudi pripadajoči del sredstev, v skladu s predpisi, ki so veljali ob izločitvi. V tem primeru gre za statusno spremembo enega izmed pravnih subjektov, ki je bil v sestavi tožeče stranke. Vključitev sredstev iz ločenega pravnega subjekta v sredstva pravnega subjekta, kateremu se je priključil pravni subjekt, kateri je bil prej v sestavi Zadružnega kombinata, ki je bila posledica te statusne spremembe in je imela podlage v specialnem zakonu, ki je urejal status pravnih subjektov, po mnenju tožene stranke ne pomeni podržavljanja brez nadomestila ali prenosa sredstev na drugega uporabnika v smislu 1. odstavka 65. člena Zakona o zadrugah in tudi ne združevanja sredstev zadružne organizacije na podlagi pogodbe ali samoupravnega sporazuma ali prenosa na drugo podjetje v smislu 2. odstavka istega člena tega zakona. Tudi iz predloženih gradbenih pogodb za objekt, ki je predmet predloga za izdajo konkretnih začasnih odredb, po mnenju tožene stranke izhaja, da gre za izločitev pripadajočega deleža sredstev pravnega subjekta, ki se je izločil iz sestave prejšnje delovne organizacije in se je priključil novemu pravnemu subjektu in ne gre za prenos sredstev v smislu 65. člena Zakona o zadrugah. Zato po mnenju tožene stranke dejanska in pravna podlaga zahtevka tožeče stranke za vrnitev nepremičnin, ki so predmet tega zahtevka, v tem primeru ni niti verjetno izkazana. Zaradi tega prvostopni organ ni mogel ugoditi niti predlogu tožeče stranke za izdajo začasne odredbe o prepovedi razpolaganja s predmetno nepremičnino. Ker pravna podlaga zahtevka tožeče stranke za denacionalizacijo ni niti verjetno izkazana, prvostopni organ po mnenju tožene stranke ni mogel odločati po vsebini o predlogu tožeče stranke za izdajo predmetnih začasnih odredb oziroma nobene izmed predlaganih začasnih odredb ni mogel obravnavati po vsebini. Zaradi tega je tožena stranka v 2. točki izreka svoje odločbe odpravila prvostopni sklep v celoti. Ker je odpravila navedeni sklep iz navedenih razlogov, se ni spustila v obravnavo vsebine drugih pritožbenih ugovorov in navedb tožeče stranke. Kljub temu pa pojasnjuje, da že sama izdana začasna odredba o prepovedi razpolaganja s konkretno nepremičnino ne pomeni avtomatično tudi obveznosti za prenos iste nepremičnine v začasno uporabo upravičenca. Kljub izdani začasni odredbi o prepovedi lastninskega preoblikovanja, če bi ta bila izdana, pa bi lahko obstajala nevarnost, da zavezanec s konkretno nepremičnino razpolaga v smislu civilnih in stvarnih pravnih poslov. V tem primeru pa to ni pomembno, pač pa je po mnenju tožene stranke pomembno le dejstvo, da dejanska in pravna podlaga pritožničinega zahtevka za vrnitev nepremičnine ni verjetno izkazana. Tožena stranka je v zadevi odločila na podlagi 1. odstavka 242. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), ker je ugotovila, da prvostopni organ ni upošteval pravila postopka ter na podlagi 1. odstavka 243. člena ZUP, ker je prvostopni organ zmotno presodil dokaze in napravil napačen sklep glede dejanskega stanja.

Tožeča stranka v tožbi navaja, da se ni pritožila zoper 1., 2. in 4. točko izreka prvostopnega sklepa, ampak samo zoper 3. točko sklepa (zavrnilni del). Zato je postal navedeni sklep v 1., 2. in 4. točki izreka pravnomočen (12. člen ZUP). Kljub pravnomočnosti tega dela je tožena stranka z 2. točko izreka izpodbijane odločbe (glede katere vlaga tožbo) odpravila navedeni sklep v celoti, in to iz razloga, da dejanska in pravna podlaga zahtevka tožeče stranke za vrnitev nepremičnin, ki so predmet tega zahtevka, v tem primeru ni verjetno izkazana. Slednji razlog po njenem mnenju pomeni presojo dejanskega stanja v zvezi z njenim zahtevkom za vračilo nepremičnin, in sicer po 2. odstavku 244. člena ZUP, kar pa ni razlog za poseg v že pravnomočni del sklepa v škodo tožeče stranke. Tožena stranka je po njenem mnenju očitno napačno uporabila 242. in 243. člen ZUP. Ti dve določbi bi tožena stranka lahko uporabila le, če bi se tožeča stranka pritožila tudi zoper 1., 2. in 4. točko prvostopnega sklepa o začasni odredbi, torej le, če v tem delu prvostopni sklep ne bi bil pravnomočen. Sicer pa tudi ni nobenih drugih razlogov, ki bi upravičevali odločitev tožene stranke, to je razlogov za odpravo odločbe po nadzorstveni pravici ter odpravo iz ničnostnih razlogov, na katere pa se tožena stranka v obrazložitvi izpodbijane odločbe niti ne sklicuje. Smiselno predlaga, da sodišče ugodi tožbi in odpravi 2. točko izreka izpodbijane odločbe.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka tožbene trditve, se sklicuje na obrazložitev izpodbijane odločbe, pri kateri vztraja, ter predlaga, da sodišče zavrne tožbo.

Tožba je utemeljena.

Tožeča stranka ima prav. Tožeča stranka se je namreč pritožila le v zvezi s 3. točko izreka navedenega prvostopnega sklepa. V tem primeru tožena stranka ni smela odpraviti prvostopnega sklepa v celoti (tudi glede 1., 2. in 4. točke) v skladu s 1. odstavkom 242. in 243. člena ZUP, na katera se sklicuje (odpravi odločbo prve stopnje s svojo odločbo in sam reši stvar). V konkretnem primeru bi namreč, na kar utemeljeno opozarja tožeča stranka v tožbi, tožena stranka lahko spremenila odločbo prve stopnje v škodo pritožnika, vendar samo iz razlogov, ki so določeni v 263., 266. in 267. členu ZUP (odprava in razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici - 263. člen ZUP; izredna razveljavitev - 266. člen ZUP; ničnost odločbe - 267. člen ZUP). Slednje je vsebovano v določbi 2. odstavka 244. člena ZUP. Ta določba namreč ureja tako imenovano "reformatio in peius", ki je utemeljena z varstvom javne koristi, vendar pa omejena na taksativno določene razloge, ki so vsebovani v določbah 263., 266. in 267. člena ZUP. Iz drugih razlogov organ druge stopnje (pristojno ministrstvo) ne more spremeniti odločbe prve stopnje v škodo pritožnika, ker velja načelo, da stranka zaradi pritožbe ne more priti v slabši položaj, kakor bi bil, če se ne bi pritožila. To tudi pomeni, da organ druge stopnje ne more mimo razlogov iz 2. odstavka 244. člena ZUP spremeniti odločbe prve stopnje v škodo pritožnika v zvezi z njegovo pritožbo in tudi ne more s svojo odločbo napotiti organ prve stopnje, naj izda odločbo, ki bi bila za pritožnika manj ugodna. Z odpravo prvostopnega sklepa pa je tožena stranka naredila prav to.

V ponovnem postopku naj tožena stranka ponovno obravnava pritožbo tožeče stranke zoper 3. točko prvostopnega sklepa in v kolikor uporabi določbo 2. odstavka 244. člena ZUP, naj tudi ugotovi možne razloge za spremembo prvostopne odločbe v škodo tožeče stranke kot pritožnika, vendar le v smeri, če bi ti razlogi temeljili na dejanski podlagi, ki jo zahtevajo določbe 263., 266. in 267. člena ZUP.

Glede na navedeno je sodišče ugodilo tožbi in odpravilo izpodbijano odločbo na podlagi 3. točke 1. odstavka 60. člena Zakona o upravnem sporu - ZUS (Uradni list RS, št. 50/97). V skladu z določbo 3. odstavka 60. člena ZUS je tožena stranka dolžna izdati novo odločbo v tridesetih dneh od dneva, ko je dobila to sodbo. Pri tem je vezana na pravno mnenje sodišča in na njegova stališča, ki se tičejo upravnega postopka, izražena v tej sodbi.

Sodišče je določbe ZUP smiselno uporabilo kot republiški predpis v skladu s 1. odstavkom 4. člena Ustavnega zakona za izvedbo Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 1/91-I in 45/I/94).