U-I-19/05

13. 1. 2005

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Tanje Cerkvenik iz Domžal, ki jo zastopajo Martin Bregant, Peter Vogelmut, Zoran Hajtnik in Primož Brišnik, odvetniki v Mengšu, na seji dne 13. januarja 2005

sklenilo:

1.Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti šestega odstavka 217. člena Zakona o prekrških (Uradni list RS, št. 7/03 in 86/04) se sprejme.

2.Izvrševanje šestega odstavka 217. člena Zakona o prekrških se do končne odločitve Ustavnega sodišča zadrži.

3.Prejšnja točka izreka se izvrši tako, da se postopki na podlagi šestega odstavka 217. člena Zakona o prekrških, v katerih so že bile izdane odločbe, ki še niso pravnomočne, prekinejo do končne odločitve Ustavnega sodišča.

4.Zadržanje iz 3. točke izreka začne učinkovati z dnem vročitve tega sklepa Sodnemu svetu.

OBRAZLOŽITEV

A.

1.Pobudnica izpodbija šesti odstavek 217. člena Zakona o prekrških (v nadaljevanju ZP-1), ki določa, da sodnikom za prekrške, ki ne izpolnjujejo pogojev za izvolitev v sodniško funkcijo po Zakonu o sodniški službi (Uradni list RS, št. 19/94 in nasl. – ZSS), preneha sodniška funkcija in se razporedijo na delo, ki ustreza njihovi strokovnosti, izkušnjam in delovni sposobnosti. Izpodbijana določba naj bi bila v nasprotju z načeli pravne države iz 2. člena Ustave (načelo varstva zaupanja v pravo, pridobljene pravice) ter s 155. členom Ustave (prepoved retroaktivnosti).

2.Pravni interes za vložitev pobude utemeljuje z odločbo, s katero je Sodni svet ugotovil, da ne izpolnjuje pogojev za razporeditev na sodniško mesto okrajne sodnice na Okrajnem sodišču v Domžalah ter je pobudnico z dnem 1. 1. 2005 razporedil na delo, ki ustreza njeni strokovni izobrazbi, izkušnjam in delovni sposobnosti.

3.Predlaga začasno zadržanje izpodbijane določbe. Navaja, da predstavlja prenehanje opravljanja sodniške funkcije zanjo ne le znatno materialno prikrajšanje, temveč tudi občutno moralno oškodovanje. Prav tako naj bi bil kmalu objavljen razpis za zapolnitev prostega delovnega mesta okrajnega sodnika na Oddelku za prekrške v Domžalah, z zapolnitvijo tega delovnega mesta pa bi postalo vsakršno sodno varstvo neučinkovito.

B.

4.Sodni svet je pobudnici že izdal odločbo na podlagi šestega odstavka 217. člena ZP-1. Zato izkazuje pravni interes za začetek postopka za oceno ustavnosti izpodbijane določbe (24. člen Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS). Ustavno sodišče je pobudo sprejelo in začelo postopek za oceno ustavnosti izpodbijane določbe.

5.ZUstS določa v 39. členu, da sme Ustavno sodišče do končne odločitve v celoti ali delno zadržati izvršitev zakona, če bi zaradi njegovega izvrševanja lahko nastale težko popravljive škodljive posledice.

6.Po presoji Ustavnega sodišča so posledice, ki bi v tem primeru nastale z izvrševanjem izpodbijane zakonske določbe, hujše od posledic, ki jih lahko povzroči začasna izločitev te določbe iz pravnega reda. Člen 23 Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o prekrških (Uradni list RS, št. 35/97, v nadaljevanju ZP-I) je sodnikom za prekrške, ki so ob uveljavitvi tega zakona opravljali svojo funkcijo na podlagi do tedaj veljavnih predpisov in niso imeli opravljenega pravniškega državnega izpita, omogočil, da lahko svojo funkcijo opravljajo naprej vse do upokojitve. Ta pravica je bila priznana tudi pobudnici z odločbo Sveta sodnikov za prekrške št. S/53-99 z dne 23. 3. 1999. Z izpodbijano določbo posega ZP-1 v navedeno pravico. S pravnomočno odločitvijo Sodnega sveta bi pobudnici po zakonu prenehala funkcija sodnice za prekrške. Pobudnica nima opravljenega pravniškega državnega izpita, zato ne izpolnjuje pogojev niti za imenovanje na mesto strokovnega sodelavca (višji pravosodni svetovalec, pravosodni svetnik).

7.Glede na navedeno je Ustavno sodišče do končne odločitve zadržalo izvrševanje šestega odstavka 217. člena ZP-1 in na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS določilo organ in način izvršitve (3. točka izreka). To pomeni, da do končne odločitve Ustavnega sodišča Sodni svet ne bo mogel izdati odločb na podlagi zadržane določbe. Pobudnica bo do končne odločitve Ustavnega sodišča obdržala vse pravice, pridobljene z odločbo Sveta sodnikov za prekrške št. S/53-99 z dne 23. 3. 1999, izdane na podlagi 23. člena ZP-I.

C.

Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 26. člena in 39. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, mag. Marija Krisper Kramberger, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, Jože Tratnik in dr. Dragica Wedam Lukić. Sodnica Milojka Modrijan je bila pri odločanju v tej zadevi izločena. Točko 1 izreka je sprejelo soglasno. Točko 2, 3 in 4 je sprejelo s petimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovali sodnici Krisper Kramberger in Wedam Lukić.

Predsednik dr. Janez Čebulj

17. 3. 2005

ODLOČBA

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Tanje Cerkvenik iz Domžal, ki jo zastopajo Martin Bregant, Peter Vogelmut, Zoran Hajtnik in Primož Brišnik, odvetniki v Mengšu, na seji dne 17. marca 2005

odločilo:

1.Določba šestega odstavka 217. člena Zakona o prekrških (Uradni list RS, št. 7/03 in 86/04) je v neskladju z Ustavo.

2.Državni zbor mora neskladnost iz prejšnje točke odpraviti v roku treh mesecev od objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

3.Zadržanje izvršitve šestega odstavka 217. člena ZP-1 učinkuje do odprave neskladnosti iz 1. točke izreka.

OBRAZLOŽITEV

A.

1.Pobudnica izpodbija šesti odstavek 217. člena Zakona o prekrških (v nadaljevanju ZP-1), ki določa, da sodnikom za prekrške, ki ne izpolnjujejo pogojev za izvolitev v sodniško funkcijo po Zakonu o sodniški službi (Uradni list RS, št. 19/94 in nasl. – v nadaljevanju ZSS), preneha sodniška funkcija in se razporedijo na delo, ki ustreza njihovi strokovnosti, izkušnjam in delovni sposobnosti.

2.Izpodbijana določba naj bi bila v nasprotju z načeli pravne države iz 2. člena Ustave (načelo varstva zaupanja v pravo, pridobljene pravice) ter s 155. členom Ustave (prepoved retroaktivnosti). Pobudnici je bila z odločbo Sveta sodnikov za prekrške št. S/53-99 z dne 23. 3. 1999, izdano na podlagi 23. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o prekrških (Uradni list RS, št. 35/97 – v nadaljevanju ZP-I), priznana pravica, da opravlja funkcijo sodnice za prekrške brez opravljenega pravniškega državnega izpita vse do upokojitve. Pravni interes za vložitev pobude je pobudnica utemeljila z odločbo, s katero je Sodni svet ugotovil, da ne izpolnjuje pogojev za razporeditev na sodniško mesto okrajne sodnice na Okrajnem sodišču v Domžalah, ter je pobudnico s 1. 1. 2005 razporedil na delo, ki ustreza njeni strokovni izobrazbi, izkušnjam in delovni sposobnosti.

3.Državni zbor kot nasprotni udeleženec v postopku na pobudo ni odgovoril.

B.

4.Ustavno sodišče je pobudo sprejelo na seji dne 13. 1. 2005 in začelo postopek za oceno ustavnosti šestega odstavka 217. člena ZP-1. Hkrati je Ustavno sodišče začasno zadržalo izvrševanje šestega odstavka 217. člena ZP-1.

5.Člen 17 ZP-I je kot pogoj za izvolitev sodnikov za prekrške z novim 258.d členom ZP (Uradni list SRS, št. 25/83 in nasl. ter Uradni list RS, št. 10/91 in nasl. – ZP) predvidel tudi splošen pogoj, da ima oseba opravljen pravniški državni izpit. Člen 23 ZP-I je sodnikom za prekrške, ki so ob njegovi uveljavitvi opravljali to funkcijo na podlagi do tedaj veljavnih predpisov in niso imeli opravljenega pravniškega državnega izpita, omogočil, da lahko funkcijo sodnika za prekrške opravljajo do upokojitve.

6.Na tej podlagi je Svet sodnikov za prekrške pobudnici izdal odločbo št. S/53-99 z dne 23. 3. 1999, s katero je odločil, da lahko pobudnica opravlja funkcijo sodnice za prekrške do upokojitve.

7.Določba šestega odstavka 217. člena ZP-1 ureja položaj sodnikov za prekrške, ki ne izpolnjujejo pogojev za izvolitev v sodniško funkcijo po ZSS.[1] Določa, da tistim sodnikom, ki ne izpolnjujejo pogojev, preneha sodniška funkcija in se razporedijo na delo, ki ustreza njihovi strokovnosti, izkušnjam in delovni sposobnosti. Pobudnica izpodbija določbo v delu, ki se nanaša na izpolnjevanje pogoja opravljenega pravniškega državnega izpita in kolikor se nanaša na njen položaj.

8.ZP-1 je določil sistem organov, ki odločajo o prekrških, povsem na novo. Sodniki za prekrške in Senat za prekrške so 1. 1. 2005 prenehali z delom. Po 208. členu ZP-1 so za odločanje o prekrških pristojna okrajna sodišča kot sodišča za prekrške prve stopnje ter višja sodišča kot sodišča za prekrške druge stopnje. Člen 217 ZP-1 je glede na navedeno uredil mandat in položaj sodnikov za prekrške z dnem začetka uporabe ZP-1. Po prvem odstavku 217. člena ZP-1 nadaljujejo sodniki za prekrške, ki ob začetku dela sodišč v zadevah prekrškov opravljajo trajno sodniško funkcijo v državnem organu z imenom sodnik za prekrške in izpolnjujejo pogoje po zakonu, ki ureja sodniško službo, svoj trajni mandat kot okrajni sodniki na okrajnih sodiščih za območje tistega sodnega okraja, v katerem ima ta organ sedež.

9.Ustava varuje na podlagi zakona pridobljene pravice tako, da vanje ni mogoče posegati z učinkom za nazaj (155. člen Ustave). Ne preprečuje pa, da bi zakon spreminjal prej zakonsko določene pravice z učinkom za naprej, če te spremembe ne nasprotujejo z Ustavo določenim načelom oziroma drugim ustavnim določbam, zlasti še načelu zaupanja v pravo kot enemu od načel pravne države (2. člen Ustave). V obravnavanem primeru izpodbijana določba ZP-1 sicer ne posega v pravnomočno pravico opravljanja funkcije sodnice za prekrške do upokojitve, pridobljeno na podlagi novele ZP-1, za nazaj, pač pa jo odvzema za naprej – to je od začetka uporabe ZP-1 dalje. S tem izpodbijana določba ZP-1 bistveno posega v pravno razmerje in pravico, ki je nastala na podlagi prejšnje zakonske ureditve. Takšna zakonska ureditev torej ni retroaktivna, dejansko pa pomeni preklic veljavnosti pravnomočne odločbe za naprej (t. i. nepravna retroaktivnost).

10.Načelo varstva zaupanja v pravo posamezniku zagotavlja, da mu država njegovega pravnega položaja ne bo poslabšala arbitrarno, torej brez stvarnega razloga, utemeljenega v prevladujočem javnem interesu. Ker gre za splošno pravno načelo in ne neposredno za eno od ustavnih pravic, katerim po 15. členu Ustave pripada strožje varstvo pravic zoper morebitne omejitve in druge posege, to načelo nima absolutne veljave. V večji meri kot posamezne ustavne pravice je dostopno možnim omejitvam, torej temu, da je v primeru konflikta oziroma kolizije med tem in drugimi ustavnimi načeli oziroma dobrinami treba v t. i. tehtanju dobrin presoditi, kateri izmed ustavno varovanih dobrin je treba v posameznem spornem primeru dati prednost.

11.Razlogi za novo ureditev prekrškov z ZP-1 so bili po mnenju predlagatelja zakona uskladitev prava o prekrških z našo ustavno ureditvijo, z drugo, zlasti kazensko, zakonodajo ter z obveznostmi Slovenije do mednarodne skupnosti. Prav tako naj bi nova ureditev prekrškov predstavljala ustreznejšo umestitev prekrškov v sistem kaznovalnega prava ter celovito ureditev področja prekrškov v Republiki Sloveniji.[2] Ti razlogi so utemeljevali tudi odločitev, da sodniki za prekrške (ki izpolnjujejo pogoj opravljenega pravniškega državnega izpita) nadaljujejo svoje delo na okrajnih sodiščih kot okrajni sodniki, ter razporeditev tistih sodnikov za prekrške, ki tega pogoja ne izpolnjujejo, na delo, ki ustreza njihovi strokovnosti, izkušnjam in delovni sposobnosti. Po oceni Ustavnega sodišča so navedeni razlogi utemeljeni v prevladujočem javnem interesu in v tem delu ne posegajo nedopustno v načelo varstva zaupanja v pravo.

12.Po ustaljeni ustavnopravni presoji načelo zaupanja v pravo zahteva, da je treba pri tehtanju varovanih dobrin oziroma, z drugimi besedami, pri presoji kolizije dveh vrednot nameniti posebno pozornost tudi prehodni ureditvi. Zakonodajalec mora s tehtanjem med zakonskimi cilji in prizadetostjo pravnih položajev oceniti, ali je posebna prehodna ureditev potrebna, in če je, kakšna naj bo, da bo v čim manjši meri (ob upoštevanju načela sorazmernosti) prizadela obstoječe pravne položaje in pridobljene pravice posameznikov (tako tudi v odločbi št. U-I-206/97 z dne 17. 6. 1998, Uradni list RS, št. 50/98 in OdlUS VII, 134). Zakonodajalec ima pri tej oceni sicer precejšen prostor lastne presoje, ne sme pa je opustiti, še zlasti ne, če je enak položaj enkrat že uredil s prehodnimi določbami. V obravnavanem primeru je to storil z novelo iz leta 1997. Zato bi moral zakonodajalec v ZP-1 vključiti prehodno določbo, ki bi uredila položaj pobudnice, in pri tem upoštevati pravnomočno odločbo in z njo pridobljeno pravico na podlagi 23. člena ZP-I. Ker tega ni storil, je šesti odstavek 217. člena ZP-1 v neskladju z 2. členom Ustave. (1. točka izreka)

13.Ker gre za položaj iz prvega odstavka 48. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS), je Ustavno sodišče sprejelo ugotovitveno odločbo.

14.Ker je Ustavno sodišče ugotovilo neskladje izpodbijane določbe že zaradi zgoraj navedenega razloga, ni ocenilo drugih pobudničinih očitkov.

15.Ustavno sodišče je na podlagi prvega odstavka 48. člena ZUstS določilo zakonodajalcu rok treh mesecev za odpravo ugotovljene neskladnosti (2. točka izreka). Ustavno sodišče je že v sklepu št. U-I-19/05 z dne 13. 1. 2005 presodilo, da bi bile posledice, ki bi z izvrševanjem izpodbijane zakonske določbe nastale v pobudničinem primeru, hujše od posledic, ki jih lahko povzroči začasna izločitev določbe iz pravnega reda. V primeru, ko zakonodajalec ugotovljenega neskladja ne bi odpravil, bi prihajalo do nadaljnjih kršitev Ustave ter nastanka škode tako za pobudnico kot za državo. Zato je Ustavno sodišče do odprave ugotovljene neskladnosti podaljšalo začasno zadržanje izvrševanja šestega odstavka 217. člena ZP-1. (3. točka izreka)

C.

16.Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi drugega odstavka 40. člena in 48. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnica in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, dr. Ciril Ribičič in Jože Tratnik. Sodnica Milojka Modrijan je bila pri odločanju v tej zadevi izločena. Prvo in drugo točko izreka odločbe je Ustavno sodišče sprejelo soglasno, tretjo točko izreka odločbe pa s petimi glasovi proti enemu. Proti je glasovala sodnica Krisper Kramberger.

Predsednik dr. Janez Čebulj

Opombi:

Po prvem odstavku 8. člena ZSS je za sodnika lahko izvoljen, kdor izpolnjuje naslednje splošne pogoje:

1.da je državljan Republike Slovenije in aktivno obvlada slovenski jezik,

da je poslovno sposoben in ima splošno zdravstveno zmožnost,

da je dopolnil 30 let,

da ima v Republiki Sloveniji pridobljen strokovni naslov univerzitetni diplomirani pravnik ali v Republiki Sloveniji nostrificirano v tujini pridobljeno diplomo pravne fakultete,

da je opravil pravniški državni izpit,

da je osebnostno primeren za opravljanje sodniške funkcije.

Tako v Poročevalcu DZ, št. 39/02, Predlog zakona o prekrških, prva obravnava, str. 4.