Jedro

Zoper odločbo župana o razrešitvi direktorja občinske uprave ni dopustna pritožba, ker tega 83. člen ZJU ne predvideva in ker so odločbe župana po ZLS dokončne, komisija za pritožbe pa nima pristojnosti za odločanje na področju razrešitev položajnih uradnikov, je pa dopusten upravni spor.

Izrek

Pritožbi se ugodi, izpodbijani sklep se razveljavi in se zadeva vrne sodišču prve stopnje, da opravi nov postopek.

Obrazložitev

Z izpodbijanim sklepom je prvostopno sodišče zavrglo tožnikovo tožbo zoper odločbo tožene stranke z dne 10.6.2005, s katero je tožena stranka na podlagi 49. člena Zakona o lokalni samoupravi (ZLS) in 5. odstavka 83. člena Zakona o javnih uslužbencih (ZJU) odločila, da tožnika razreši s položaja direktorja občinske uprave in da mu položaj preneha z dokončnostjo te odločbe. V obrazložitvi je tožena stranka navedla, da je zato, ker zoper navedeno odločbo pritožba ni dopustna, le-ta postala dokončna z vročitvijo tožniku. Pri tem se je sklicevala na 224. in 230. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP). S pravnim poukom pa je tožnika seznanila, da je zoper to odločbo dopusten upravni spor v roku 30 dni po prejemu te odločbe.

Sodišče prve stopnje je tožbo zavrglo, ker je menilo, da je zoper odločbo o razrešitvi po 35. členu ZJU možno vložiti pritožbo na komisijo za pritožbe, ki je pristojna odločati o pritožbah zoper odločitve o pravicah ali obveznostih iz delovnega razmerja javnega uslužbenca, o kršitvah pravic iz delovnega razmerja in o drugih vprašanjih, kadar zakon tako določa. Zato izpodbijana odločba še ni postala dokončna, saj jo je dovoljeno izpodbijati s pritožbo v upravnem postopku. Zato je tudi pravni pouk v izpodbijani odločbi napačen. Zato je prvostopno sodišče na podlagi 5. točke 1. odstavka 34. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS, Uradni list RS, št. 50/97 in 70/2000) tožbo zavrglo. Zaradi napačnega pravnega pouka pa tožnik ne sme biti oškodovan, zato ga je prvostopno sodišče podučilo, da mu rok za pritožbo zoper izpodbijano odločbo teče od dneva vročitve sklepa prvostopnega sodišča in se pri tem sklicevalo na 4. in 6. odstavek 215. člena ZUP.

Zoper prvostopni sklep se pritožuje tožena stranka, in sicer zaradi bistvenih kršitev določb postopka v upravnem sporu in zmotne uporabe materialnega prava. Pritožbenemu sodišču predlaga, da na podlagi 74. člena ZUS napadeni sklep razveljavi in vrne zadevo istemu sodišču, da opravi nov postopek. Ne drži namreč ugotovitev sodišča prve stopnje, da je zoper izpodbijano odločbo možna pritožba v skladu s 35. členom ZJU. Direktor občinske uprave je najvišji uradniški položaj v lokalni skupnosti, imenuje ga župan, položaj pa si pridobi z odločbo o imenovanju (82. člen ZJU). Glede prenehanja položaja direktorja občinske uprave pa je v 5. odstavku 83. člena ZJU določeno, da ga lahko razreši župan tudi brez krivdnih razlogov. Imenovanje in razrešitev direktorja občinske uprave je druga javnopravna stvar, ki nima značaja upravne zadeve, zato je v postopku imenovanja in razrešitve treba smiselno uporabljati upravni postopek. Položajnim uradnikom je ZJU uredil poseben položaj, ki ne more biti enak položaju nižjih uradnikov. Zato se za položajne uradnike ne uporabljajo določbe 35. člena ZJU. Nastala bi namreč nevzdržna pravna situacija, saj bi komisija za pritožbe iz delovnega razmerja, ki jo imenuje vlada, odločala o pritožbah zoper odločitve, ki jih sprejme vlada. Tudi iz obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča Republike Slovenije, št. U-I-90/05-13 z dne 7.7.2005 (Uradni list RS, št. 75/2005) izhaja, da imajo uradniki na najvišjih položajih zoper odločbo o razrešitvi pravno varstvo v upravnem sporu in ne pred komisijo za pritožbe iz delovnega razmerja, kot to določa tudi 5. odstavek 24. člena ZJU. V obravnavanem primeru gre za oblastni posamični akt, zoper katerega je zagotovljeno sodno varstvo v skladu z določili 1. odstavka 157. člena Ustave RS v upravnem sporu. Ker pa gre za oblastni posamični akt javnopravne narave, se v skladu z določbo 4. člena ZUP za njegovo izdajo smiselno uporabljajo določbe ZUP o upravni odločbi, zaradi same narave stvari pa je izdana odločba nujno dokončna.

Na pritožbo je tožnik podal odgovor, v katerem predlaga, da pritožbeno sodišče pritožbo kot neutemeljeno zavrne in potrdi izpodbijani sklep sodišča prve stopnje. Pri tem se sklicuje na 25. člen Ustave Republike Slovenije, ki vsakomur zagotavlja pravico do pritožbe ali drugega pravnega sredstva proti odločbam sodišč in drugih državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil, s katerimi ti odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih in pravnih interesih. Zato je tudi ZJU predvidel ustanovitev posebne komisije za pritožbe. Pri tem se sklicuje tudi na obrazložitev predloga ZJU - prva obravnava, objavljenega v Poročevalcu Državnega zbora Republike Slovenije, št. 31 z dne 25. aprila 2001. Iz tega izhaja, da je imel zakonodajalec glede odločanja o pravicah v mislih upravno odločbo in so njegova razmišljanja udejanjana v členih 35 do 39 ZJU. Da gre za upravno odločbo, izhaja tudi iz določb 82. člena ZJU in 65. člena ZJU. Pritožbena komisija pa v skladu z 39. členom ZJU uporablja pri odločanju ZUP. V 5. odstavku 24. člena ZJU je celo določeno, da je, ko se o pravicah oziroma obveznostih odloča z upravno odločbo, zoper to odločbo dovoljena pritožba v skladu z ZUP, če ZJU ne določa drugače. Izjema glede na ZUP pa je v ZJU podana samo v 6. točki 65. člena v zvezi s 60. členom ZJU. Obrazložitev odločbe ustavnega sodišča z dne 7.7.2005 v točki 20 v ničemer ne zatrjuje, da ni možna pritožba pred komisijo za delovna razmerja. V tej točki ustavno sodišče le ugotavlja, da očitki predlagateljev o neskladju izpodbijane novele s 23. in 25. členom Ustave Republike Slovenije, ki temeljijo na navedbah, da razrešeni uradnik nima zagotovljenega sodnega varstva, ne držijo. Ta odločba ustavnega sodišča le primeroma navaja, kakšne pravice imajo razrešeni uradniki, ki jih razreši vlada, nič pa ne razlaga o postopku, kako je z razrešitvijo direktorja občinske uprave. Tudi postopek imenovanja teh uradnikov preko javnega natečaja izvaja posebna natečajna komisija v skladu s 60. členom ZJU. Postopek za imenovanje direktorja občinske uprave je drugačen. Tožena stranka želi v isti koš stlačiti uradnike, ki jih po 82. ZJU imenuje vlada kot kolektivni organ, in direktorja občinske uprave, ki ga imenuje župan. Zoper odločbe, ki jih izda vlada ali predstavniški organ samoupravne lokalne skupnosti, ni pritožbe, pač pa so dovoljena druga pravna sredstva, ki jih razloguje tudi odločba ustavnega sodišča. Župan pa ni predstavniški organ samoupravne lokalne skupnosti, pač pa je to občinski svet. Zato je možna pritožba zoper njegovo odločitev na komisijo, kot ugotavlja izpodbijani sklep.

Pritožba je utemeljena.

V obravnavanem primeru je sporno, ali je zoper odločbo župana o razrešitvi direktorja občinske uprave kot najvišjega položajnega uradnika v občini dopustna pritožba in kateri je pritožbeni organ, ali pa gre za dokončno odločbo in je sodno varstvo zagotovljeno v okviru upravnega spora.

Po 80. členu ZJU (Uradni list RS, št. 56/2002, 110/2002 - ZDT-B, 2/2004 - ZDSS-1, 23/2005 - ZJU-A, 62/2005 - odl. US, 75/2005 - odl. US), ki je veljal v času odločanja tožene stranke v tej zadevi, je položaj uradniško delovno mesto, na katerem se izvršujejo pooblastila v zvezi z vodenjem, usklajevanjem in organizacijo dela v organu. Med položajna delovna mesta spadajo v upravah lokalnih skupnosti direktor in vodje organizacijskih enot (v nadaljevanju položajni uradniki). Po 2. odstavku 82. člena ZJU direktorja uprave lokalne skupnosti imenuje tisti, ki mu je direktor neposredno odgovoren, to pa je po 9. točki 6. člena ZJU župan, ki je predstojnik občinske uprave. Enako izhaja tudi iz določb 4. odstavka 49. člena Zakona o lokalni samoupravi (ZLS). Po 5. odstavku 83. člena ZJU direktorja občinske uprave oziroma tajnika občine razreši organ, pristojen za njegovo imenovanje, to je v tem primeru glede na prej navedene določbe ZJU in ZLS župan, in to ne glede na razloge iz 2. odstavka 83. člena ZJU, torej brez krivdnih razlogov.

Akt o razrešitvi je posamičen akt iz 2. odstavka 3. člena ZUS in ne upravna odločba. Ne glede na to pa se za izdajo takega posamičnega akta smiselno uporabljajo določbe ZUP, kolikor ni poseben postopek določen v posebnem predpisu (4. člen ZUP- UPB2, Uradni list RS, št. 24/06). Ker pa so upravne odločbe župana dokončni akti, kar glede na določbo 4. člena ZUP smiselno velja tudi za odločbo o razrešitvi položajnega uradnika, zoper akt o razrešitvi položajnega uradnika ni pritožbe, je pa sodno varstvo zagotovljeno v upravnem sporu. Tudi ZJU kot poseben predpis, ki delno ureja postopek razrešitve položajnega uradnika, ne določa, da bi bila zoper odločbo župana v takem primeru dopustna pritožba in tudi ne, da bi komisije iz 35. člena ZJU odločale o pritožbah zoper odločbe o razrešitvi položajnih uradnikov. Zato je po presoji pritožbenega sodišča v obravnavanem primeru tožena stranka ravnala pravilno, ko je tožniku v svoji odločbi o razrešitvi dala pravni pouk, da lahko v nadaljnjih 30 dneh po prejemu te odločbe začne upravni spor s tožbo pri upravnem sodišču. S tem, ko zoper odločbo župana v primeru razrešitve položajnega uradnika ni zagotovljena pritožba, pa po presoji pritožbenega sodišča niso kršene ustavne pravice tožnika iz 25. člena Ustave Republike Slovenije. Ta namreč določa, da je vsakomur zagotovljena pravica do pritožbe ali do drugega pravnega sredstva. V tem primeru je torej pravno sredstvo tožba v upravnem sporu. Zagotovljeno mu je torej sodno varstvo, ki ga je tožnik z vložitvijo tožbe tudi uveljavljal. Prvostopno sodišče je v obravnavanem primeru po presoji pritožbenega sodišča zmotno uporabilo materialno pravo, saj je sprejelo stališče, da je zoper odločbo župana o razrešitvi direktorja občinske uprave možna pritožba na komisijo za pritožbe iz 35. člena ZJU. Za takšno stališče pa v ZJU niti v katerem drugem zakonu ni dana pravna podlaga. Zato je posledično napačno zavrglo tožbo na podlagi 5. točke 1. odstavka 34. člena (ki določa, da sodišče zavrže tožbo s sklepom, če ugotovi, da je bila zoper upravni akt, ki se s tožbo izpodbija, mogoča pritožba, pa ta sploh ni bila vložena ali pa je bila vložena prepozno). S tem pa je bistveno kršilo pravila postopka v upravnem sporu (2. odstavek 72. člena ZUS).

Zato je pritožbeno sodišče na podlagi 74. člena ZUS pritožbi tožene stranke ugodilo, razveljavilo izpodbijano sodbo in zadevo vrnilo prvostopnemu sodišču, da opravi nov postopek, v katerem mora o tožbi odločiti po vsebini.