Jedro

Sodna praksa, ki se je razvila po uveljavitvi novele ZDen-B, 60 dnevni rok iz določbe 26. člena tega zakona enotno šteje za materialni prekluzivni rok; to pomeni, da materialna pravica iz 26. člena ZDen (do odškodnine iz naslova zmanjšanja vrednosti podržavljene nepremičnine) po izteku tega roka preneha ter je ni mogoče več uveljavljati.

Izrek

Tožbi se ugodi, 1 in 2. točka Upravne enote Maribor št. 362-05-108/93/270 (7304) z dne 29. 6. 2012 se odpravita in se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

Obrazložitev

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo ("dopolnilno odločbo") odločil, da se upravičenki A.A. (v tej zadevi prizadeti stranki) za zmanjšanje vrednosti stanovanjske stavbe v ..., določi odškodnina v obliki obveznic B., v višini 39.863,54 DEM (1. točka izreka) in da je zavezanka B., dolžna izročiti obveznice v navedeni vrednosti upravičenki A.A. tri mesece po pravnomočnosti te odločbe. Iz obrazložitve med drugim1 izhaja, da je bila tej upravičenki s pravnomočno delno odločbo z dne 28. 5. 2009 v postopku denacionalizacije med drugim vrnjena stanovanjska stavba v .... V tem postopku je bilo izdelano tudi izvedensko mnenje o vrednosti nepremičnine, iz katerega izhaja, da se je vrednost te nepremičnine od podržavljenja do izdelave izvedenskega mnenja zmanjšala za 39.863,54 DEM. Glede pravočasnosti zahteve iz naslova manjvrednosti stanovanjske stavbe organ meni, da je bila zahteva vložena pravočasno, saj je bila stavba vrnjena z odločbo z dne 28. 5. 2009, materialni prekluzivni rok za uveljavljanje odškodnine za zmanjšano vrednost v naravi vrnjenih nepremičnin, ki je potekel 5. 1. 1999, pa je veljal le za tiste zahtevke, o katerih je bilo takrat že pravnomočno odločeno.

2. Drugostopenjski organ je tožničino pritožbo zoper izpodbijano odločbo zavrnil, iz obrazložitve pa med drugim izhaja, da določba 26. člena ZDen-B sicer določa, da je organ, ki vodi postopek, dolžan pozvati vse upravičence do vrnitve, da v roku 60 dni od uveljavitve tega zakona priglasijo svoje zahtevke iz naslova zmanjšanja vrednosti nepremičnin. Vendar pa se ta določba po mnenju drugostopenjskega organa nanaša na denacionalizacijske postopke, ki so bili v času uveljavitve ZDen-B v teku in v katerih je bilo do uveljavitve tega zakona že ugotovljeno, da se je vrednost nepremičnine po podržavljanju zmanjšala. Če je bil v tem času postopek v teku, vendar dejansko stanje še ni bilo ugotovljeno na način, da bi bilo jasno, ali se konkretna nepremičnina vrača v naravi ali v obliki odškodnine in če še ni bila ugotovljena razlika v vrednosti ob podržavljanju in v času denacionalizacije, da bi bilo sploh možno govoriti o zmanjšanju vrednosti, ni mogoče uporabiti roka iz 26. člena tega zakona. Upravičenec namreč v takem primeru še ni mogel vedeti, ali se je vrednost nepremičnine po podržavljenju zmanjšala in za koliko. V takih primerih upravičenca rok iz navedene zakonske določbe ne veže, temveč je treba pravočasnost njegovega zahtevka obravnavati v okviru pravočasno vloženega denacionalizacijskega zahtevka oziroma v okviru dovoljenega spreminjanja zahtevka v času do izdaje prvostopenjske odločbe.

3. V obravnavani zadevi dejansko stanje v zvezi s stanovanjsko stavbo, ki je bila predmet denacionalizacije, do uveljavitve ZDen-B še ni bilo razčiščeno. Poročilo o cenitvi je bilo upravnemu organu predloženo 10 let po uveljavitvi tega zakona, šele na podlagi tega poročila pa je bilo ugotovljeno, da se je vrednost nepremičnine glede na stanje ob podržavljanju zmanjšala. Zahteva za odškodnino zaradi zmanjšanja vrednosti nepremičnine je bila vložena neposredno po ugotovitvi zmanjšane vrednosti, torej v odprtem postopku, še pred izdajo odločbe o denacionalizaciji. Zato po mnenju drugostopenjskega organa ne drži, da bi bil ta zahtevek vložen prepozno.

4. Drugostopenjski organ dodaja še, da tožnica v prejšnjem postopku o isti zadevi ni vztrajala pri navedbah o pravočasnosti zahtevka, tako da to ni razlog, iz katerega se je zadeva znašla v ponovnem postopku. Tudi sicer je vlagateljica že v času vložitve zadeve navedla vse podatke in dokazala svojo zahtevo, ZDen pa jasno določa, da denacionalizacija pomeni vrnitev podržavljenega premoženja v vrednosti, ugotovljeni v denacionalizacijskem postopku. Te določbe v primeru zmanjšanja vrednosti premoženja ne predvidevajo dodatnega zahtevka za plačilo, kar pomeni, da lahko upravičenec uveljavlja polno odškodnino kadarkoli v času postopka. Zakon ne določa, da bi imela vrnitev premoženja v naravi pravne posledice, ki bi bile nasprotne tem ugotovitvam oziroma "ki ne bi bile v okviru z zakonom določenih vrednostnih toleranc".

5. Poleg tega določbe 26. člena ZDen-B določajo obveznost ravnanja le za organ, ki vodi postopek, ne pa tudi za upravičence. Glede na uporabo termina priglasitve toženka meni, da ZDen sploh ne vsebuje "specialnih postopkovnih določb o posebnem uveljavljanju posebnega zahtevka za plačilo razlike v vrednosti vrnjenega premoženja". Ne gre za posebno pravico, ki bi jo bilo treba uveljavljati posebej, iz zakona pa posledično ne izhaja, da bi bil navedeni zakonski rok prekluziven. Denacionalizacijski upravičenci v zadevah, v katerih je bil postopek še na stopnji ugotavljanja izpolnjenosti temeljnih pogojev za njegovo izvedbo ali vrednosti podržavljenega premoženja, razumljivo niso že vnaprej vlagali "priglasitev" za doplačilo odškodnine do polne vrednosti.

6. Tožnica se z odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da je že v svoji prvi pritožbi zoper izpodbijano odločbo uveljavljala tudi ugovor nepravočasnostni vložitve zahteve zaradi zmanjšanja vrednosti nepremičnine, vendar so se nato vsi organi ukvarjali izključno z razlogi iz drugega odstavka 10. člena ZDen. Toženka je v ponovljenem postopku tožničino pritožbo obravnavala ponovno in oba pritožbena razloga, torej tudi nepravočasnost vložitve zahteve za zmanjšanje vrednosti nepremičnine, zavrnila kot neutemeljena. Tožnica v tem pogledu meni, da je materialni prekluzivni rok za uveljavljanje odškodnine za zmanjšano vrednost potekal 60 dni po objavi odločbe Ustavnega sodišča RS št. U-I-326/98, torej 5. 1. 1999. Zahteva za odškodnino, vložena v letu 2009, je bila tako prepozna, to pa izhaja tudi iz sodne prakse o tem vprašanju. Tožnica meni, da določbi 24. in 26. člena ZDen-A pomenita, da denacionalizacijski upravičenec po izteku tam navedenih rokov nima več pravice uveljavljati odškodnine za zmanjšano vrednost v naravi vrnjene nepremičnine. Gre namreč za roka, ki sta materialna in prekluzivna, o taki naravi teh rokov pa je Vrhovno sodišče RS zavzelo stališče v več svojih odločbah. Poleg tega je bilo v sodni praksi večkrat poudarjeno, da je zakonodajalec začetek teka obeh rokov določil objektivno, torej z dnem uveljavitve novele ZDen. Ker o zahtevi vlagateljice v obravnavani zadevi ob uveljavitvi te novele ZDen še ni bilo odločeno, je bila glede odškodninskega zahtevka vezana na 60 dnevni rok, ki se ji je iztekel 5. 1. 1999, kot izhaja tudi iz sodbe Vrhovnega sodišča RS II Ips 300/2012, ki se nanaša na podobno zadevo. Sodišču predlaga, naj tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi ter zadevo vrne organu, ki jo je izdal, v ponovni postopek.

7. Toženka na tožbo ni odgovorila, denacionalizacijska upravičenka A.A. pa kot prizadeta stranka v tem upravnem sporu v odgovoru navaja, da ZDen določa prekluzivni rok v prvem odstavku 64. člena, kjer določa, da zahteva za denacionalizacijo mora biti vložena v tem roku. Pri 24. in 26. členu novele ZDen-B je zakonodajalec uporabil besedo lahko, kar pomeni, da zakon upravičencem omogoča in ne zapoveduje, da uveljavijo svoje pravice. Novela je bila sprejeta tudi zaradi pospešitve procesa denacionalizacije, ob domnevi, da so bili denacionalizacijskim upravičencem relevantni podatki znani v tolikšni meri, da so lahko uveljavljali odškodnino zaradi manjše vrednosti vrnjene nepremičnine. Zahtevati odškodnino brez osnovnih podatkov o tem bi bilo neresno in v nasprotju z namenom zakonodajalca.

8. Prizadeta stranka o stanju vrnjene hiše ni imela podatkov, na začetku denacionalizacijskega postopka pa je obstajala celo domneva, da bo hiša vrnjena v večji vrednosti, kot je bila v času nacionalizacije. Zato je zahtevo za odškodnino lahko vložila šele po tem, ko je sodni izvedenec ugotovil zmanjšanje vrednosti, da je bila njena zahteva vložena pravočasno pa smiselno izhaja tudi iz sodbe Vrhovnega sodišča RS X Ips 266/2014, ki je bila sprejeta kasneje od sodbe, na katero se sklicuje tožnica in nadgrajuje stališča, sprejeta v tej sodbi. Tako je očitno menilo tudi Upravno sodišče, Oddelek v Mariboru, ki je v sodbi II U 494/2017 odpravilo odločbo Ministrstva za infrastrukturo in prostor z dne 19. 10. 2012 in zadevo vrnilo temu organu v ponoven postopek, v katerem je bila izdana nova, za prizadeto stranko ugodna odločba. Če bi Upravno sodišče soglašalo s tožničinim stališčem, bi pritožbo zavrnilo zaradi prepozne vložitve zahteve za odškodnino, ne glede na uspešno ustavno pritožbo v zvezi z napačno uporabo drugega odstavka 10. člena ZDen. Opozarja še, da so v njenem primeru sodišča vse ne povsem natančne formulacije Zakona o denacionalizaciji razlagala v njeno škodo in sodišču predlaga, naj tožbo zavrne kot neutemeljeno.

9. Tožba je utemeljena.

10. Po 26. členu ZDen-B, ki je pričel veljati 7. 11. 1998, je organ, ki vodi postopek, dolžan pozvati vse (...) upravičence do vrnitve, da v roku 60 dni od uveljavitve tega zakona priglasijo svoje zahtevke iz naslova zmanjšanja vrednosti nepremičnin. Ta zakonska določba je bila (skupaj z nekaterimi drugimi določbami ZDen-B) predmet postopka za oceno ustavnosti, v katerem je Ustavno sodišče izrecno odločilo, da ni v neskladju z Ustavo (odločba Ustavnega sodišča RS št. U-I-326/98 z dne 14. 10. 1998; peta točka izreka). Iz te odločbe izhaja tudi način njene izvršitve, po katerem prej omenjeni 60 dnevni rok prične teči z dnem prenehanja začasnega zadržanja izvrševanja zakona. Ta dan je bil 7. 11. 1998, rok pa se je tako iztekel s 5. 1. 1999. 11. Kot izhaja iz tožbe in odgovora prizadete stranke na tožbo, med strankami ni sporno, da je v času od podržavljenja prišlo do zmanjšanja vrednosti predmetne nepremičnine, ne višina tega zmanjšanja vrednosti, niti to, da je prizadeta stranka priglasila svoj zahtevek iz naslova zmanjšanja vrednosti v letu 2009, ko se je lahko seznanila z izvedenskim mnenjem, s katerim je bilo to zmanjšanje ugotovljeno. Sporna je izključno pravilna razlaga prej navedene določbe 26. člena ZDen-B, ki po tožničinem stališču pomeni, da je bilo treba v vseh denacionalizacijskih postopkih, ki še niso bili končani, zahtevek iz naslova zmanjšane vrednosti nepremičnin priglasiti do 5. 1. 1999, po stališču toženke, s katerim se strinja tudi prizadeta stranka, pa se je ta določba nanašala zgolj na postopke, v katerih do uveljavitve ZDen-B še ni bila ugotovljena višina zmanjšanja vrednosti. Glede na – kot rečeno nesporno – dejansko stanje je bil v prvem primeru zahtevek prizadete stranke iz naslova zmanjšanja vrednosti nepremičnine vložen pravočasno, v drugem pa prepozno.

12. Sodna praksa, ki se je razvila po uveljavitvi novele ZDen-B, 60 dnevni rok iz prej navedene določbe 26. člena tega zakona enotno šteje za materialni prekluzivni rok; to pomeni, da materialna pravica iz 26. člena ZDen (do odškodnine iz naslova zmanjšanja vrednosti podržavljene nepremičnine) po izteku tega roka preneha ter je ni mogoče več uveljavljati. Tako stališče je Vrhovno sodišče zavzelo (najmanj) v odločbah I Up 66/2002, I Up 42/2004, I Up 680/2004, X Ips 179/2005, II Ips 689/2006 in II Ips 300/2013. Drugačnega stališča naslovno sodišče v sodni praksi Vrhovnega sodišča ni našlo, niti iz izpodbijane odločbe in tožbe ne izhaja kakršenkoli razlog, ki bi utemeljil odstop od te prakse.

13. Drugačno stališče ne izhaja niti iz sodbe Vrhovnega sodišča RS X Ips 266/2014, na katero se sklicuje prizadeta stranka, in ki se nanaša na zmanjšanje vrednosti po izteku roka iz 26. člena ZDen-B (prim. npr. 18. točko obrazložitve te odločbe). Ne iz izpodbijane odločbe, ne iz tožbe in ne iz odgovora na tožbo ne izhaja, da bi se zahtevek prizadete stranke v obravnavani zadevi nanašal na tako škodo.

14. Že samo besedilo 26. člena ZDen-B ne daje podlage za razlago, da naj bi se določba ne nanašala na vse denacionalizacijske postopke v teku (torej tudi postopke, v katerih še ni bilo pravnomočno odločeno) oziroma da naj bi bili zaradi posebnih okoliščin izvzeti posamični primeri, kot npr. prizadete stranke v tem upravnem sporu. Tako jezikovno razlago podpirata vsaj še sistematična (v okvir prehodnih in dokončnih določb novele ZDen-B umeščena 24. in 26. člen skupaj urejata roke za uveljavljanje zahtevkov iz naslova vlaganj v nepremičnine in zmanjšanja vrednosti nepremičnin v celoti, tako v pravnomočno končanih postopkih, kot v postopkih v teku) in namenska razlaga (s prehodnima določbama 24. in 26. člena ZDen-B se ureja prehod na uporabo s tem zakonom noveliranih določb 25. in 26. člena ZDen, po katerih je mogoče uveljavljati odškodnino ne le v primeru bistvenega zmanjšanja vrednosti nepremičnine, kot prej, temveč že v primeru, če je dosežena tam določena "razlika v vrednosti", z dvema enotnima prekluzivnima rokoma za prizadete denacionalizacijske udeležence, katerih začetek teka je določen z objektivnim kriterijem – z dnem uveljavitve zakonske novele.

15. Sodišče dodaja, da dokumenti zakonodajnega postopka ne dajejo podlage za morebitno uporabo zgodovinske metode razlage, Ustavno sodišče pa je v odločbi U-I-326/98 glede ustavnosti določb (tudi) 26. člena ZDen-B navedlo, da ta ureditev vzpostavlja enako obravnavo med upravičenci in drugimi osebami, ki imajo na podlagi določb 25. in 26. člena ZDen premoženjskopravna upravičenja, kot tudi med upravičenci samimi; zakon je namreč za vse udeležence denacionalizacije določil enoten prekluzivni rok za vložitev zahteve za denacionalizacijo, zato je enotno obravnavanje, kot ga zagotavljata določbi 24. in 26. člena ZDen-B, v skladu z načelom enakosti iz 14. člena Ustave (126. točka obrazložitve).

16. Glede na vse navedeno tudi navedbe toženke in prizadete stranke, ki temeljijo na razlikovanju med tem, ali upravičenec „mora“ ali zgolj „lahko“ vloži zahtevo oziroma na splošnih določbah ZDen o vlaganju zahtevkov, sodišču ne dajejo podlage za odstop od ustaljene sodne prakse. Prav tako odločitve v tej zadevi ni mogoče opreti na predhodno odločanje naslovnega sodišča in upravnih organov o istem denacionalizacijskem zahtevku, saj je bil predmet tega odločanja - kot pravilno opozarja tožnica - skoraj izključno pravilna uporaba drugega odstavka 10. člena ZDen, po drugi strani pa tako izpodbijana kot tudi drugostopenjska odločba izrecno temeljita tudi na toženkini opredelitvi do pravočasnosti zahtevka zaradi zmanjšane vrednosti nepremičnine.

17. Ker ob uveljavitvi ZDen-B o zahtevi prizadete stranke za vrnitev zadevne nepremičnine še ni bilo odločeno, je bila prizadeta stranka glede vložitve odškodninskega zahtevka torej vezana na 60 dnevni rok. Ob upoštevanju prej navedenega trenutka začetka tega roka je tak rok iztekel 5. 1. 1999, tako da je zahtevek za določitev odškodnine zaradi zmanjšanja vrednosti vrnjenih nepremičnin, vložen v letu 2009, prepozen.

18. Sodišče je zato tožbi ugodilo na podlagi četrte točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), saj v postopku za izdajo izpodbijane odločbe zakon ni bil pravilno uporabljen. Po tretjem odstavku 64. člena ZUS-1 sodišče v takem primeru vrne zadevo organu, ki je odpravljeni upravni akt izdal, v ponoven postopek.

19. Ne tožnica, ne prizadeta stranka v tožbi oz. odgovoru na tožbo ne navajata nobene dejanske okoliščine, ki bi bila med strankama sporna, iz gornje obrazložitve pa posledično izhaja, da odločitev temelji izključno na interpretaciji pravnih norm. Sodišče je zato lahko v skladu s prvim odstavkom 59. člena ZUS-1 v zadevi odločilo brez glavne obravnave, na seji.

1 Sodišče zaradi preglednosti povzema le tiste razloge, ki so pomembni glede na navedbe v tožbi in odgovoru na tožbo