1. 12. 2005

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobud Mire Švajger in Antona Švajgerja iz Vuhreda ter drugih na seji dne 1. decembra 2005

sklenilo:

Pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega odstavka 105. člena, prvega odstavka 117. člena, prvega odstavka 123. člena, točke 1 prvega odstavka 125. člena, točke 2 prvega odstavka 132. člena, 134. člena, točke 1 prvega odstavka 175. člena in četrtega do šestega odstavka 181. člena Zakona o vodah (Uradni list RS, št. 67/02) se zavrnejo.

OBRAZLOŽITEV

A.

1.Pobudniki izpodbijajo v izreku navedene določbe Zakona o vodah (v nadaljevanju ZV-1), ki urejajo oskrbo z vodo na območjih, na katerih oskrba z njo ni zagotovljena iz javnega vodovodnega omrežja. Navajajo, da se mnogi oskrbujejo z vodo iz lastnih vodnih virov in iz omrežja, ki so ga zgradili sami. Izpodbijane določbe ZV-1 naj bi jim nalagale, da si za to oskrbo z vodo pridobijo še vodno pravico, ki jo je treba plačati. V nasprotnem primeru naj bi izpodbijane določbe ZV-1 predpisovale denarno kazen in možnost, da se jim raba vode prepove. Menijo, da je voda last vseh in vsem dostopna. Voda naj bi bila javno dobro, ki ni v lasti države in še manj njen prodajni proizvod. Iz izpodbijanih določb ZV-1 naj bi izhajalo, da si je država vodo prilastila, ker z njo razpolaga tako, da jo zaračunava. Ustava naj bi v 2. členu prepovedovala državi, da čezmerno posega v pravice oziroma ji nalaga, da spoštuje načelo sorazmernosti, zato so izpodbijane določbe ZV-1 v neskladju s citirano določbo Ustave. Država naj bi bila dolžna skrbeti za čistost vode in lahko njeno rabo omeji le v pridobitniške namene ali takrat, ko grozi njeno pomanjkanje. Država naj ne bi smela omejiti rabe vode za osebne potrebe, ker naj bi to ustvarjalo njen monopolni položaj in bi plačilo vodne pravice pomenilo le njen prikriti davek. Predlagajo, naj o vodi odloča lokalna skupnost, na območju katere se ta nahaja. Očitajo, da so v primerjavi s porabniki vode iz javnega vodovodnega omrežja v neenakem položaju, saj ti ne plačujejo vodne pravice, temveč le storitev dobave vode, kar naj bi bilo v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave. V primeru kršitve dolžnosti pridobitve vodne pravice naj bi točka 1 prvega odstavka 175. člena ZV-1 predvidevala, da se lahko raba vode prepove. To naj bi bilo nesorazmerno v primerjavi s cilji ZV-1, zato naj bi bila citirana določba ZV-1 v neskladju z načelom sorazmernosti iz 2. člena Ustave. Ta določba ZV-1 naj bi pomenila posredno smrtno obsodbo, saj je voda za življenje nujna, zato naj bi bila v neskladju s 17. členom Ustave, s Konvencijo o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP), zlasti z njenim Protokolom št. 6 in s 3. členom Splošne deklaracije človekovih pravic. Prepoved pravice do življenja naj bi pomenila najhujšo kršitev pravice do osebnega dostojanstva in varnosti, zato naj bi bila ta določba ZV-1 v neskladju tudi s 34. členom Ustave. Ustavno sodišče naj bi v odločbi št. U-I-66/93 z dne 2. 12. 1993 (Uradni list RS, št. 1/94 in OdlUS II, 113) presodilo, da je treba celo obsojencu pustiti znesek, ki mu omogoča človeka vredno življenje. Miha Jensterle je v imenu pobudnikov vlogo razširil še na drugi odstavek 105. člena ZV-1, ki ureja splošno rabo vode. Meni, da iz te določbe ZV-1 izhaja, da je raba vode v stanovanju ali hiši vedno posebna raba, ki jo je treba plačati. Osemdeset odstotkov prebivalcev naj ne bi imelo svojega vodnega vira (potoka ali jezera), zato naj bi bila izpodbijana določba ZV-1 v neskladju s 70. členom Ustave, po katerem lahko vsakdo uporablja javno dobro v skladu z namenom. Voda naj bi bila v splošni rabi in pogojevanje te rabe s plačilom naj ne bi smelo prizadeti bistva splošne rabe. Poseg v to pravico naj bi bil arbitraren in nedopusten, zato naj bi bila izpodbijana določba ZV-1 v neskladju z 2. členom Ustave.

2.Državni zbor na navedbe pobudnikov ni odgovoril. Ministrstvo za okolje in prostor pojasnjuje, da pobudniki ne navajajo razlogov za neskladje izpodbijanih določb ZV-1 z Ustavo. Že 6. člen ZV-1 naj bi predvideval, da je treba za vsako rabo vodnega dobra, razen za splošno rabo, plačati pridobitev vodne pravice. Po prvem odstavku 15. člena ZV-1 naj bi bile vode naravno javno dobro, ki ga na podlagi prvega odstavka 21. člena ZV-1 lahko vsakdo uporablja tako, da ne vpliva škodljivo na vode, vodni režim ali naravno ravnovesje vodnih in obvodnih ekosistemov ter ne omejuje enake pravice drugih (splošna raba, ki je urejena še v določbah 105. do 107. člena ZV-1). Smiselno enaka ureditev naj bi izhajala iz Zakona o vodah (Uradni list SRS, št. 38/81 in nasl. – v nadaljevanju ZV), zato 195. člen ZV-1 šteje vodnogospodarsko dovoljenje, pridobljeno po ZV, za vodno dovoljenje po ZV-1. Tisti, ki po ZV niso pridobili vodnogospodarskih dovoljenj, lahko po 199. členu ZV-1 v roku dveh let prijavijo posebno rabo vode Ministrstvu, da jim izda vodno dovoljenje po ZV-1. Po 214. členu ZV-1 naj bi prenehal veljati prvi odstavek 17. člena Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 32/93 in nasl. – v nadaljevanju ZVO), zato voda kot naravni vir ni več v lasti države. Od uveljavitve ZV-1 naj ne bi bilo mogoče govoriti o lastnini nad vodo. Država naj bi imela nalogo upravljanja voda (4. člen ZV-1), ki obsega tudi odločanje o rabi voda (drugi odstavek 1. člena ZV-1). Prav lastnina na vodi, kot jo razumejo pobudniki, bi lahko ogrozila življenja ljudi, porušila ravnovesje vodnih in obvodnih ekosistemov ter omejila enake pravice drugih. Iz navedb pobudnikov naj bi sicer izhajal tudi očitek, da je treba vodo plačati, vendar plačilo vode ureja 124. člen ZV-1 in ne izpodbijani 123. člen ZV-1. Vodne pravice naj bi se pridobile v obliki vodnih dovoljenj ali koncesij (prvi odstavek 123. člena ZV-1), vendar se vodno dovoljenje lahko po uradni dolžnosti odvzame, če ga imetnik ni plačal. To naj bi temeljilo na prvem odstavku 70. člena Ustave, po katerem se na javnem dobru pridobi posebna pravica uporabe pod pogoji, ki jih določa zakon. Splošna raba vode naj bi se razlikovala od njene posebne rabe, saj naj bi splošna raba vode le neznatno vpliva na njeno količino, kakovost in splošno stanje ter na enake pravice drugih. Razmejitev splošne od posebne rabe vode naj bi temeljila na kriteriju, ki upošteva uporabo posebnih naprav (nateg, črpalk itd.) ali gradnjo objektov in naprav, ki zahtevajo dovoljenje za začetek gradnje. Raba vode v gospodinjstvu naj bi terjala relativno trajen poseg v vodni vir in gradnjo objekta oziroma naprave za njeno izkoriščanje. Ta raba vode naj bi občutno vplivala na njeno količino in kakovost ter na enake pravice drugih, celo po prenehanju rabe, saj naj bi bili opuščeni vodnjaki pogosto nezakonito odlagališče odpadkov. Zato naj bi bila ta raba vode vedno posebna in naj bi bilo treba zanjo pridobiti vodno pravico. Iz nekaj tisoč izdanih vodnih dovoljenj naj bi izhajalo, da to plačilo ne presega 4250 SIT in ni prikriti davek, saj je po drugem odstavku 162. člena ZV-1 namenski vir Sklada za vode. Vodno pravico naj bi bilo treba pridobiti tudi, kadar se oskrba z vodo zagotavlja v obliki izvajanja javne službe (točka 1 prvega odstavka 125. člena ZV-1), le da izvajalec te službe strošek njene pridobitve vključi v ceno storitve, ki jo plačajo uporabniki. Vse večja raba vode in njeno onesnaževanje naj bi terjala, da jo je treba v večini držav plačati. Pri nas naj bi to veljalo že po ZV in tudi direktiva Evropske skupnosti s področja vodne politike nalaga uveljavljanje načela pokritja stroškov rabe vode, saj bi bil ta naravni vir brez cene in v neomejenih količinah hitro izčrpan.

B.

3.Pobudniki izpodbijajo v izreku navedene določbe ZV-1, ki urejajo oskrbo z vodo na območjih, na katerih oskrba z njo ni zagotovljena v obliki javne službe, in drugi odstavek 105. člena ZV-1, ki opredeljuje splošno rabo vode. Menijo, da imajo na podlagi 70. člena Ustave na teh območjih pravico do splošne rabe vode za oskrbo svojih gospodinjstev, ki je ni treba plačati. Zato izpodbijanim določbam ZV-1 na splošno očitajo, da posegajo v to njihovo pravico v neskladju z načelom sorazmernosti iz 2. člena Ustave.

4.Prvi in drugi odstavek 70. člena Ustave sta namenjena varstvu javnega dobra in naravnih bogastev. Že iz 5. člena Ustave izhaja dolžnost države, da skrbi za ohranjanje naravnih bogastev in da ustvarja možnosti za skladen civilizacijski in kulturni razvoj. Po drugem odstavku 72. člena Ustave država skrbi tudi za zdravo življenjsko okolje. Zato je na podlagi prvega odstavka 70. člena Ustave zakonodajalec dolžan urediti pogoje posebne rabe javnega dobra. Ti pogoji so prilagojeni temu, da posebna raba predstavlja izjemo od pravila, da je raba javnega dobra namenjena vsem pod enakimi pogoji. Splošna raba javnega dobra torej ni brezpogojna, saj mora zagotavljati njegovo ohranjanje, če že ne njegovo izboljševanje. Javno dobro (zlasti naravno, kot je v obravnavanem primeru voda) in naravna bogastva so namreč del ekosistemov, to je naravnih združb, katerih del je tudi človek. Namen varstva okolja je po 2. členu Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 41/04 – v nadaljevanju ZVO-1) spodbujanje takšnega družbenega razvoja, ki omogoča dolgoročne pogoje za človekovo zdravje, počutje in kakovost njegovega življenja ter ohranjanje biotske raznovrstnosti. Cilj varstva okolja je med drugim trajnostna raba naravnih virov. Za doseganje tega cilja je predvideno tudi plačevanje rabe naravnih virov. Po načelu trajnostnega razvoja iz 4. člena ZVO-1 je država dolžna spodbujati takšen gospodarski in socialni razvoj družbe, ki pri zadovoljevanju potreb sedanje generacije upošteva enake možnosti zadovoljevanja prihodnjih generacij in omogoča dolgoročno ohranjanje okolja. To pomeni, da prvi odstavek 70. člena Ustave predvideva, da bo zakonodajalec iz navedenih okoljevarstvenih razlogov določil omejitve splošne rabe javnega dobra z določitvijo pravic njegove posebne rabe. Pobudnikom torej 70. člen Ustave ne zagotavlja pravice do splošne rabe vode za oskrbo njihovih gospodinjstev, kot to neutemeljeno zatrjujejo. Neutemeljen je zato njihov očitek, da izpodbijane določbe ZV-1 posegajo v to pravico in da so zato v neskladju z načelom sorazmernosti iz 2. člena Ustave. Pri tem pobudniki sicer izpodbijajo taksativno navedene določbe ZV-1, vendar iz njihovih navedb izhaja nestrinjanje s temeljnimi določbami ZV-1. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-98/95 z dne 11. 7. 1996 (Uradni list RS, št. 44/96 in OdlUS V, 118) tudi že presodilo, da izkoriščanje vode kot naravnega vira, pomembnega za vso državo, po naravi stvari ni lokalna zadeva, kot to neutemeljeno menijo pobudniki. Po drugem odstavku 70. člena Ustave zakon določa pogoje, pod katerimi se smejo izkoriščati naravna bogastva. Določanje teh pogojev je torej v pristojnosti države.

5.Poudarjena javnopravna narava vodnega prava se odraža tudi v dejstvu, da na vodi (vodnem telesu) ni mogoče pridobiti lastninske pravice. Zato je neutemeljeno stališče pobudnikov, da so lastniki vodnih virov oziroma da so ti viri v lasti vseh. Po prvem odstavku 214. člena ZV-1 voda kot naravni vir tudi ni v lasti države, pač pa ta z vodami upravlja. To upravljanje je uredila v ZV-1. Po 1. členu ZV-1 obsega upravljanje z vodami zlasti njihovo varstvo, urejanje in odločanje o rabi voda. Po 2. členu ZV-1 je cilj upravljanja z vodami doseganje dobrega stanja voda in drugih, z vodami povezanih ekosistemov, zagotavljanje varstva pred škodljivim delovanjem voda, ohranjanje in uravnavanje vodnih količin in spodbujanje trajnostne rabe voda, ki omogoča različne vrste rabe voda ob upoštevanju dolgoročnega varstva razpoložljivih vodnih virov in njihove kakovosti. Zato je očitno neutemeljeno pavšalno stališče pobudnikov o potrebnosti omejitev države na področju upravljanja voda. Upravljanje z vodami temelji na načelih, ki upoštevajo temeljna načela varstva okolja in so taksativno našteta v 4. členu ZV-1. Med njimi so načelo celovitosti, načelo dolgoročnega varstva kakovosti in smotrne rabe razpoložljivih vodnih virov ter načelo ekonomskega vrednotenja voda. ZV-1 zato v 6. členu nalaga, da je treba za vsako rabo vodnega javnega dobra, razen za splošno rabo, plačati pridobitev vodne pravice in vodno povračilo, skladno z določbami tega zakona.

6.To pomeni, da ZV-1 splošne rabe vode ne izključuje, pač pa jo na podlagi prvega odstavka 70. člena Ustave omejuje z določanjem posebnih pravic njene rabe zaradi doseganja navedenih okoljevarstvenih ciljev. Pri tem vodna pravica zagotavlja posebno rabo vode, ki presega mejo njene splošne rabe. Plačilo za pridobitev te pravice (enako kot povračilo za njeno rabo) je vir sredstev Sklada za vode, ki je namenjen financiranju taksativno določenih nalog upravljanja z vodami (162. člen ZV-1). To plačilo zato ne pomeni, da je voda prodajni proizvod v monopolni lasti države, kot to neutemeljeno očitajo pobudniki. Zato je neutemeljen tudi njihov očitek, da je to prikrit davek. Iz pojasnil Ministrstva izhaja, da plačilo za pridobitev vodne pravice v obliki vodnega dovoljenja ne presega 4250 SIT, kar ni v očitnem nesorazmerju z vrednostjo privilegija, ki ga prinaša to dovoljenje.

7.Splošno rabo vodnega javnega dobra opredeljuje 105. člen ZV-1. Vsakdo lahko rabi vodno dobro pod pogoji, ki jih določa Zakon, če s to rabo le neznatno vpliva na količino in kakovost voda oziroma splošno stanje voda in če s tem ne omejuje ali onemogoča enakih pravic drugih ali izvajanje vodnih pravic. Splošna raba obsega zlasti rabo vodnega dobra za pitje, kopanje, potapljanje, drsanje ali druge osebne potrebe, če takšna raba ne zahteva uporabe posebnih naprav (vodne črpalke, natege in podobno) ali zgraditve objekta in naprave, za katero je treba pridobiti dovoljenje skladno s predpisi na področju urejanja prostora in graditve objektov. Pitna voda v gospodinjstvih je zato vedno dostopna prek posebne rabe, saj narava in obseg te rabe občutneje vplivata na kakovost in količino vode oziroma na njeno splošno stanje ter na pravice drugih, vključno z možnostmi prihodnjih generacij. Zato zgolj pavšalno nestrinjanje pobudnikov z zakonsko opredelitvijo pravice do splošne rabe vode ne pomeni, da 105. člen ZV-1 nesorazmerno posega vanjo. Ustavno sodišče je že ocenilo, da po 70. členu Ustave pobudniki pravice do splošne rabe vode v njihovih gospodinjstvih nimajo. Takšne pravice jim ne zagotavljajo niti temeljne določbe ZV-1. Zato je neutemeljen njihov splošen očitek, da izpodbijane določbe ZV-1, ki na podlagi temeljnih določb ZV-1 le natančneje urejajo oskrbo gospodinjstev z vodo na območjih, na katerih oskrba z njo ni zagotovljena iz javnega vodovodnega omrežja, nesorazmerno posegajo v pravico do splošne rabe vode (2. člen Ustave).

8.Raba vode, ki jo gospodinjstvom omogoča izvajalec javne službe oskrbe z vodo iz javnega vodovodnega omrežja, prav tako presega splošno rabo, zato je treba zanjo pridobiti vodno pravico proti plačilu. Breme tega plačila izvajalec javne službe prevali na uporabnike javne službe, zato je očitek pobudnikov, da so po prvem odstavku 117. člena ZV-1 v primerjavi z njimi v neenakem položaju, neutemeljen. Zato je neutemeljen tudi njihov očitek, da je citirana določba ZV-1 v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave.

9.Učinkovitost upravljanja z vodami terja nadzor nad izvajanjem Zakona. Pri tem nadzoru ima pristojni inšpektor po točki 1 prvega odstavka 175. člena ZV-1 med drugim pooblastilo, da prepreči rabo vode, če se ta rabi brez vodnega dovoljenja, kadar je predpisano. S pavšalnim očitkom, da je sporno pooblastilo nesorazmerno s cilji ZV-1, pobudniki niso izkazali, da je ta določba ZV-1 v neskladju z 2. členom Ustave. Pri tem vodno dovoljenje daje imetniku pravico do posebne rabe vode, ki presega meje njene splošne rabe, torej pod pogoji iz 105. člena ZV-1 tudi njeno rabo za pitje. Zato je očitno neutemeljen očitek pobudnikov, da pomeni sporno pooblastilo inšpektorju njihovo smrtno obsodbo in je zato citirana določba ZV-1 v neskladju s 17. členom Ustave, z EKČP, zlasti z njenim Protokolom št. 6 in s 3. členom Splošne deklaracije človekovih pravic. Iz enakih razlogov je neutemeljen njihov očitek, da je ta določba ZV-1 v neskladju s 34. členom Ustave.

10.Iz zgoraj navedenih razlogov je Ustavno sodišče pobudo kot očitno neutemeljeno zavrnilo in se pri tem ni spuščalo v oceno pravnega interesa posameznih pobudnikov.

C.

11.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi drugega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – ZUstS) v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, Jože Tratnik in dr. Dragica Wedam Lukić. Sklep je sprejelo soglasno.

Predsednik dr. Janez Čebulj