Jedro

Iz izpodbijane odločbe in predloženih upravnih spisov zadeve ter nenazadnje samih navedb tožnice v tem upravnem sporu izhaja, da tožnica v upravnem postopku, v katerem je bila izdana izpodbijana odločba, ni bila stranka ali stranska udeleženka. Odločba je bila izdana stranki A.A., s.p., in tej je bila kot stranki tudi vročana. Tožnica je sicer uveljavljala, da se ji omogoči udeležba oziroma prizna položaj stranske udeleženke v postopku, v katerem je bila izdana izpodbijana odločba, vendar neuspešno. Ker tožnica ni bila stranka oziroma stranska udeleženka v upravnem postopku izdaje odločbe z dne 29. 12. 2014, glede na določbo prvega odstavka 17. člena ZUS-1 ni procesno legitimirana za vložitev tožbe (ne more biti tožeča stranka) v upravnem sporu zoper navedeno odločbo.

Izrek

I. Tožba se zavrže. II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Tožnica je na to sodišče vložila tožbo, v kateri je predlagala odpravo odločb Občine (v nadaljevanju: toženka), št. 321-115/2014 z dne 29. 12. 2014 in št. 321-115/2014 z dne 24. 7. 2015, uveljavljala pa je tudi, da ji toženka povrne stroške postopka. S prvo navedeno odločbo z dne 29. 12. 2014 je toženka stranki A.A., s.p., ..., ..., dovolila obratovanje v podaljšanem obratovalnem času v gostinskem obratu „...“, za leto 2015, in sicer tako, kot je navedeno v nadaljevanju izreka. Z odločbo z dne 24. 7. 2015 pa je župan toženke pod 1. točko izreka zavrgel pritožbo B.B. zoper sklep toženke, št. 321-115/2014-5 z dne 19. 1. 2015, pod 2. točko izreka pa zavrnil tožničino pritožbo zoper isti sklep, s katerim je bila zavržena zahteva tožnice za sodelovanje pred oziroma v postopku izdaje odločbe za obratovanje v podaljšanem obratovalnem času gostinskega obrata „Gostilna ...“ stranke A.A., s.p., to je odločbe z dne 29. 12. 2014. 2. Ker je tožnica v tožbi predlagala tudi odpravo drugostopenjske odločbe z dne 24. 7. 2015, jo je sodišče z dopisom, št. III U 225/2015-6 z dne 30. 11. 2015, poučilo, da se glede na določbe 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) v takšnem primeru s tožbo izpodbija akt organa prve stopnje. Po navedenem jo je pozvalo, da odpravi pomanjkljivosti tožbe, in sicer tako, da navede, ali izpodbija tudi sklep z dne 19. 1. 2015, in če ga, ta sklep tudi predloži sodišču. 3. Na poziv se je tožnica odzvala z vlogo z dne 3. 1. 2016, v kateri je navedla, da s tožbo izpodbija samo odločbo toženke z dne 29. 12. 2014. Pojasnila je, da je ta odločba zaradi poteka časa prenehala veljati 31. 12. 2015 in da odprava že izvršene odločbe ne bi mogla pripeljati do izboljšanja njenega pravnega položaja. Zato je izpodbojno tožbo preoblikovala v ugotovitveno. Predlagala je, da sodišče s sodbo ugotovi, da je bila odločba z dne 29. 12. 2014 nezakonita ter toženki naloži, da tožnici plača odškodnino za gmotno škodo v višini, ki jo bo še specificirala. Gre za škodo, ki jo je utrpela zaradi nezakonite odločbe z dne 29. 12. 2014, saj zaradi neprekinjenega hrupnega obratovanja lokala v nočnem času v letu 2015 ni mogla uporabljati svoje nepremičnine oziroma v njej prebivati s svojo družino. Z vlogo z dne 18. 1. 2016 je nato predlagala, da sodišče s sodbo ugotovi, da je bila odločba z dne 29. 12. 2014 nezakonita, ker tožnici kot stranski udeleženki ni bilo omogočeno sodelovanje v postopku pred njeno izdajo, ter toženki naloži, da ji plača odškodnino v višini 21.600,00 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od 18. 1. 2016 do plačila.

4. Sodišče je nato, na podlagi 38. člena ZUS-1, toženko pozvalo k predložitvi upravnih spisov zadeve in ji dalo možnost odgovora na tožbo. V tem je toženka prerekala navedbe tožnice. Obširno je utemeljevala pravilnost svojega sklepa, št. 321-115/2014 z dne 3. 8. 2015, s katerim je zavrgla zahtevo B.B. in tožnice za obnovo postopka, v katerem je bila izdana odločba z dne 29. 12. 2014. Pojasnila je, da je tožnica že decembra 2014 podala vlogo za sodelovanje v tem upravnem postopku, ki pa je bila zavržena s sklepom z dne 19. 1. 2015. O pritožbi B.B. in tožnice zoper ta sklep je bilo odločeno z odločbo z dne 24. 7. 2015. Ker tožnica zoper to odločbo ni sprožila upravnega spora, je bilo o njeni pravici sodelovati v zadevnem upravnem postopku že pravnomočno odločeno. Toženka je ugovarjala tudi zahtevku za povračilo škode. Sodišču je predlagala, da tožbo kot neutemeljeno zavrne in tožnici naloži v plačilo stroške tega postopka.

5. Tožnica je v vlogi z dne 21. 3. 2016 oporekala navedbam toženke. Navedla je, da je vložila tožbo tudi zoper odločbo z dne 24. 7. 2015 in da vztraja tudi na izpodbijanju prvostopenjske odločbe z dne 19. 1. 2015, kolikor je to nujno za odpravo odločbe z dne 29. 12. 2014. Predlagala je, da sodišče s sodbo ugotovi, da sta odločbi z dne 29. 12. 2014 in z dne 19. 1. 2015 nezakoniti, ter vztrajala pri postavljenem zahtevku za plačilo odškodnine. V tej zvezi je v vlogi z dne 4. 4. 2016 podala dodatne dokazne predloge.

6. V vlogi z dne 28. 4. 2016 je nato tožnica navedla, da je toženka z odločbo, št. 321-93/2015 z dne 9. 12. 2015, A.A., s.p., dovolila obratovanje v podaljšanem obratovalnem času za leto 2016, zato izpodbija tudi to odločbo. Sodišču je predlagala, naj s sodbo ugotovi, da je bila odločba z dne 29. 12. 2014 nezakonita, naj odpravi odločbo z dne 9. 12. 2015, toženki naloži plačilo odškodnine v višini 21.600,00 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od 18. 1. 2016 do plačila ter ji naloži, da mora v bodoče, v primeru novih prošenj za izdajo dovoljenja za opravljanje gostinske dejavnosti na naslovu ... med 22.00 in 4.00 uro, tožnici omogočiti polnopravno sodelovanje v postopku pred izdajo odločbe. Vztrajala je pri zahtevku za povrnitev stroškov postopka ter podala še predlog, da sodišče z začasno odredbo do pravnomočnosti zadeve uredi sporno razmerje na predlagani način.

7. Glede na takšno, zlasti z vidika upravnega akta, zoper katerega je uperjena tožba, nejasno vsebino številnih vlog tožnice, ji je sodišče z dopisom, št. III U 225/2015-27 z dne 9. 5. 2016, pojasnilo, da je treba po določbah ZUS-1 v tožbi jasno in brez dvoma navesti, zoper kateri upravni akt je uperjena. Tožba ne more biti vložena pogojno. Z eno tožbo se praviloma izpodbija en dokončen upravni akt. Tožnik sme v upravnem sporu zahtevati, da se mu povrne škoda, ki mu je nastala z izvršitvijo izpodbijanega upravnega akta. Zahtevek za povračilo škode v upravnem sporu je torej vezan na tožbo zoper točno določeni upravni akt. Enako velja tudi za predlog za izdajo začasne odredbe v upravnem sporu. Sodišče je nadalje tožnico seznanilo, da je vsebinsko odločanje v upravnem sporu mogoče le, če so za to izpolnjene z zakonom določene procesne predpostavke, ki se samostojno presojajo za vsako tožbo zoper vsak upravni akt posebej, kar je hkrati tudi pogoj za vsebinsko odločanje o predlogu za izdajo začasne odredbe. Po navedenem je tožnico pozvalo, da odpravi pomanjkljivosti tožbe tako, da jasno in nepogojno navede, zoper kateri dokončni akt oziroma akte je uperjena njena tožba, in v primeru, če je teh aktov več, zoper vsakega vloži samostojno tožbo, ter da jasno opredeli, na tožbo zoper kateri upravni akt se nanašata njen zahtevek za povračilo škode in predlog za izdajo začasne odredbe.

8. Tožnica je v vlogi z dne 12. 5. 2016, ki jo je po pozivu sodišča s podpisom dopolnila 24. 5. 2016, jasno navedla, da je njena tožba v tem upravnem sporu uperjena zoper odločbo z dne 29. 12. 2014 in da se na to odločbo nanaša tudi njen zahtevek za plačilo odškodnine. Hkrati je izrecno izjavila, da umika vlogo z dne 28. 4. 2016, ki jo je zato sodišče(1) štelo kot brezpredmetno za odločanje v tej zadevi.

K I. točki izreka:

9. Tožnica torej s tožbo v tem upravnem sporu zahteva ugotovitev nezakonitosti odločbe z dne 29. 12. 2014, s katero je bilo stranki A.A., s.p., dovoljeno obratovanje v podaljšanem obratovalnem času v gostinskem obratu „Gostilna ...“ za leto 2015, in v zvezi s tem uveljavlja še akcesorni odškodninski zahtevek in zahtevek za povrnitev stroškov postopka. Da je njena tožba v tem upravnem sporu uperjena samo zoper navedeno odločbo z dne 29. 12. 2014 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), je tožnica nedvoumno izrazila z vlogo, povzeto v prejšnji točki obrazložitve.

10. Po določbi prvega odstavka 17. člena ZUS-1 je tožnik v upravnem sporu (tista) oseba, ki je bila stranka ali stranski udeleženec v postopku izdaje (izpodbijanega) upravnega akta. Drugi odstavek istega člena ZUS-1 pa določa, da zoper dokončen sklep, s katerim je bila osebi zavrnjena pravica do udeležbe v postopku izdaje upravnega akta, lahko vloži tožbo tista oseba, kateri je bila pravica do udeležbe v postopku s tem sklepom zavrnjena.

11. Status stranke - tožnika v upravnem sporu je torej pogojen z njenim položajem v upravnem postopku. Oseba, ki v postopku izdaje upravnega akta ni sodelovala, lahko pridobi položaj tožnika v upravnem sporu v dveh primerih. Prvi primer je ta, da z izrednimi pravnimi sredstvi v postopku izdaje upravnega akta doseže, da ji organ prizna položaj stranke oziroma stranskega udeleženca - v tem primeru lahko ta oseba, tako kot druge stranke oziroma stranski udeleženci, izpodbija upravni akt, ki je nato izdan v tem (obnovljenem) postopku. Druga možnost take osebe pa je, da s tožbo izpodbija sklepe, s katerimi ji ni bila priznana pravica do udeležbe v postopku izdaje upravnega akta, bodisi pred njegovo izdajo, v postopku z rednimi pravnimi sredstvi ali pa v postopku z izrednimi pravnimi sredstvi. Po izčrpanju pritožbe ali drugega rednega pravnega sredstva lahko namreč ta oseba zoper tak dokončen sklep vloži tožbo v upravnem sporu v smislu drugega odstavka 17. člena ZUS-1. Razen v naštetih primerih oseba, ki ni sodelovala v postopku izdaje upravnega akta, upravnega spora ne more sprožiti. Takšno stališče zastopa pravna doktrina.(2) Stališče, da položaja tožnika v upravnem sporu ni mogoče priznati neposredno na podlagi določb Zakona o splošnem upravnem postopku (ki določajo pogoje za udeležbo v upravnem postopku) ali določb materialnopravnih predpisov (iz katerih izhaja, kdaj ima oseba materialnopravni interes za določen izid posameznega upravnega postopka) oziroma, da je predhodno priznani status stranke oziroma stranskega udeleženca v upravnem postopku izdaje izpodbijanega upravnega akta pogoj za položaj tožnika v upravnem sporu zoper ta upravni akt, je ustaljeno tudi v sodni praksi (primerjaj sklepe Vrhovnega sodišča, I Up 125/2015 z dne 27. 8. 2015, I Up 234/2014 z dne 4. 11. 2015 in I Up 512/2012 z dne 14. 2. 2013).

12. Iz odločbe z dne 29. 12. 2014 in predloženih upravnih spisov zadeve ter nenazadnje samih navedb tožnice v tem upravnem sporu izhaja, da tožnica v upravnem postopku, v katerem je bila izdana izpodbijana odločba, ni bila stranka ali stranska udeleženka. Kot je razvidno iz izpodbijane odločbe, je bila odločba izdana stranki A.A., s.p., in tej je bila kot stranki tudi vročana. Tožnica je sicer uveljavljala, da se ji omogoči udeležba oziroma prizna položaj stranske udeleženke v postopku, v katerem je bila izdana izpodbijana odločba, vendar neuspešno. Njena v decembru 2014 podana zahteva za sodelovanje v postopku je bila zavržena s sklepom z dne 19. 1. 2015, njena pritožba zoper izpodbijano odločbo, ki jo je toženka obravnavala kot predlog za obnovo postopka, pa je bila zavržena s sklepom z dne 3. 8. 2015. 13. Ker tožnica ni bila stranka oziroma stranska udeleženka v upravnem postopku izdaje odločbe z dne 29. 12. 2014, glede na določbo prvega odstavka 17. člena ZUS-1 ni procesno legitimirana za vložitev tožbe (ne more biti tožeča stranka) v upravnem sporu zoper navedeno odločbo. Tožnica torej po določbah ZUS-1 ne more biti stranka v tem upravnem sporu, zato je moralo sodišče njeno tožbo na podlagi 3. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 s sklepom zavreči. Gre namreč za procesno predpostavko, na katero mora sodišče po uradni dolžnosti paziti ves čas postopka (drugi odstavek 36. člena ZUS-1).

14. Obširne navedbe, s katerimi tožnica utemeljuje svoj pravni interes za udeležbo v upravnem postopku izdaje izpodbijane odločbe, glede na predhodno povedano do drugačne odločitve o njeni tožbi ne morejo pripeljati. Tožnica bi sodno varstvo v upravnem sporu, ker ji ni bilo omogočeno sodelovanje oziroma priznan položaj stranske udeleženke v postopku, v katerem je bila izdana izpodbijana odločba, lahko uveljavljala (le) tako, da bi s tožbo v upravnem sporu izpodbijala dokončne akte, s katerimi ji je bila odrečena pravica do sodelovanja oziroma stranske udeležbe v omenjenem upravnem postopku. Konkretno to pomeni, da bi lahko, ob izpolnjenih ostalih procesnih predpostavkah, s tožbo izpodbijala sklep z dne 19. 1. 2015 oziroma sklep z dne 3. 8. 2015. Vendar je, kot že povedano, tožbo v tem upravnem sporu izrecno in brez dvoma uperila le zoper odločbo z dne 29. 12. 2014, za tožbo zoper to odločbo pa po navedenem ni procesno legitimirana in jo je zato moralo sodišče zavreči. 15. Procesni sklep o zavrženju tožbe pomeni, da niso izpolnjene zakonske predpostavke za vsebinsko obravnavanje tožbe. Sodišče se zato do navedb tožnice po vsebini ni opredeljevalo ter zato tudi ni opravilo glavne obravnave in izvajalo predlaganih dokazov.

16. Odločitev o tožbi zajema tudi odločitev o akcesornem zahtevku za povračilo škode. Ker niso izpolnjeni pogoji za vsebinsko obravnavanje tožbe zoper izpodbijano odločbo, namreč tudi ni pogojev, da bi sodišče lahko odločalo o zahtevku za plačilo odškodnine, ki ga je tožnica uveljavljala v upravnem sporu kot zahtevek za povračilo škode, nastale zaradi izvršitve izpodbijane odločbe (glej drugi odstavek 7. člena in 67. člen ZUS-1).

17. Sodišče pripominja, da je 25. 5. 2016 prejelo vlogo, s katero toženka predlaga, da se o upravnem sporu obvesti A.A., s.p., kot osebo, ki bi ji bila odprava oziroma sprememba izpodbijane odločbe v neposredno škodo (19. člen ZUS-1). Navedenemu predlogu sodišče ni sledilo. Tožba, za vsebinsko obravnavanje katere niso izpolnjene z zakonom določene predpostavke in jo je zato treba zavreči, namreč v ničemer ne posega v pravice in pravne koristi oziroma pravni položaj A.A., s.p., ki ji je bila kot stranki izdana izpodbijana odločba.

K II. točki izreka:

18. Odločitev o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri v primeru, če sodišče tožbo zavrže, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

opomba (1) : Vključno z v tej vlogi podanim predlogom za izdajo začasne odredbe, predlogom za odpravo odločbe z dne 9. 12. 2015 in - tudi sicer nedopustnim - predlogom, da se toženki naloži, kako mora ravnati v primeru morebitnih novih prošenj za izdajo dovoljenja za obratovanje v podaljšanem obratovalnem času.

opomba (2) : V. Androjna, E. Kerševan: Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, GV Založba, Ljubljana 2006, str. 682 - 683.