Jedro

V skladu z 214. členom ZUP mora obrazložitev odločbe obsegati obrazložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih, ugotovljeno dejansko stanje in dokaze na katere je le-to oprto, razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov, navedbe določb predpisov, na katere se opira odločba, razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločitev ter razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank. Neobrazložena odločba organa druge stopnje glede nakazanih postavk je po mnenju sodišča nedvomno mogla bistveno vplivati na odločitev o stvari. Drugostopenjskaa odločitev torej v bistvenih postavkah nima tiste vsebine, ki bi stranki omogočila, da razloge odločitve izpodbija, prav tako pa tudi sodišče v danem primeru pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločbe ne more preizkusiti.

Izrek

Tožbi se ugodi tako, da se odločba Ministrstva za gospodarstvo št. 0211-40/2011-4- DU z dne 2.6. 2011 odpravi in vrne toženi stranki v ponovni postopek.

Obrazložitev

S prvostopno odločbo je Tržni inšpektorat RS, Območna enota Ljubljana odločil, da mora pravna oseba A. d.o.o. ceno za storitev odlaganja azbestno cementnih gradbenih izdelkov uskladiti z ukrepom kontrole cen in ceno določiti vključno z DDV in okoljsko dajatvijo, največ na 67 EUR za tono azbestno cementnih gradbenih izdelkov. Odločil je še, da je tožeča stranka dolžna kupcem za storitev odlaganja azbestno cementnih gradbenih izdelkov vrniti razliko v ceni, v obsegu 19.466,05 EUR s pripadki za obdobje od 1. 3. 2010 do 26. 2. 2011. Določil je tudi rok izvršitve, ki je glede 1. točke izreka odločbe 15. dan po prejemu odločbe, glede 2. točke izreka pa 15 dni po pravnomočnosti le-te. V obrazložitvi pojasnjuje, da je bilo pri inšpekcijskem pregledu dne 5. 8. 2010 ugotovljeno, da je tožeča stranka uporabljala do 28. 2. 2010 cenik z dne 1. 3. 2009, po katerem je bila cena z 8,5 % DDV 66,83 EUR za tono. Od 1. 3. 2010 pa je cena za izvajanje storitev odlaganja azbestno cementnih gradbenih izdelkov 66,84 EUR na tono, ki vključuje ceno za odlaganje azbestno cementnih odpadkov 59,40 EUR za tono, ceno za javno infrastrukturo 2,20 EUR za tono in 8,5 % DDV. Na to ceno pa je prišteta še okoljska dajatev z DDV, ki znaša 11,30 EUR za tono, tako da znaša končna cena za uporabnika 78,20 EUR za tono. Pravna podlaga v navedeni zadevi je Zakon o kontroli cen (Uradni list RS, št. 51/2006-UPB-1, v nadaljevanju ZKC) in Uredba o prevzemanju odpadnih azbestno cementnih gradbenih izdelkov na odlagališčih komunalnih odpadkov in o določitvi najvišje cene njihovega odlaganja (Uradni list RS, št. 97/2006, v nadaljevanju Uredba). Sklicuje se na 1. točko 9. člena ZKC ter 2. točko 1. odstavka 8. člena ZKC, na podlagi katere je bila sprejeta Uredba. Ta določa v 3. členu, da je 67,00 EUR na tono najvišja cena, ki jo za storitev odlaganja prevzetih azbestno cementnih gradbenih izdelkov lahko določi upravljalec odlagališča komunalnih odpadkov, pri čemer je v to ceno že vključen DDV. Podlaga za ukrepanje pa je 17. člen ZKC.

Ministrstvo za gospodarstvo kot drugostopni upravni organ je s svojo odločbo št. 0211-40/2011-4-DU z dne 2. 6. 2011 pritožbo tožeče stranke kot neutemeljeno zavrnilo. V obrazložitvi pojasnjuje, da najvišja cena, ki je v skladu s 3. členom Uredbe lahko določena za storitev odlaganja odpadnih azbestno cementnih gradbenih izdelkov, znaša 67,00 EUR. Gre za predpis, ki je veljaven. Pritožnica je dolžna upoštevati ukrep kontrole cene in storitev odlaganja azbestnih cementnih gradbenih izdelkov uporabnikom odlagališča komunalnih odpadkov zaračunavati po ceni, ki ne presega 67,00 EUR. Uredba sicer ne omenja okoljske dajatve, vendar to ne pomeni, da je okoljsko dajatev mogoče zaračunati ločeno, kot si to napačno razlaga pritožnica. V takem primeru je presežena cena, ki je kot najvišja določena za storitev odlaganja odpadnih azbestno cementnih gradbenih izdelkov. Glavni namen določitve najvišje cene je v tem, da se zagotovi zgornja mejna cena za tovrstne storitve, ki jo morajo plačati uporabniki. Tudi dejstvo, da je v Uredbi izrecno navedeno, da je v ceno že vključen DDV, po oceni pritožbenega organa nakazuje zgolj to, da je ta cena končna cena, ki jo je dolžna plačati uporabnik. Bistvena ugotovitev za ukrepanje prvostopnega organa v obravnavanem primeru je dejstvo, da je pritožnica uporabnikom za odlaganje azbestno cementnih gradbenih izdelkov zaračunavala ceno v višini 78,20 EUR za tono. V zvezi s pritožničinim sklicevanjem na določbe Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 39/04-UPB-1, v nadaljevanju ZVO) in Pravilnika o metodologiji za oblikovanje cen storitev obveznih občinskih gospodarskih javnih služb varstva okolja (Uradni list 63/09, v nadaljevanju Pravilnik), je pritožnici potrebno pojasniti, da za razlago navedenih zakonskih določb pritožbeni organ ni pristojen, saj omenjena predpisa sodita v pristojnost Ministrstva za okolje in prostor.

Tožnica v tožbi navaja, da je bila Uredba sprejeta v letu 2006, v letu 2010 pa je bila sprejeta in uveljavljena Uredba o okoljski dajatvi za onesnaževanje okolja zaradi odlaganja odpadkov na odlagališčih (Uradni list RS, št. 70/10, v nadaljevanju Uredba o okoljski dajatvi). Ta je v 7. členu uvedla okoljsko dajatev, ki je prihodek proračuna občine. Zakonska podlaga za takšno dajatev je vsebovana v 112. členu ZVO-1. Ta določa, da je povzročitelj onesnaževanja dolžan plačati okoljske dajatve, s katerimi se obdavčuje onesnaževanje okolja. Navedeno torej predstavlja okvir z Ustavo in zakonom skladne razlage Uredbe in Uredbe o okoljski dajatvi, ki ju je potrebno pri odločanju o vprašanju pravilnosti oziroma zakonitosti izračuna cene storitev za odlaganje azbestno cementnih odpadkov, obravnavati skupaj kot celoto, ker se nanašata na isti materijo in jo tudi obe urejata. Prvi kriterij, ki ga je potrebno upoštevati je dejstvo, da je Uredba o okoljski dajatvi kasnejša. To pa pomeni, da 3. člena Uredbe ni mogoče razlagati tako, da so v najvišji ceni storitve upoštevane že vse kasnejše dajatve. Če bi normodajalec želel, da se 3. člen Uredbe razlaga in uporablja na način, kot to razlaga prvostopni organ, bi moral vanj izrecno zapisati, da obsega najvišja cena storitve tudi druge dajatve. Drug kriterij je vsebovan v 112. členu ZVO-1, v katerem je izrecno določeno, da okoljske dajatve plača povzročitelj onesnaževanja. V danem primeru je to povzročitelj odpadkov, ki prepušča ali oddaja azbestno cementne gradbene izdelke oziroma odpadke. Uredba o okoljski dajatvi sicer v 1. odstavku 7. člena določa, da je zavezanec za plačilo okoljske dajatve zaradi odlaganja odpadkov na odlagališče, ki je infrastruktura, upravljalec odlagališča. Vendar je ta določba Uredbe o okoljski dajatvi v neskladju s 112. členom ZVO-1 in posledično z 2. odstavkom 120. člena Ustave, v povezavi s 4. odstavkom 153. člena Ustave. Uredba namreč na ta način posega v materijo, ki je po 87. členu Ustave pridržana zakonodajalcu. Na ta način na originalen način določa zavezanca, to je upravljalca odlagališča. Po ustaljeni praksi Ustavnega sodišča takšno urejanje v izvršilnem predpisu posega v legalitetno načelo, vsebovano v 2. odstavku 120. člena Ustave. Načelo delitve oblasti po ustaljeni ustavno sodni praksi izključuje možnost, da bi organi izvršilne veje oblasti s svojimi predpisi spreminjali ali samostojno urejali zakonsko materijo. Zato podzakonski akti ne smejo vsebovati samostojnih določb o pravicah in obveznostih posameznikov in pravnih oseb. O tem se je izreklo Ustavno sodišče v svoji odločbi št. U-I-233/03 z dne 24. 3. 2005, objavljeni v Uradnem listu RS, št. 37/05. Tretji kriterij je dejstvo, da je okoljska dajatev prihodek občine. Razlaga, vsebovana v obeh upravnih odločbah je zato v neskladju s 142. členom Ustave, ter tudi njegovim 146. in 147. členom. Tožena stranka se sklicuje tudi na Evropsko listino lokalne samouprave – MELLS (Uradni list RS, št. 57/96 MP, št. 15/56) oziroma njen 9. člen. Ta vsebuje osem načel, ki jih morajo države pogodbenice spoštovati pri oblikovanju notranje zakonodaje, ki ureja financiranje lokalne skupnosti. Zakonodajalec je predpisal okoljsko dajatev kot lasten vir občine tako, da ga ta plača sama sebi. Financira torej občino, ki je lastnica javnega podjetja. Takšna razlaga izvotli okoljsko dajatev kot lasten vir občine in je ne le v nasprotju z namenom zakonodajalca, temveč tudi v nasprotju s že omenjenimi členi Ustave. To stališče podpira tudi 7. člen Zakona o financiranju občin. V izpodbijani odločbi je zato zmotno in napačno uporabljeno materialno pravo. Ne gre pa le za njegovo napačno uporabo, temveč tudi za razlago prava, ki je v nasprotju z določbami Ustave ter za uporabo predpisa, ki je v neskladju z Ustavo. Slednje predstavlja tudi kršitev 22. člena Ustave. Ne glede na to, kdo je izdal predpis, pa je vsak organ, tudi ministrstvo kot pritožbeni organ, dolžan pri odločanju o posamični upravni zadevi upoštevati vse materialne predpise, ki urejajo materijo, vsebovano v upravni zadevi. Izpodbijano stališča ministrstva posledično tudi pomeni, da se ministrstvo v odločbi o pritožbi ni opredelilo do pritožbenih navedb. S tem je bilo pritožniku poseženo v pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave. Kar se tiče zapisnika 1. odstavek 80. člena ZUP res določa, da je zapisnik, ki je sestavljen v skladu z določbami tega zakona, javna listina. Vendar zapisnik kot javna listina ni dokaz o pravilnosti ugotovljenega dejanskega stanja. Zato ni javna listina v klasičnem smislu, temveč gre za listino, ki ima dokazno moč javne listne. Drugostopni organ torej ob pravilni razlagi ZUP ne bi smel zavrniti preizkusa navedbe o nepravilnem in nepopolno ugotovljenem dejanskem stanju. V danem primeru gre torej po mnenju tožeče stranke, za napačno razlago določb ZUP. Pritožnik je v pritožbi tudi izrecno navedel, da je bila Uredba izdana na podlagi 2. točke 1. odstavka 8. člena ZKC. Poudaril je, da iz predpisov o kontroli cen izrecno izhaja, da lahko Vlada predpiše ukrep določitve najvišje cene oziroma druge omejitve v zvezi z določitvijo cene za največ šest mesecev. Zato je bil pritožnik mnenja, da je bila omejitev cene, ki izhaja iz Uredbe, ne glede na to, da zakonodajalec najvišje dovoljene cene za azbestne odpadke v prehodnih določbah ni omejil na šest mesecev, ob nesporni uporabi ZKC, veljavna le šest mesecev. Od odgovora pritožbenega organa na to pritožbeno navedbo sta odvisna pravilnost uporabe materialnega prava in zakonitost v izpodbijani prvostopni odločbi. Drugostopni organ pa nanje ni odgovoril, niti se do njih ni opredelil, kot da navedba v pritožbi ni relevantna. Glede na navedeno tožeča stranka sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo v zvezi z odločbo organa druge stopnje odpravi.

Tožena stranka odgovora na tožbo ni podala.

Sodišče je o zadevi odločilo izven glavne obravnave v skladu z določbo 59. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in naslednji, v nadaljevanju ZUS-1).

Tožba je utemeljena.

V skladu z 214. členom Zakona o upravnem postopku (Uradni list RS, št. 22/05-UPB-1, v nadaljevanju ZUP), mora obrazložitev odločbe obsegati obrazložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih, ugotovljeno dejansko stanje in dokaze na katere je le-to oprto, razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov, navedbe določb predpisov, na katere se opira odločba, razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločitev ter razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank. Skladno z 2. odstavkom 254. člena ZUP se morajo v obrazložitvi odločbe druge stopnje presoditi tudi vse pritožbene navedbe, česar pa, kot izhaja iz podatkov spisa, tožena stranka ni storila. V zvezi s pritožničinim sklicevanjem na določbe ZVO in Pravilnika je navedla, da za razlago navedenih določb pritožbeni organ ni pristojen, to pa iz razloga, ker omenjena predpisa sodita v pristojnost Ministrstva za okolje in prostor. Glede pritožbene navedbe, da je sporna Uredba glede na 2. točko 1. odstavka 8. člena ZKC prenehala veljati v delu, ki se nanaša na določitev najvišje cene, pa se tožena stranka sploh ni opredelila. Neobrazložena odločba organa druge stopnje glede postavk nakazanih zgoraj, je po mnenju tega sodišča nedvomno mogla bistveno vplivati na odločitev o stvari. Drugostopna odločitev torej v bistvenih postavkah nima tiste vsebine, ki bi stranki omogočila, da razloge odločitve izpodbija, prav tako pa tudi sodišče v danem primeru pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločbe ne more preizkusiti v smislu 1. člena ZUS-1. Da bi bila namreč možna naknadna sodna presoja pravne pravilnosti odločbe upravnega organa, mora biti upravna odločba ustrezno obrazložena. Le na ta način je možno spoštovati tudi ustavno načelo pravne države iz 2. člena Ustave RS, načelo enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS in pravice do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave RS. Le obrazložena odločba namreč omogoča prizadeti osebi učinkovito izpolnjevanje odločitev upravnega organa. Ker odločitev tožene stranke tega ne zagotavlja, je nezakonita. Ob tem sodišče še pripominja, da je navedba tožene stranke, da ne more upoštevati pritožbenih navedb o sklicevanju na predpise, za katerih razlago je pristojno drugo ministrstvo, brez kakršnekoli pravne podlage. Upravni organ pri uporabi predpisov ne more nastopati arbitrarno in si sam izbirati, katere predpise bo uporabil in posledično razlagal in katere ne. Kadar se posamezna zadeva nanaša na določene predpise, jih je treba, zaradi zagotovitve pravilnosti in zakonitosti odločbe v smislu 214. člena ZUP, uporabiti v celoti, saj le skupaj tvorijo podlago za pravilno odločitev. Slednje velja tudi v danem primeru, ko se ugotavlja najvišja dovoljena cena za tono azbestno cementnih izdelkov.

Po povedanem sodišče ugotavlja, da je kršena 7. točka 2. odstavka 237. člena ZUP, saj se odločbe tožene stranke ne da preizkusiti. Gre za absolutno bistveno kršitev pravil postopka. Sodišče je zato na podlagi 3. točke 1. odstavka 64. člena ZUS-1 izpodbijano odločbo odpravilo ter zadevo vrnilo drugostopnemu organu, da v ponovnem postopku odloči v skladu z napotki tega sodišča.