Jedro

Pri odločanju o tem, kaj je predmet zahteve in dovoljenj, je treba izhajati iz projektnega dela vloge, ki v bistvenem determinira predlagani gradbeni poseg po vsebini. Prvostopenjski organ pa je svojo ugotovitev, da se uporabno dovoljenje nanaša na 11 apartmajev in 26 hotelskih sob, medtem ko iz DGD izhaja, da so apartmaji izvedeni v celoti, oprl izključno na opis teh delov objekta v uporabnem dovoljenju. Ugotovitev torej ne temelji na primerjavi PID, za katerega organ sam navaja, da z njim ni razpolagal, ampak izključno na poimenovanju posameznih delov stavbe v besednem delu uporabnega dovoljenja, ki jih je organ primerjal z DGD in sklepal, da gre povsod tam, kjer vrata vodijo neposredno iz hodnika, za apartma.

Izrek

I. Tožbi se ugodi, odločba št. 351-273/2020-7 z dne 8. 12. 2020 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške tega postopka v višini 469,70 EUR, v 15-ih dneh od vročitve sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo zavrnil zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja za rekonstrukcijo ... v ..., na zemljišču s parc. št. 410/15 k.o. ...

2. Iz obrazložitve izhaja ugotovitev organa, da je bila gradnja objekta po projektu II/1043-1/00, december 2002 (v nadaljevanju PGD) dovoljena z gradbenim dovoljenjem z dne 24. 4. 2003. Po primerjavi PGD s prikazom obstoječega stanja v dokumentaciji za pridobitev gradbenega dovoljenja II/1974-1/20, november 2020 (v nadaljevanju DGD), je organ ugotovil, da izvedeno stanje ni skladno s stanjem, projektiranim v PGD. Glede na to je zaključil, da objekt ni zgrajen v skladu z izdanim gradbenim dovoljenjem z dne 24. 4. 2003, po drugem odstavku 43. člena Gradbenega zakona (v nadaljevanju GZ) pa se objekt lahko rekonstruira pod pogojem, da je bil legalno zgrajen.

3. Organ zavrača trditve investitorja, da je med gradnjo prišlo do dovoljenih odstopanj, ki so prikazana v projektu izvedenih del (v nadaljevanju PID), ki je bil podlaga za izdajo uporabnega dovoljenja, obstoječe stanje pa je skladno s PID. To utemeljuje s tem, da PID ne hrani več, ker ga je vrnil investitorju, ne glede na to pa so razhajanja med objektom, za katerega je bilo izdano gradbeno dovoljenje in objektom, ki je predmet DGD, razvidna že iz izreka uporabnega dovoljenja. Uporabno dovoljenje je bilo namreč izdano za 11 apartmajev in 26 hotelskih sob, iz DGD pa izhaja, da so apartmaji izvedeni v celoti, torej tudi tam, kjer je bila v PGD predvidena gradnja hotelskih sob. Gradbeno dovoljenje tudi ni bilo izdano za tipsko dvigalo v objektu B, tako da obstoječe stanje ni skladno niti z izdanim uporabnim dovoljenjem. Pri tem pa zakon pri obstoječih objektih predpisuje pogoj, da niso zgrajeni brez gradbenega dovoljenja, ne pa brez uporabnega dovoljenja. Izdaja uporabnega dovoljenja na legalnost ne vpliva, saj so izhodišče za presojo skladnosti značilnosti in pogoji gradnje, dovoljeni z gradbenim dovoljenjem.

4. Drugostopenjski organ je pritožbo zavrnil. Ne strinja se s prvostopenjskim organom, da izdaja uporabnega dovoljenja na njegovo legalnost ne vpliva, saj je eden od pogojev za pridobitev uporabnega dovoljenja ugotovitev, da je objekt zgrajen v skladu z gradbenim dovoljenjem. To pomeni, da so vsa na objektu izvedena dela, tudi tista, ki niso bila dovoljena, s pravnomočnim uporabnim dovoljenjem postala legalna. Vendar uporabno dovoljenje izrecno določa, da se ne izdaja za tipsko dvigalo v objektu B. Ker za tipsko dvigalo v objektu B ni bilo izdano niti gradbeno niti uporabno dovoljenje, pa ni mogoče šteti, da je objekt v celoti legalen. Navedbe pritožnice, da gre pri izvedbi dvigala za manjša odstopanja po 66. členu GZ zavrača, saj izvedbe spornega tipskega dvigala ni mogoče uvrstiti v nobenega od tam naštetih odstopanj. Z izvedbo dvigala je bilo poseženo v samo konstrukcijo objekta, za kar bi bilo treba pridobiti gradbeno dovoljenje. Ker obstoječi objekt kot celota ni zgrajen zakonito, se strinja s prvostopenjskim organom, da predmetna rekonstrukcija ni dopustna.

5. Tožnica se v tožbi strinja z drugostopenjskim organom, da se legalnost gradnje presoja z vidika uporabnega ne pa gradbenega dovoljenja. Trdi pa, da se uporabno dovoljenje z dne 29. 3. 2006 nanaša tudi na armiranobetonske konstrukcije jaška za tipsko dvigalo, sicer Upravna enota Jesenice uporabnega dovoljenja ne bi smela izdati. Tudi sicer dikcija, da se dovoljenje ne izdaja za tipsko dvigalo, ne pomeni, da bi moral investitor zanj pridobiti gradbeno dovoljenje, saj je dvigalo naprava, za katero gradbeno dovoljenje ni potrebno. S tem, ko je toženka objekt razglasila za nelegalno gradnjo, čeprav je predmet pravnomočnega uporabnega dovoljenja, objekt pa se od izdaje predmetnega dovoljenja ni spremenil, je posegla v pravnomočno urejeno pravno razmerje mimo v zakonu predvidenih primerov.

6. Nadalje tožnica navaja, da bi morala toženka skladno z načelom sorazmernosti določbo drugega odstavka 43. člena GZ razlagati tako, da se termin obstoječ objekt nanaša na tisti funkcionalno zaokrožen del hotela, ki je predmet rekonstrukcije, tj. objekt A, saj je vanj mogoče samostojno vstopiti in ima samostojno stopnišče. Dvigalo pa se nahaja v objektu B. Gradbeno dovoljenje je mogoče izdati tudi za posamezen del objekta, če predstavlja funkcionalno celoto. Četudi bi bila potrebna sprememba z AB konstrukcijo za jašek dvigala, pa gradnja tipskega dvigala v vsakem primeru predstavlja manjše odstopanje po 66. členu GZ. Ker se je do tega opredelil šele drugostopenjski organ, trdi, da ni prekludirana pri navedbah s tem v zvezi. Opozarja, da 66. člen GZ kot pogoja za dopustnost manjšega odstopanja ne navaja tega, da pri takšnem odstopanju ne pride do posega v konstrukcijo. Izvedba tipskega dvigala v objektu B predstavlja manjše odstopanje, ki ga je možno legalizirati po 113. členu GZ, četudi bi šlo za odstopanje izven teh okvirov, pa je legalizacija možna na podlagi 114. člena GZ. Napačna ugotovitev dejanskega stanja in napačna uporaba predpisa sta vodila do tega, da toženka tožnice ni pozvala oziroma jo opozorila na možnost, da lahko hkrati z zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja vloži tudi zahtevo za legalizacijo tipskega dvigala, kar ji nalaga 7. člen Zakona o splošnem upravnem postopku. Predlaga, naj sodišče izpodbijani akt odpravi vrne zadevo v ponovno odločanje, toženki pa naloži plačilo stroškov postopka.

7. Toženka na tožbo ni odgovorila.

8. V pripravljalni vlogi z dne 22. 11. 2022 tožnik dodatno pojasni svoj ugovor, da se objekt od izdaje uporabnega dovoljenja ni spremenil. Navaja, da je po PID izvedeno 11 apartmajev in 26 hotelskih sob, kar je ugotovljeno tudi v uporabnem dovoljenju. Po izdaji tega dovoljenja se stanje ni spremenilo in ne drži navedba prvostopenjskega organa, da so bili v celoti izvedeni apartmaji. Že med prvotno gradnjo je namreč prišlo do spremembe pri pozicioniranju vrat, ki vodijo v hotelske sobe, saj je investitor predvidel in izvedel en vhod v dve hotelski sobi, ki si delita isto kopalnico. Domneva, da je to vzrok, da je prvostopenjski organ ugotovil domnevno izvedbo apartmajev v celoti.

9. V dokaznem postopku je sodišče vpogledalo v vse listine v upravnem spisu, vključno z uporabnim dovoljenjem št. 351-28/2006 in gradbenim dovoljenjem 351-925/2002 ter zahtevkom za izdajo gradbenega dovoljenja z DGD. Zavrnilo pa je dokaz z vpogledom v PID, ker gre po tretjem odstavku 20. člena ZUS-1 in 52. členu ZUS-1 za nedopustne nove dokaze, pri čemer sodišče, kot bo obrazloženo v nadaljevanju, sodi, da bi ta dokaz pred izdajo odločbe moral izvesti upravni organ. Zavrnilo je tudi dokaz z zaslišanjem priče A. A., ki naj bi izpovedal, da je objekt A funkcionalno zaokrožen del hotela, ker je izvedba tega dokaza po tretjem odstavku 20. in 52. členu Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) nedopustna. Četudi je to dejstvo resnično, pa na odločitev tudi ne bi vplivalo in je zato dokaz nepotreben. Iz istega razloga, tj. kot nepotreben, je zavrnilo dokaz z zaslišanjem B. B., ki naj bi izpovedoval, da je vgraditev dvigala v objekt B dopustno odstopanje po drugem odstavku 66. člena GZ oziroma, da so zaradi vgradnje tipskega dvigala izpolnjene bistvene in druge zahteve.

10. Tožba je utemeljena.

11. Po drugem odstavku 43. člena GZ mora biti poleg pogojev iz prejšnjega odstavka, pri gradnji, ki se nanaša na obstoječi objekt, izpolnjen pogoj, da obstoječi objekt ni zgrajen brez gradbenega dovoljenja.

12. V obravnavani zadevi je bil objekt zgrajen na podlagi gradbenega dovoljenja, sporno pa je, ali je pri gradnji prišlo do odstopanj tako, da gre za neskladen objekt, tj. objekt, ki ima pravnomočno gradbeno dovoljenje, vendar je zgrajen v nasprotju s pogoji, določenimi z gradbenim dovoljenjem, tako da ga je gradbeno-tehnično mogoče uskladiti z gradbenim dovoljenjem in pri tem ne gre za dopustna odstopanja v skladu s 66. členom tega zakona (19. točka prvega odstavka 3. člena GZ).

13. Sodišče se mora najprej izreči o stališču prvostopenjskega organa, da izdaja uporabnega dovoljenja ne vpliva na legalnost gradnje. V nekaj sodbah naslovnega sodišča, ki so izdane v času veljavnosti Zakona o graditvi objekta (ZGO-1), je sodišče res zavzelo stališče, da uporabno dovoljenje ne more vplivati na vsebino gradbenega dovoljenja in s tem legalizirati morebitnih odstopanj od njega.1 Vendar še ne gre za ustaljeno sodno prakso. Poleg tega po uveljavitvi GZ ni podlage za tako stališče, saj je drugi odstavek 72. člena tega zakona določal, da se zahteva za izdajo uporabnega dovoljenja zavrne tudi, če se ugotovi, da je objekt neskladen in da nepravilnosti ni mogoče odpraviti, če se ugotovi, da je objekt nelegalen ali če se ugotovi, da je objekt nevaren in nepravilnosti ni mogoče odpraviti. Predmet presoje v postopku izdaje uporabnega dovoljenja je torej tudi to, ali je objekt skladen z gradbenim dovoljenjem, sicer uporabno dovoljenje ne sme biti izdano.

14. Pravilnost razlage, ki jo je zavzel drugostopenjski organ, smiselno izhaja tudi iz GZ-1, ki je predpis, po katerem lahko inšpekcija ukrepa od 1. 6. 2022 dalje. Po drugem odstavku 88. člena GZ-1 namreč inšpekcijskega ukrepa v zvezi z nelegalnim ali neskladnim objektom za objekt in dela, ki so zajeta v uporabnem dovoljenju, ni dopustno izreči v primeru, ko ima objekt uporabno dovoljenje. Zakonodajalec je pri tem v obrazložitvi zakona izrecno poudaril, da ta določba pomeni, da objekta, za katerega je (v obsegu, videzu, lokaciji ipd.) izdano uporabno dovoljenje, ni več mogoče opredeliti za nelegalnega ali neskladnega. Seveda to velja le za objekt in njegov del, ki je bil tak ob izdaji uporabnega dovoljenja. Naknadni posegi in elementi objekta, ki so stvar inšpekcijskih postopkov, ki jih drugi inšpektorji izvajajo v skladu s svojo materialno zakonodajo, s tem niso preprečeni in se lahko izvajajo neodvisno od te določbe.2

15. Glede na navedeno se sodišče strinja s stališčem drugostopenjskega organa, da izdaja uporabnega dovoljenja pomeni, da je objekt zgrajen v skladu z gradbenim dovoljenjem oziroma dopustnimi odstopanji od njega, tožnikov objekt pa ima pridobljeno uporabno dovoljenje. Vse tiste spremembe, ki so se zgodile pred izdajo uporabnega dovoljenja zato za pravilno odločitev niso bistvene. Za pravilno odločitev pa je bistveno, ali je prišlo do gradbenih posegov, za katere bi moral tožnik pridobiti gradbeno dovoljenje, po izdaji uporabnega dovoljenja.

16. Po ZGO-1, GZ in GZ-1 je bil oziroma je sestavni zahteve za pridobitev gradbenega dovoljenja in tudi sestavni del gradbenega dovoljenja projekt za pridobitev gradbenega dovoljenja oziroma sedaj dokumentacija za pridobitev gradbenega dovoljenja. Sodišče sodi, da je grafični del projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja dejansko tisti, bistven del vloge in samega dovoljenja, iz katerega izhaja, kaj je investitorjev zahtevek in kaj je predmet gradnje. Enako pa velja za uporabno dovoljenje, saj se vlogi za pridobitev uporabnega dovoljenja priložijo PID in izjave projektanta, nadzornika in izvajalca, da so dela dokončana, skladna z izdanim gradbenim dovoljenjem in da so izpolnjene predpisane bistvene zahteve in dokumentacija za pridobitev uporabnega dovoljenja z označenimi odstopanji od dokumentacije za pridobitev gradbenega dovoljenja. Upravni organ z izdajo uporabnega dovoljenja to potrdi.

17. Po presoji sodišča je zato pri odločanju o tem, kaj je predmet zahteve in dovoljenj, treba izhajati iz projektnega dela vloge, ki v bistvenem determinira predlagani gradbeni poseg po vsebini. Prvostopenjski organ pa je svojo ugotovitev, da se uporabno dovoljenje nanaša na 11 apartmajev in 26 hotelskih sob, medtem ko iz DGD izhaja, da so apartmaji izvedeni v celoti, oprl izključno na opis teh delov objekta v uporabnem dovoljenju. Ugotovitev torej ne temelji na primerjavi PID, za katerega organ sam navaja, da z njim ni razpolagal, ampak izključno na poimenovanju posameznih delov stavbe v besednem delu uporabnega dovoljenja, ki jih je organ primerjal z DGD in sklepal, da gre povsod tam, kjer vrata vodijo neposredno iz hodnika, za apartma.

18. Ker organ ni razpolagal s PID, bi moral pozvati tožnika, naj ga predloži in na podlagi grafičnega dela PID opraviti primerjavo prostorov, ki so kot dejansko stanje objekta prikazani v DGD. Če bi se mu po tej primerjavi še vedno porajal dvom o tem, ali je po pridobitvi uporabnega dovoljenja prišlo do novih gradbenih posegov zaradi katerih so sobe postale apartmaji, za te posege pa bi bilo treba pridobiti gradbeno dovoljenje, bi se o tem lahko prepričal tudi z ogledom na kraju samem. Prvostopenjski organ ni storil nič od tega niti v pozivu z dne 24. 11. 2020 investitorja s svojimi ugotovitvami o drugačnem številu apartmajev in sob ni seznanil ter ga ni pozval, da lahko predloži dokaze o drugačnem dejanskem stanju.

19. Vse, kar je bilo pojasnjeno v zvezi z razlikami med PID in sedanjim stanjem objekta, velja tudi za jašek za dvigalo. Drugostopenjski organ je preuranjeno, tj. brez primerjave dejanskega stanja kot izhaja iz PID in iz DGD, zaključil, da naj bi z izvedbo dvigala prišlo do posega v konstrukcijo objekta, saj ni preverjal, ali je konstrukcija zajeta že v PID, katerega v upravnem spisu sploh ni bilo oziroma ali je bila po izdaji uporabnega dovoljenja kot dvigalo vgrajena zgolj takšna naprava, za katero gradbeno dovoljenje ni potrebno.

20. Iz povedanega izhajam da je bilo dejansko stanje pomanjkljivo ugotovljeno. Glede na navedeno je sodišče na podlagi 2. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo organu, ki jo je izdal, v ponovni postopek.

21. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 ugodilo tudi stroškovnemu zahtevku tožnice, ki je upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. V skladu s tem pravilnikom je sodišče tožnici priznalo stroške v znesku 385,00 EUR, povečane za 22% DDV, torej skupaj 469,70 EUR, ker je bila zadeva rešena po opravljeni glavni obravnavi, tožnico pa je v postopku zastopal odvetnik. Stroške je toženka dolžna povrniti v roku 15 dni od vročitve te sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika). Plačana sodna taksa za postopek bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah).

1 Glej I U 682/2018, I U 1065/2019. 2 Glej predlog Gradbenega zakona, EVA: 2020-2550-0059.