Jedro

Tožena stranka je pravilno zavrnila izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo trgovskega centra. Na obravnavanem območju so namreč skladno z določbami 67. člena OPN, dopustne industrijske, proizvodne, obrtne dejavnosti, promet in skladiščenje ter okoljske in energetske dejavnosti. Gradnja trgovskih stavb pa je dopustna le, če funkcionalno zaokrožuje oziroma dopolnjuje osnovne dejavnosti in navedenih dovoljenih dejavnosti ne širi, kar gotovo ne predstavlja gradnje večjega trgovskega centra.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

Toženka je z izpodbijano 2. točko izreka zavrnila tožničin zahtevek za gradnjo zahtevnega objekta – trgovskega centra s klasifikacijo celotnega objekta 1230 – trgovske in druge stavbe za storitvene dejavnosti do 12301 – trgovske stavbe, na zemljišču parc. št. 668/1, 668/2, 668/3, 669/1, 669/2, 670, 671 in 672, vse k.o. A. Ugotavlja, da poseg ni skladen z namensko rabo prostora, ki je določena v Odloku o občinskem prostorskem načrtu Občine Idrija (Uradni list RS, št. 38/11 in naslednji, v nadaljevanju OPN). Zemljišča predvidene gradnje po osnovni namenski rabi sodijo v območje stavbnih zemljišč, po podrobnejši namenski rabi pa v območje proizvodnih dejavnosti (IP) - površine za industrijo in se nahajajo v območju prostorske enote ID_3/1_IP, ki jo ureja 67. člen OPN in kjer veljajo tudi posebni izvedbenimi pogoji iz 91. člena tega Odloka. OPN v 67. členu, ki ureja predmetno področje, med dopustnimi dejavnostmi ne navaja trgovske dejavnosti, kot dopustne pa navaja trgovske stavbe. Glede na takšno ureditev toženka meni, da so trgovske stavbe dovoljene le v primeru, če funkcionalno zaokrožujejo oziroma dopolnjujejo dovoljene dejavnosti. Ocenjuje, da tožnici ni uspelo dokazati, da trgovina z mešanim blagom dopolnjuje dovoljene dejavnosti. Glede trditve, da se v bližnji okolici nahajajo vsaj štiri večje trgovine, hotel in upravne stavbe toženka odgovarja, da gre za obstoječe objekte, ki so se gradili na podlagi tedaj veljavnih predpisov in ki vsi ne zapadejo pod isto namensko rabo prostora.

Upravni organ druge stopnje je zavrnil tožničino pritožbo zoper izpodbijano odločitev. Strinja se z ugotovitvijo upravnega organa prve stopnje, da predlagana gradnja na predmetnih zemljiščih ni skladna s pogoji OPN, kar podrobneje pojasni, poudarja pa tudi velikost predmetne stavbe, ki naj bi obsegala 1648 m2 zazidane površine. Ta ugotovitev ima podlago v OPN, ki je splošni akt, ki z vidika javnega interesa določi pogoje za gradnjo, kot je navedeno tudi v mnenju Inštituta za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, na katerega se sklicuje tožnica, in katerega osnovni namen je določitev omejitve lastnikom zemljišč in drugim investitorjem, ki imajo pravico uporabljati zemljišče za gradnje. V tem smislu je torej instrument omejevanja lastninske pravice, ki je dopusten po prvem odstavku 67. člena Ustave RS zaradi gospodarske, socialne in ekološke funkcije lastnine. Glede odločitve Ustavnega sodišča, na katero se sklicuje tožnica, navaja, da se nanaša na sprejem obvezne razlage in za konkretni primer ne more biti relevantna. Kot zmotno pa ocenjuje tudi tožničino stališče, da je dovoljena gradnja na območju, kjer ni izrecno prepovedana, saj je prav skladnost gradnje s pogoji prostorskega akta bistveni element za odločitev glede izdaje gradbenega dovoljenja.

Tožnica se s takšno odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da je toženka napačno uporabila materialni zakon, saj trgovski objekt izpolnjuje zahteve iz tretjega odstavka 67. člena OPN. Pri tem sklicuje na pravno mnenje Inštituta za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, ki ga je predložila v upravnem postopku, iz katerega izhaja, da je namen OPN širiti nabor dopustnih dejavnosti, in se pri tem sklicuje na prilogo 1 Pravilnika o vsebini, obliki in načinu priprave občinskega prostorskega načrta ter pogojih za določitev območij sanacij razpršene gradnje in območij za razvoj in širitev naselij (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je pri skupini 3 v prilogi 1 Pravilnika navedeno, katerim dejavnostim so območja proizvodnih dejavnosti „pretežno“ namenjena, niso izključene tudi druge dejavnosti, na primer trgovska dejavnost. Sklicuje se na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-16/01, iz katere izhaja, da ni dopustna takšna obvezna razlaga občinskega akta, ki oži dopustne dejavnosti na določenem območju.

Pridružuje se mnenju upravnega organa druge stopnje, da so trgovske stavbe na tem območju dopuščene, a vezane na funkcionalno zaokroževanje oziroma dopolnjevanje osnovne dejavnosti. Meni pa, da je treba ugotoviti, kaj v konkretnem primeru pomeni ta funkcionalna vezanost oziroma dopolnjevanje. Po njenem mnenju je naveden pojem treba interpretirati tako, da investitorje čim manj omejuje pri njihovem izvrševanju lastninske pravice, če se s tem ne posega v pravice tretjih oseb in če to ni v nasprotju z javnim interesom. Meni, da funkcionalnega zaokroževanja in dopolnjevanja osnovnih dejavnosti ni mogoče razumeti tako, da je mogoče v trgovskih stavbah prodajati zgolj blago, proizvedeno na tem območju, saj bi bila taka interpretacija v izrecnem nasprotju z Zakonom o prepovedi omejevanja konkurence. Do navedenih stališč in argumentov, ki izhajajo iz navedenega mnenja, se toženka ni opredelila. Spregledala je celo sklicevanje na odločbo Ustavnega sodišča. Meni, da trditve toženke, da 67. člen OPN ne dopušča gradnje objekta, za kakršnega je bil vložen zahtevek za izdajo gradbenega dovoljenja, ni mogoče sprejeti brez dvoma. V dvomu pa je v skladu z načelom „in dubio pro reo“ potrebno odločiti v korist stranke.

Pojasnjuje, zakaj je napačna trditev upravnega organa druge stopnje, da OPN določa, da morajo biti dopustne dejavnosti takšne, da zadovoljuje potrebe procesa teh dejavnosti. Kot pravno zmotno pa ocenjuje tudi stališče upravnega organa druge stopnje, da je vidik dejavnosti glede na določbo nujno vezan tudi na vidik velikosti stavbe, kajti funkcionalno zaokroževanje in dopolnjevanje osnovne dejavnosti pomeni lahko le takšno stavbo, ki osnovnih dejavnosti v pretežnem delu ne presega, saj bi v nasprotnem primeru prišlo do spremembe značaja območja, saj materialni predpis velikosti dopustnih stavb iz prvega odstavka 67. člena ne omejuje. Kot zmotno pa ocenjuje tudi stališče, da funkcionalno zaokroževanje in dopolnjevanje osnovne dejavnosti lahko pomeni le takšno stavbo, ki osnovnih dejavnosti po pretežnem delu ne presega, saj bi v nasprotnem primeru prišlo do spremembe značaja območja. Pri tem še opozarja na primer letališča Jožeta Pučnika, pri katerem je z zračne perspektive mogoče videti, da površina parkirišč in parkirne hiše nekajkrat presega površino same letališke stavbe, kar bi lahko pomenilo da na Brniku ni več letališča, pač pa parkirišče. Poleg tega upravni organ druge stopnje ni presodil vseh pritožbenih navedb in se ni opredelil do večine stališč, vsebovanih v mnenju Inštituta za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani in ni presodil pritožbenih navedb, da je izraz „funkcionalno zaokrožujejo oziroma dopolnjujejo osnovne dejavnosti“ povsem definiran in nejasen. Opredelil se je samo do izraza „funkcionalen“, pa še to napačno.

Meni, da bi morala upravna organa presoditi, ali je mogoče šteti, da opravljanje trgovske dejavnosti v objektu, za katerega tožnica zahteva izdajo gradbenega dovoljenja, funkcionalno zaokrožuje osnovno dejavnost in ali jo dopolnjuje. Predlaga odpravo izpodbijane točke odločbe in povrnitev stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Tožena stranka na tožbo po vsebini ni odgovorila.

Tožba ni utemeljena.

Sodišče uvodoma pojasnjuje, da po prvem odstavku 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) v upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika. Po drugem odstavku navedene določbe je upravni akt upravna odločba, ali drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Ker je v obravnavanem primeru odločba, s katero je bilo odločeno o tožničini pravici, obveznosti ali pravni koristi (upravni akt) odločba upravnega organa prve stopnje in ne odločba upravnega organa druge stopnje, s katerim je ta zavrnil tožnikovo pritožbo zoper navedeno odločbo, sodišče ugovorov, ki se nanašajo na odločbo upravnega organa druge stopnje, ni presojalo.

V obravnavanem primeru ni sporno, da gre za gradnjo zahtevnega objekta- trgovskega centra, na območju, ki ga ureja OPN, in sicer so zemljišča predlagane gradnje uvrščena v območje, ki je po podrobnejši namenski rabi opredeljeno kot območje proizvodnih dejavnosti -(IP)- površine za industrijo, ki ga ureja 67. člen OPN, pod enoto D_3/1, kjer veljajo tudi posebni izvedbeni pogoji iz 91. člena OPN. Prav tako ni sporno, da se bo v predmetni gradnji opravljala trgovska dejavnost. Tega tožnica ne prereka.

Sporno pa je, ali je predlagana gradnja trgovskega objekta, v katerem se bo opravljala trgovska dejavnost, skladna z OPN.

Po presoji sodišča je odločba toženke pravilna in zakonita, ima oporo v citiranih materialnih predpisih ter izhaja iz podatkov v upravnih spisih. Toženka je v obrazložitvi odločb podala pravilne razloge za svojo odločitev. Sodišče zato v celoti sledi njeni obrazložitvi in ponovno ne navaja razlogov za svojo odločitev (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu - ZUS-1). V zvezi s tožbenimi navedbami pa še dodaja: Namembnost in vrste posegov v prostor na obravnavanem območju določajo prvi, drugi in tretji odstavek 67. člena OPN.

Dopustno namembnost posegov v prostor določa prvi stavek prvega odstavka 67. člena OPN, ki določa, da so dopustne industrijske, proizvodne, obrtne dejavnosti, promet in skladiščenje ter okoljske in energetske dejavnosti. Pogojno so v skladu z drugim odstavkom navedene določbe dopustne še gostinska in poslovna dejavnost ter dejavnost javne uprave, vendar le, če dopolnjujejo prej navedene dopustne osnovne dejavnosti.

Vrste dopustnih posegov v prostor pa določata drugi in tretji stavek prvega odstavka prvega odstavka 67. člena OPN, in sicer je to gradnja industrijskih, obrtnih ter trgovskih stavb, skladišč, čistilnih naprav, energetskih objektov in sorodnih objektov ter nezahtevnih in enostavnih objektov v skladu z 12. členom.

Tretji odstavek navedene določbe določa posebne pogoje za dopustne gradnje in druga dela, in sicer določa, da so dopustni posegi v prostor, ki funkcionalno zaokrožujejo oziroma dopolnjujejo osnovne dejavnosti in da je dopustna gradnja prometnih površin ter infrastrukturnih objektov in naprav, ki so v javnem interesu ter navedenih dovoljenih dejavnosti ne širi.

Iz citiranih določb po presoji sodišča jasno izhaja, da so na obravnavanem območju dopustne dejavnosti, določene v prvem odstavku 67. člena, ter pogojno dopustne dejavnosti, določene v drugem odstavku istega člena, med katerimi pa ni trgovske dejavnosti.

V smislu dopustnih dejavnosti iz prvega odstavka 67. člena OPN in posebnih pogojev iz tretjega odstavka 67. člena OPN je treba razlagati tudi drugi stavek prvega odstavka 67. člena OPN, ki med drugim določa, da so dopustne tudi trgovske stavbe. To pomeni, da je drugi stavek prvega odstavka 67. člena OPN treba razlagati tako, da je na obravnavanem območju dopustna gradnja tistih trgovskih stavb, ki funkcionalno zaokrožujejo oziroma dopolnjujejo osnovne dejavnosti, ki so določene v prvem odstavku 67. člena OPN, kar niti ni sporno, saj se s takšno razlago strinja tudi tožnica.

To pa po presoji sodišča pomeni, da je na predmetnem območju urejanja dopustna gradnja tistih trgovskih stavb, ki so na te dejavnosti neposredno vezane, na primer posamezne industrijske trgovine. Da bi bila gradnja predmetnega trgovskega centra na dovoljene dejavnosti glede namembnosti neposredno vezana, pa tudi po presoji sodišča iz projekta ne izhaja, niti tega ni izkazala tožnica v nadaljnjem postopku.

Prav gotovo funkcionalne zaokroženosti in dopolnitve osnovne dejavnosti (industrijska, proizvodna, obrtna, pomet in skladiščenje ter okoljske in energetske dejavnosti) ne predstavlja gradnja večjega neposredne trgovskega centra (trgovine A.), v katerem bi se po navedbah tožnice izvajala dejavnost trgovine na drobno in katerega ponudba ni neposredno vezana na dejavnosti, opravljanju katerih je namenjena enota urejanja prostora.

Razlaga, da je dovoljena gradnja vseh trgovskih stavb, pri katerih je mogoče najti kakršnokoli navezno okoliščino z dovoljeno dejavnostjo, na primer prodaja podobnega blaga, kot se proizvaja in skladišči na tem področju ali blaga, namenjenega preskrbi ljudi, ki delajo na tem območju, ter tudi drugih zainteresiranih kupcev, kar pomeni, da je po mnenju tožnice praktično dovoljena vsakršna trgovska dejavnost, saj je pri vsakem blagu, ki se prodaja, mogoče najti kakšno navezno okoliščino z dejavnostjo, ali ljudmi, ki se nahajajo na tem območju, je po presoji sodišča preširoka in v nasprotju z namenom OPN. Takšno stališče je zavzel tudi upravni organ prve stopnje, zato ni utemeljen tožbeni ugovor, da se do drugačnih stališč in argumentov tožnice ni opredelil. Če bi normodajalec s tem, ko je dopustil gradnjo trgovskih stavb, hotel dopustiti vsakršno trgovsko dejavnost, bi to uredil na način, kot je to uredil na drugih območjih centralnih delavnosti (CD, 66. člen OPN) ali na območju proizvodnih dejavnosti-gospodarske cone (IG, 68. člen OPN), ko je poleg gradnje trgovskih stavb posebej dopustil tudi trgovsko in storitveno dejavnost. Glede na navedeno je toženka pravilno uporabila 67. člen OPN, zato tožnica tudi ne more uspeti s sklicevanjem na navedeno odločbo Ustavnega sodišča, katere bistvo je, da obvezna razlaga norme, ki jo sprejme normodajalec, s katero se ji daje drugačno vsebino, pomeni njeno spremembo, zato mora biti sprejeta po predpisanem postopku.

Glede na navedeno je sodišče presodilo, da je tožba neutemeljena, zato jo je zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1. Ker v tožbi niso navedena nova dejstva ali dokazi, ki bi lahko vplivali na odločitev v zadevi, je sodišče v skladu z drugo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave.

Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.