Jedro

Ni kršeno načelo zaslišanja stranke, če je bila stranki posredovana dokumentacija in ji je bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za odločitev pred izdajo odločbe. Ne gre za bistveno kršitev pravil upravnega postopka, če ni bila opravljena ustna obravnava, tudi če sta v postopku stranki z nasprotujočimi interesi. Pri izdaji dovoljenja za gradnjo je upravni organ vezan na zahtevo stranke, z enotnim dovoljenjem za gradnjo pa je dovoljeno le to, kar je v njem navedeno.

Izrek

Pritožba se zavrne in se potrdi sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije v Ljubljani, št. U 905/2002-23 z dne 15.5.2003.

Obrazložitev

Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi 1. odstavka 59. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS, Uradni list RS, št. 50/97 in 70/2000) zavrnilo tožbo tožeče stranke zoper odločbo tožene stranke z dne 10.4.2002, s katero je ta izdala investitorju S.m., telekomunikacijske storitve, d.d., L. (v nadaljevanju: prizadeta stranka) enotno dovoljenje za gradnjo bazne postaje ... S., pod tam navedenimi pogoji, na zemljišču parc. št. 1366 in 1368 k.o. L. Sodišče prve stopnje je tožbo tožeče stranke zavrnilo kot neutemeljeno, ker je menilo, da so za izdajo izpodbijanega dovoljenja izpolnjeni vsi predpisani pogoji. Čeprav gre za postopek, v katerem so udeležene stranke z nasprotujočimi interesi in bi bilo zato treba na podlagi 154. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP, Uradni list RS, št. 80/99 in 70/00) opraviti javno obravnavo, pa ta ni bila opravljena, sodišče prve stopnje meni, da s tem ni podana bistvena kršitev pravil postopka, zaradi katere bi bilo treba izpodbijano odločbo tožene stranke odpraviti. Tožeča stranka je namreč bila seznanjena z dokumentacijo, ki je bila podlaga za odločanje. Ta dokumentacija ji je bila poslana po pošti, imela pa je tudi možnost vpogleda v upravne spise (82. člen ZUP). Torej ji je bila pred izdajo odločbe dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe (3. točka 2. odstavka 237. člena ZUP). V ZUP ni določeno, da je bistvena kršitev pravil upravnega postopka, če organ ne opravi javne obravnave. Sodišče prve stopnje je tudi pritrdilo stališču tožene stranke, da je pri izdaji enotnega dovoljenja za gradnjo upravni organ vezan na zahtevo stranke. V tem primeru torej ni pomembno, ali gre za legalizacijo "črne gradnje". V vsakem primeru pa bi bilo ukrepanje v zvezi s "črno gradnjo" predmet inšpekcijskega postopka, ne pa postopka pridobitve enotnega dovoljenja za gradnjo. Sodišče prve stopnje je kot pravilno ocenilo tudi stališče tožene stranke, da tožeča stranka v tem postopku nima položaja soglasodajalca. Položaj stranke v tem postopku ji je bil priznan na podlagi 67. člena Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (ZUN, Uradni list SRS, št. 18/84, 37/85 in 29/86 ter Uradni list RS, št. 26/90, 18/93, 47/93, 71/93, 44/97 in 9/01) in 93. člena v povezavi z 21. členom Zakona o lokalni samoupravi (ZLS, Uradni list RS, št. 72/93, 6/94, 45/94, 57/94, 14/95, 20/95, 62/95, 9/96, 44/96, 26/97, 70/97, 10/98, 74/98, 59/99 in 70/00). Ker bo imel investitor dostop do objekta urejen po že obstoječem priključku na javno pot preko dvorišča gospodarskega poslopja na parc. št. 1366 k.o. L., kar je razvidno iz izpodbijanega dovoljenja, tudi ni potrebno soglasje za priključek na javno pot. Zato je sodišče prve stopnje tožbeni ugovor, da je občina soglasodajalec, zavrnilo kot neutemeljen. Enako je zavrnilo tudi tožbeni ugovor, da tožeča stranka ni opredelila statusa parcele 1368 k.o. L., saj za izdajo dovoljenja za poseg v prostor status te parcele ni pomemben, pomembno je dejstvo, da je parcela v območju, kjer je tovrstna gradnja dovoljena. Gre za infrastrukturni objekt, ki pa ga je mogoče graditi tudi na kmetijskih zemljiščih. Sodišče prve stopnje je zavrnilo tudi tožbeni ugovor, da obravnavani objekt ni infrastrukturni. Po Zakonu o telekomunikacijah (ZTel-1, Uradni list RS, št. 30/01) so bazne postaje objekti javne infrastrukture. V 3. točki 12. člena ZTel-1 je določeno, da je mobilno javno radijsko omrežje javno telekomunikacijsko omrežje, ki se uporablja za zagotavljanje mobilnih javnih radijskih storitev. Zakon o stavbnih zemljiščih (ZSZ, Uradni list RS, št. 44/97) pa v 3. členu med drugim določa, da so javna infrastruktura tudi objekti in omrežja, ki so neposredno namenjeni izvajanju gospodarskih javnih služb na področju prometa in zvez. Ker med strankama niti ni sporno, da gre za poseg v prostor izven območja urejanja s prostorskimi izvedbenimi akti in ker ne gre za poseg v naseljih in zaselkih, temveč za poseg v prostor izven naselja, zanj veljajo določbe 16. člena Odloka o urbanističnem redu občine S. (Uradni list SRS, št. 12/85, v nadaljevanju Odlok). Ker gre torej za gradnjo po 16. členu Odloka, ni treba pridobiti sklepa oziroma soglasja občinskega sveta. Ob tem pa ni neupoštevno dejstvo, da je tožeča stranka v dopisu z dne 29.3.2002, ki ga je poslala toženi stranki v postopku izdaje spornega dovoljenja in se nahaja med upravnimi spisi, navedla, da je Občinski svet Občine S. predmetno zadevo obravnaval na seji dne 20.2.2002 in sprejel sklep, da da soglasje k postavitvi GSM bazne postaje pod pog ojem, da investitor izpolni pogoje, ki so mu bili sporočeni v izjavi z dne 7.2.2002. Ti pogoji pa se ne nanašajo na vsebino spornega dovoljenja in po presoji sodišča prve stopnje ne morejo biti upoštevani pri izdaji dovoljenja za poseg v prostor, saj se ne nanašajo niti na urbanistične niti na gradbene, pa tudi ne na druge okoliščine, pomembne pri izdaji dovoljenja za posege v prostor. Gre namreč za pogoj finančne udeležbe pri izgradnji javnih cest v občini.

Tožeča stranka se pritožuje iz vseh pritožbenih razlogov po 1. odstavku 72. člena ZUS in sodišču predlaga, da izpodbijano sodbo tako spremeni, da tožbi tožeče stranke ugodi, podrejeno pa, da sodbo razveljavi in vrne zadevo sodišču prve stopnje v novo sojenje.

Vztraja pri tem, da je bila s tem, ko ni bila opravljena javna glavna obravnava, ki bi glede na to, da sta v postopku vključeni stranki z nasprotujočimi interesi, po 154. členu ZUP morala biti opravljena, podana bistvena kršitev določb postopka, zaradi katere bi bilo treba izpodbijano odločbo tožene stranke odpraviti. Meni, da takšna kršitev pomeni tudi kršitev ustavnega načela enakega varstva pravic, zaradi katerih je Ustavno sodišče RS v večini odločb razveljavilo precej sodnih in upravnih odločb. Sodišče prve stopnje je neutemeljeno zavrnilo tudi očitek, da v obravnavani stvari ne gre za novo gradnjo, ampak le za legalizacijo "črne gradnje". Ker je šlo za legalizacijo "črne gradnje", je bilo dejansko stanje v tem postopku nepopolno ugotovljeno. To bi bilo ugotovljeno lahko na obravnavi in je dolžnost organa, ki vodi postopek, da popolno ugotovi dejansko stanje. Ker tega v tem primeru ni ugotovil, je s tem podana nadaljnja kršitev določb postopka in je zmotno uporabljeno materialno pravo. Postopek legalizacije "črne gradnje" se namreč razlikuje od postopka za pridobitev dovoljenja za novogradnjo. Inšpekcijski in drugi postopki pa na postopek pridobivanja dovoljenja nimajo vpliva. Neutemeljena je tudi trditev sodišča, da tožeča stranka ni soglasodajalec v obravnavanem postopku, hkrati pa ji priznava položaj stranke. Ta vloga ji gre kot upravljalki javne poti in kot upravičenki do pobiranja komunalnega prispevka. Za odločanje ni pomembno, kako pogosto lastnik posameznega objekta uporablja javno pot, kar je v obravnavanem primeru presojalo sodišče, pomembno je, ali bo investitor to javno pot uporabljal, kar jo tudi prizadeta stranka bo. Nedopustno pa je, da bi bila prizadeta stranka v tem postopku v drugačnem položaju kot vsi drugi investitorji, ki si morajo za pridobitev ustreznega dovoljenja pridobiti soglasje upravljalca javne poti. Po veljavnih predpisih zagotavlja gradnjo komunalne infrastrukture občina. Določeno je tudi, da zavezanec (investitor oziroma lastnik) plača komunalni prispevek za objekt, ki se na novo priključuje na objekte in omrežje komunalne infrastrukture, ali ki povečuje moč obstoječih priključkov. Komunalni prispevek je vir sredstev za plačila dela stroškov opremljanja zemljišč z lokalno komunalno infrastrukturo, pri čemer zavezanec komunalni prispevek plača občini. Iz tega jasno izhaja, da je plačilo komunalnega prispevka za priključitev objekta na javno cesto pogoj za pridobitev ustreznega dovoljenja in da v tem smislu tožeča stranka nastopa kot soglasodajalec. Torej je napačen sklep sodišča prve stopnje, da je lahko tožena stranka brez sodelovanja tožeče stranke izdala izpodbijano dovoljenje. Napačna je tudi ugotovitev, da se 8. člen Odloka ne uporablja v obravnavanem primeru, ker gre za poseg v prostor izven naselja, za kar pa velja določba 16. člena Odloka.

Objekt se namreč nahaja v naselju, ne pa izven njega, območje naselja pa dejansko ni urejeno s prostorsko izvedbenim aktom, oziroma ne gre za območje, ki ga določajo prostorske sestavine planskih aktov. To pa pomeni, da bi se v obravnavanem primeru moral upoštevati 8. člen Odloka, po katerem bi moral Občinski svet Občine S. dovoliti izredno lokacijo. Tega pa občinski svet ni storil, prav tako pa tudi tožena stranka nima nikakršnega sklepa občinskega sveta v tej zvezi. Torej je tudi materialno-pravno postopek zgrešen. Tudi če se obravnavani objekt šteje za infrastrukturni objekt, investitor po prej veljavnem ZSZ ni bil oproščen plačila komunalnega prispevka za takšen objekt. To vse pa pomeni, da je tožeča stranka soglasodajalec v tem postopku.

Tožena stranka in Državno pravobranilstvo Republike Slovenije kot zastopnik javnega interesa na pritožbo nista odgovorila.

Na pritožbo pa je odgovorila prizadeta stranka. Sklicuje se na določbo 5. odstavka 72. člena ZUS, po katerem se lahko pritožbeni razlog zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja uveljavlja le, kadar sodba temelji na dejanskem stanju, ki je bilo ugotovljeno v sodnem postopku. V obravnavanem primeru pa je sodišče prve stopnje odločalo na podlagi dejanskega stanja, ki je bilo ugotovljeno v upravnem postopku, zato tega pritožbenega razloga ne more uveljavljati. Tudi drugi pritožbeni razlogi niso podani. Zato predlaga, da pritožbeno sodišče pritožbo kot neutemeljeno zavrne in potrdi sodbo sodišča prve stopnje.

Pritožba ni utemeljena.

Po presoji pritožbenega sodišča je odločitev prvostopnega sodišča v obravnavanem primeru pravilna in zakonita, za svojo odločitev pa je prvostopno sodišče navedlo tudi utemeljene razloge, na katere se pritožbeno sodišče, da se izogne ponavljanju, v celoti sklicuje.

Prvostopno sodišče je tožbo zavrnilo na podlagi 1. odstavka 59. člena ZUS, torej tudi iz razlogov, ki jih je v svoji odločbi navedla že tožena stranka. Ta pa je ocenila, da so izpolnjeni vsi predpisani pogoji za izdajo enotnega dovoljenja za gradnjo po 33.a členu Zakona o graditvi objektov (ZGO, Uradni list RS, št. 34/84, 29/86 in Uradni list RS, št. 40/94, 69/94, 59/96 in 45/99).

Tudi po presoji pritožbenega sodišča ni podana bistvena kršitev pravil postopka, zaradi katere bi moralo prvostopno sodišče odpraviti odločbo tožene stranke, s tem, ker tožena stranka pred izdajo izpodbijane odločbe ni opravila javne obravnave. Res je, da 154. člen ZUP določa, da mora organ v primeru, da so v postopku vključene stranke z nasprotujočimi interesi, opraviti glavno obravnavo. Vendar v 2. odstavku 237. člena ZUP, v katerem so navedene bistvene kršitve pravil postopka, ni navedeno, da bi se za bistveno kršitev pravil postopka štelo, če organ ne opravi javne obravnave. Pač pa se po 3. točki te določbe šteje za bistveno kršitev, če stranki ali stranskemu udeležencu ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe. Ta določba pa v obravnavanem primeru tudi po presoji pritožbenega sodišča ni bila kršena, saj je iz izpodbijane sodbe in odločbe tožene stranke ter upravnih spisov razvidno, da je bila tožeča stranka seznanjena z obravnavanim postopkom in ji je bila pisno predložena tudi dokumentacija v zvezi z obravnavano gradnjo. Torej je imela možnost, da se pred izdajo odločbe izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe. S tem, ko ni bila opravljena javna obravnava v upravnem postopku, tudi ni podana absolutna bistvena kršitev pravil postopka iz 3. točke 3. odstavka v zvezi z 2. točko 1. odstavka 25. člena ZUS.

Tudi po presoji pritožbenega sodišča tožeča stranka v obravnavanem primeru ni soglasodajalec. Tožeča stranka tudi sama ne navaja določb nobenega zakona, v katerih bi bilo izrecno določeno, da je občina v primerih, kot je obravnavani, soglasodajalec. V 36. členu ZGO je namreč določeno, da je zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja treba med drugim predložiti soglasje prizadetih organov in organizacij, če tako določajo posebni predpisi. V 55. členu ZUN pa je določeno, da vsebuje lokacijska dokumentacija med drugim tudi soglasja pristojnih organov, organizacij in skupnosti, predpisana z zakoni. Ker gre v obravnavanem primeru za enotno dovoljenje za gradnjo po 33.a členu ZGO, je torej treba upoštevati glede vsebine vloge in prilog določbi 36. člena ZGO in 55. člena ZUN. To pa je tudi po presoji pritožbenega sodišča v obravnavanem primeru izpolnjeno. Da bi bila občina soglasodajalec v postopku izdaje enotnega dovoljenja za gradnjo ne izhaja iz njenega upravičenja do komunalnega prispevka in tudi ne iz njene lastninske pravice javne poti, saj tako soglasje ni določeno v nobenem od predpisov, ki navedeni področji urejata. Ker bo dostop do objekta do javne poti urejen po obstoječem dostopu, tudi ni potrebno soglasje upravljalca javne poti po Zakonu o cestah. Vse to je tožeči stranki ustrezno pojasnilo že prvostopno sodišče. Po presoji pritožbenega sodišča ni utemeljena niti pritožbena navedba, da bi bilo treba v tem primeru zadevo obravnavati kot legalizacijo "črne gradnje", ne pa kot izgradnjo novih objektov. Pri tem pa tožeča stranka niti ne pojasni, kateri del posega v prostor oziroma ali je celoten obravnavani poseg v prostor "črna gradnja". Pri izdaji dovoljenja za gradnjo je, kot je tožeči stranki pravilno pojasnilo že prvostopno sodišče, upravni organ vezan na zahtevek stranke. Z enotnim dovoljenjem za gradnjo pa je dovoljeno le to, kar je v njem navedeno. Ker pa se je zahtevek glasil na izdajo enotnega dovoljenja za gradnjo, je torej pravilna odločitev tožene stranke, ko je izdala enotno dovoljenje za gradnjo za objekte, ki so bili v vlogi zahtevani, ker je iz dokumentacije, ki je v upravnih spisih, ugotovila, da so za to gradnjo izpolnjeni vsi predpisani pogoji. Če pa na zemljišču, ki je predmet obravnave v tem primeru, stojijo tudi objekti, ki so zgrajeni brez dovoljenja, pa je to stvar inšpekcijskih postopkov. Da bi bili ti postopki opravljeni oziroma da bi bili v teku, pa niti tožeča stranka ne zatrjuje, niti to ne izhaja iz upravnih spisov. Tudi gradnja objektov po izpodbijanem enotnem dovoljenju za gradnjo je pod nadzorom gradbenega inšpektorja, ki bo v primeru, če bo ugotovil kakršnokoli odstopanje pri gradnji od dovoljenja, lahko ukrepal v skladu s svojimi pooblastili in pristojnostmi.

Po presoji pritožbenega sodišča je prvostopno sodišče tudi utemeljeno zavrnilo tožbene navedbe, da bi bilo treba v obravnavanem primeru uporabiti 8. člen Odloka. Tožeča stranka sama priznava, da se namreč objekt nahaja v naselju, da pa to območje naselja ni urejeno s prostorsko izvedbenim aktom oziroma ne gre za območje, ki ga določajo prostorske sestavine planskih aktov. Poleg tega pa po presoji pritožbenega sodišča 16. člen Odloka kot posebna določba ureja specifiko za gradnjo infrastrukturnih objektov in naprav v mejah strnjenih naselij in izven naselij. Gradnjo takšnih objektov dovoljuje po predhodno izdelani dokumentaciji in pridobljenem lokacijskem dovoljenju po določbah ZUN.

Ker je torej pritožbeno sodišče ugotovilo, da uveljavljani pritožbeni razlogi niso utemeljeni in da niso podani razlogi, na katere mora sodišče paziti po uradni dolžnosti, je na podlagi 73. člena ZUS pritožbo zavrnilo kot neutemeljeno in potrdilo sodbo sodišča prve stopnje.