17. 5. 2001

S K L E P

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Mestnega sveta Mestne občine Ljubljana, na seji dne 17. maja 2001

s k l e n i l o :

Zahteva za oceno ustavnosti drugega odstavka 31. člena, drugega odstavka 33. člena, drugega in tretjega odstavka 35. člena, tretjega odstavka 51.b člena, drugega odstavka 90.b člena, drugega odstavka 100. člena Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93, 57/94, 14/95, 26/97, 70/97 in 74/98) in 45. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 74/98) se zavrže.

O b r a z l o ž i t e v

A.

Predlagatelj izpodbija v izreku tega sklepa navedene določbe Zakona o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZLS).

Navaja, da so bile izpodbijane določbe uveljavljene z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o lokalni samoupravi iz leta 1998 (Uradni list RS, št. 74/98 - v nadaljevanju ZLS-J). Meni, da izpodbijane spremembe in dopolnitve ZLS kršijo načela pravne države (2. člen Ustave) ter so v nasprotju z določbami Evropske listine o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 57/96, MP, št.15/96 - MELLS). Predlaga tudi zadržanje izvrševanja izpodbijanih določb. Spremembe, po katerih predstavniški organ ne more predlagati proračuna, po katerih občine nimajo pravice odločati o upravljanju skupnega premoženja in po katerih se lahko odvzame mandat županu na podlagi odločitve Državnega zbora ter se ukine delovno mesto sekretarja občinskega sveta, naj bi po mnenju predlagatelja povzročile težko popravljive posledice.

B.

Ustavno sodišče ni ugodilo predlogu predlagatelja za zadržanje izvrševanja izpodbijanih določb. Ocenilo je, da zaradi uveljavitve izpodbijanih sprememb in dopolnitev ne morejo nastati težko popravljive škodljive posledice v smislu 39. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju ZUstS).

Občine kot lokalne skupnosti nimajo splošnega zakonskega pooblastila za vložitev zahteve, tako kot npr. Državni zbor ali najmanj tretjina njegovih poslancev ter Državni svet in Vlada (prva do četrta alinea 23. člena ZUstS). Na podlagi sedme alinee prvega odstavka 23. člena ZUstS lahko vloži zahtevo predstavniški organ lokalne skupnosti, če so ogrožene pravice lokalnih skupnosti, po 91. členu ZLS pa je občina upravičena za vložitev zahteve za presojo ustavnosti in zakonitosti predpisov države, če ti predpisi posegajo v ustavni položaj in pravice lokalne skupnosti. Iz navedenih določb torej izhaja, da občina kot lokalna skupnost lahko vloži zahtevo, če predpis, ki ga izpodbija, ogroža konkretne pravice lokalne skupnosti ali če izpodbijani predpis posega v njen ustavni položaj.

V obravnavani zadevi je vložil zahtevo Mestni svet Mestne občine Ljubljana, ki je predstavniški organ lokalne skupnosti.

Predlagatelj v zahtevi ne navaja, na katero zakonsko določbo opira svojo zahtevo in tudi izrecno ne uveljavlja, da so bile z izpodbijanimi določbami ogrožene pravice lokalne skupnosti, oziroma da izpodbijane določbe posegajo v ustavni položaj lokalne skupnosti. Zato je Ustavno sodišče pred obravnavanjem zahteve moralo ugotoviti, ali je navedena procesna predpostavka za vložitev zahteve podana.

Drugi odstavek 31. člena ZLS (13. člen ZLS-J)

Predlagatelj meni, da dopolnitev 31. člena ZLS, ki daje županu izključno pravico predlaganja proračuna občine, posega v predstavniško funkcijo občine. Članom občinskega sveta in delovnim telesom naj bi omejevala politično iniciativo pri predlaganju najpomembnejšega akta občine.

Ustavno sodišče je na zahtevo istega predlagatelja že odločalo o spremembi in dopolnitvi ZLS, na podlagi katere je predlagatelj proračuna in zaključnega računa le župan občine.

Predlagatelj je izpodbijal 11. člen Zakona o spremembah in dopolnitvah ZLS (Uradni list RS, št. 70/97 - v nadaljevanju ZLS- H), ki je dopolnil besedilo drugega odstavka 33. člena ZLS, tako da je za predlaganje proračuna in zaključnega računa pooblastil izključno župana. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-318/97 z dne 13. 4. 2000 (OdlUS IX, 98) zahtevo za oceno ustavnosti 11. člena ZLS-H zavrglo, ker je ocenilo, da izpodbijana določba le natančneje razmejuje pristojnosti med občinskim svetom in županom in kot taka ne ogroža pravic lokalne skupnosti in ne posega v njen ustavni položaj. Izpodbijana dopolnitev drugega odstavka 31. člena (13. člen ZLS-J), na podlagi katere lahko delovna telesa občinskega sveta predlagajo v sprejem odloke in druge akte, razen proračuna in zaključnega računa, pomeni le notranjo uskladitev določb ZLS in ne kakšne nove ureditve, ki bi lahko posegla v pravice lokalne skupnosti ali v njen ustavni položaj. Izpodbijana določba le jasno določa pristojnosti delovnih teles (odborov in komisij) na področju predlaganja pravnih predpisov, ki jih sprejemajo občinski sveti kot predstavniški organi lokalnih skupnosti. Ker procesna predpostavka za vložitev zahteve za presojo drugega odstavka 31. člena ZLS (13. člen ZLS-J) ni izpolnjena, je Ustavno sodišče zahtevo v tem delu zavrglo.

Drugi odstavek 33. člena ter drugi in tretji odstavek 35. člena ZLS (15. in 18. člen ZLS-J)

Predlagatelj izpodbija 15. in 18. člen ZLS-J, ker meni, da je predstavniški organ občine z ukinitvijo funkcije predsednika občinskega sveta, ki je predstavljal občinski svet in vodil njegove seje, izgubil svojo avtonomijo in se znašel v podrejenem položaju v razmerju do župana. Župan naj bi po mnenju predlagatelja z izpodbijanimi določbami pridobil vpliv na delovanje občinskega sveta.

Pred uveljavitvijo izpodbijanih določb je občinski svet izmed svojih članov izvolil predsednika, ki je predstavljal svet, ga skliceval in vodil seje. Na podlagi izpodbijanih določb so bile te naloge prenešene na župana občine. Župan kot izvršilni organ občine je že na podlagi prej veljavnega 33. člena ZLS predstavljal in zastopal občino kot lokalno skupnost. Ločeno predstavljanje občinskega sveta po njegovem predsedniku je poudarjalo strogo ločitev normodajne in izvršilne funkcije.

Namen izpodbijanih določb je bil prav v tem, da se ta stroga ločitev na področju lokalne skupnosti ublaži in zagotovi večja povezanost med občinskim svetom in županom ter omogoči učinkovitejše izvrševanje lokalnih zadev (EPA 345-II-prva obravnava, Poročevalec DZ, št. 61/97). Z izpodbijanimi določbami ni bilo prenešeno na župana nobeno normodajno (oblastno) pooblastilo občinskega sveta. Občinski svet je ostal, kljub temu da sklicuje in vodi seje župan, najvišji predstavniški organ občine z vsemi svojimi pristojnostmi, ki jih je imel pred uveljavitvijo izpodbijanih določb. Prenos zgolj organizacijskih nalog na župana in občinsko upravo pa ne more ogroziti pravic občine ali njenega ustavnega položaja. Zato je Ustavno sodišče zahtevo za oceno navedenih sprememb in dopolnitev zavrglo.

Tretji odstavek 51.b člena in drugi odstavek 100. člena ZLS (32. in 40. člen ZLS-J).

Ustavno sodišče je z odločbo št. U-I-4/99 z dne 10. 6. 1999 (Uradni list RS, št. 59/99 in OdlUS VIII, 145) razveljavilo izpodbijane določbe tretjega odstavka 51.b člena in drugega odstavka 100. člena ZLS. Izvrševanje izpodbijanih določb je po njihovi uveljavitvi tudi zadržalo (sklep št. U-I-4/99 z dne 26. 2. 1999, Uradni list RS, št. 12/99). Ker je Ustavno sodišče o izpodbijanih določbah že odločalo in jih je razveljavilo, je zahtevo tudi v tem delu zavrglo.

Drugi odstavek 90. b člena ZLS (38. člen ZLS-J)

Predlagatelj meni, da Državni zbor ne more razrešiti župana in da takšen način razrešitve župana pomeni poseg države v lokalno samoupravo. Po njegovem mnenju Državni zbor ne more razrešiti nekoga, ki ga ni imenoval, saj v tem primeru "ni mogoče zagotoviti, da bi Državni zbor nepristransko odločal." Predlaga, naj se za razrešitev župana določi "neodvisen organ."

Predlagatelj ne izpodbija določb prvega odstavka 90.b člena ZLS, ki določajo primere, v katerih lahko Državni zbor na predlog Vlade razpusti občinski svet. Izpodbija le določbo drugega odstavka 90.b člena, ki določa, da lahko v primeru razpustitve občinskega sveta Državni zbor na predlog Vlade razreši tudi župana. Ustava v 144. členu določa, da državni organi nadzorujejo zakonitost dela organov lokalnih skupnosti.

Tako kot občinski svet, je tudi župan organ občine (28. člen ZLS). Dejstvo, da je župan izvoljen na neposrednih volitvah, ne more vplivati na nadzor, ki ga v skladu z Ustavo in zakoni opravljajo državni organi. Pristojnost za razpustitev občinskega sveta in razrešitev župana (v primerih, ki so taksativno določeni v prvem odstavku 90.b člena ZLS) je dana zakonodajnemu organu, kar pomeni, da Vlada in ministrstva, ki praviloma opravljajo nadzor na delom organov lokalne skupnosti, ne morejo sami razpustiti občinskega sveta in razrešiti župana (88. do 90.b člen ZLS). Izpodbijana določba, ki tudi za razrešitev župana določa pristojnost zakonodajnega organa in županov položaj glede razrešitve izenačuje s položajem občinskega sveta, torej v ničemer ne posega v pravice lokalne skupnosti ali v njen ustavni položaj. Iz navedenih razlogov je Ustavno sodišče zavrglo zahtevo tudi v delu, v katerem predlagatelj izpodbija drugi odstavek 90.b člena ZLS.

Člen 45 ZLS-J

Kot je bilo že obrazloženo, je z uveljavitvijo Novele ZLS iz leta 1998 župan dobil pravico vodenja in sklicevanja sej občinskega sveta, kar je povzročilo določene spremembe na področju organiziranja občinske uprave. Strokovno in administrativno delo pri pripravi in vodenju sej občinskega sveta je od sekretarjev občinskih svetov prevzela občinska uprava, katere predstojnik je župan, neposredno pa jo vodi tajnik občine (drugi odstavek 49. člena ZLS). Določba 45. člena ZLS-J, ki je na področju organiziranja občinske uprave urejala način uskladitve z novo ureditvijo, že po svojem predmetu urejanju ni mogla poseči v pravice občin ali v njen ustavni položaj.

Zato je bilo treba tudi ta del zahteve zavreči, ker ni izpolnjena procesna predpostavka za njeno vložitev.

C.

Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi 25. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in dr. Dragica Wedam-Lukić. Sklep je sprejelo soglasno.

P r e d s e d n i k Franc Testen